——陜西省藍田縣董嶺村開展51∶49式農地產權比例化市場流轉試驗
編者按：長期以來，農村土地不能自由流動，導致農村土地成為“沉睡的資本”。如何讓“沉睡的資本”盤活？陜西省藍田縣董嶺村開展了“51∶49式農地產權比例化市場流轉試驗”，嘗試通過將集體土地市場化，也就是將承包經營權按集體占51%、農民占49%的比例混合分配后再市場化流轉，以破解土地流轉難題。這在國內尚屬首例。讓我們一起來看看——
今年3月21日，隨著村民李向田與村集體簽訂《雙重保障型農地產權比例化市場流轉試驗合同書》，一場沖破傳統制度枷鎖的農地產權制度探索在一個小山村轟轟烈烈地展開了。
正是因為這場改革，讓這個在全國默默無聞的小山村受到了社會關注，陜西省藍田縣董嶺村的名字也進入了公眾視野。
這是一個勇于改革的村莊。自上世紀90年代李田利從國企買斷工齡回村擔任村主任后，這個秦嶺北麓的小村莊就掀起了一輪又一輪的農業產業結構調整。
從種植蘋果到發展中藥材再到生豬養殖，每一次的產業結構調整都傾注了李田利帶動老百姓快速致富的熱情。然而，由于盲目跟風，每一次的嘗試都以失敗而告終。
時間已經從1996年輾轉進入2006年，10年的探索始終沒有讓這個小山村擺脫貧困的面貌。有群眾懷疑，也有群眾抱怨，但這些都沒有阻擋村支書李田利帶動百姓致富的念頭。
2006年的一天，在經歷過三次產業結構調整失敗后的李田利帶著從村里采集的土壤來到了西北農林科技大學的實驗室。經過科學化驗以及實地測定，李田利所在的村子是難得的核桃優生區，這讓他興奮不已，全身心投入到帶領村民發展核桃產業中。
經歷了又一個10年的發展，由于核桃產業的全村覆蓋，如今李田利已經帶領群眾實現了人均收入11820元，成為了秦嶺山下小有名氣的富裕村。
然而，李田利并沒有因此而停止探索的腳步。
緣起 破解第五次產業結構調整土地困局
董嶺村緊鄰白鹿原影視基地，特殊的地里位置讓李田利看到了董嶺村進一步發展的方向。“要走休閑農業的發展路子，這能充分增加農民收入。”李田利說。
去年8月，在李田利的帶領下，董嶺村農業文化主題公園旅游發展規劃出爐。這份規劃中，對董嶺村在原有產業結構基礎上發展生態旅游產業進行了充分論證。
“按照規劃，一方面需要加快原有核桃產業的適度規模化經營，實現產業的升級發展，另一方面需要對全村實行功能區改造，進行統一的規劃設計。然而，當規劃出來后，我們發現存在落地難的問題。”李田利說，最主要的問題在于土地難以進行有效流轉。
“目前，村里有專業合作社、涉農公司、家庭農場等幾個經濟組織，但是組織化程度都不是很高，難以盤活董嶺村土地資源。”李田利說。
如何破解土地發展困局成為李田利的頭等大事，也是事關董嶺村永續發展的大事。李田利的思緒也聚焦在如何進行董嶺村的土地改革上。
經過分析，李田利認為，目前土地對于農民而言具有三大功能，分別是保證就業功能、生存功能、財產貨幣功能。“不管是群眾致富還是脫貧，都要在土地上做文章，土地是農村唯一的資源，只有土地資源盤活了，才能真正釋放農村的發展活力。”李田利說，“如果土地資源沒盤活，等于拿著金飯碗在要飯。”
路徑 “51∶49式”農地產權比例化流轉創新
帶著董嶺村發展遇到的問題，李田利又一次來到了西北農林科技大學，這一次他要解決的是土地制度上層設計的問題。于是，他找到了西北農林科技大學經濟管理學院副院長、農地研究專家李錄堂教授。
在李錄堂教授的指導下，根據國家現行法律法規對農地的三項要求（土地集體公有制性質不變；土地承包關系不變；土地用途不變），董嶺村開始了農地產權比例化市場流轉改革試驗。
“將董嶺村農地產權在集體和農民之間按集體占51%、農民占49%的比例分配后再市場化流轉，其中集體所占農地產權及收益總額的51%主要用于農民土地社會保障金，以解決農地市場流轉過程中失地失業農民的生存和就業保障問題，其余49%的收益歸農民個人所有，進而形成既能保證農地集體所有制主導地位，又具有雙重保障和穩定性的農地產權市場流轉機制。”李錄堂教授說。
李錄堂告訴記者，這一農村土地改革的新思路是遵照“以公有制為主體，多種所有制經濟成分并存”的《憲法》原則，借鑒國有企業劃分國有股、企業股和企業全員持股的經驗及城鎮住房公積金改革的做法，在董嶺村探索建立“以土地集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的土地集體公有制。
按照制度設計，通過土地承包經營控制權比例化市場流轉試驗，組建土地股份合作社、家庭農場和專業大戶等經營主體，實行規模化集約化經營，進而科學地解決人多地少條件下土地產權市場化可能產生的社會不穩定因素以及農民農地產權自由進入和退出問題，讓農民“退出土地”有保障，“進入土地”有支持，徹底消除農民流轉土地的后顧之憂。
從動態過程交易看，轉出土地經營權的農民獲得了49%的土地貨幣收入，集體得到了51%的可用于農民將來生存保障和就業保障的貨幣收入，這部分收入農民會因永遠離開農村而轉移接續至城鎮社保基金或退休最終拿走，也可以繼續放在集體用于農民返鄉后進行抵押貸款從事農業生產。
目標 通過農業適度規模經營實現全面小康
“通過集體土地產權比例化市場自由買賣，逐步通過土地市場形成以家庭農場、專業大戶、農民專業合作社和龍頭企業為載體的適度農業規模經營主體。”李錄堂說，該試驗將在董嶺村形成新的集體成員資格條件和新型土地承包關系，建立土地社會保障金、土地規模化公積金，實行土地規模化公積金抵押貸款，最終推動農村經濟發展和農民收入增加。
“目前，農民的普遍意愿是從繁重的體力勞動中解放出來從事其他產業，而且土地收益不變。”李田利說：“通過農地產權比例化市場流轉改革，土地可以量化為貨幣，村民與村委會簽訂流轉協議，村委會在委托第三方或自己成立公司經營，通過發展現代農業保障村民收益，村民可以享受土地收益保底（按照一畝地1000斤小麥保底收益）和產業發展年終分紅（不低于土地盈利的60%二次分紅）。為確保集體資產保值增值，我們還在村委會下設立了集體資產管理委員會，對集體資產運行情況進行全方位監督。”
李田利向記者介紹說，現有的土地流轉方式制約了農業集約化發展和農民收入的增長，主要表現在兩個方面：首先，目前二輪土地承包合同只剩12年，而農業投入是一個長期過程，在缺少長效機制的情況下，現有的土地流轉難以吸引更多的人進行農業規模化經營投資；其次，從農民增收角度看，土地流轉雖然可以一定程度上實現適度規模經營問題，但是這只能解決少數能人致富問題，難以實現全村村民的共同致富。
“群眾滿意度是檢驗這個制度的最好標準。”李田利說，在不同歷史條件下，可以采取不同的方式實現農民增收，家庭聯產承包責任制有效解決了吃飯的問題，但現在發現對后期農業現代化發展是一個制約，一家一戶沒辦法發展壯大產業，需要進行改革的先試先行。
“啟動產權比例化市場流轉試點后，可以很好解決村里土地規模化經營問題，把村民從土地中解放出來，加快村里產業發展，增加農民收入。”李田利說，爭取用一到兩年的努力，流轉土地2000畝，為農地產權比例化市場流轉改革探索可以推廣的經驗。
目前，董嶺村所有村民都按了手印表示支持。一場農地產權比例化市場流轉試驗在董嶺村拉開了序幕。
記者手記
共謀一盤棋
肖力偉 胡明寶
李錄堂,西北農林科技大學經濟管理學院副院長、教授、知名農地研究專家，一直致力研究農地產權化市場流轉機制，創新“51:49式”農地產權比例化流轉，迫切想要找到一個接地氣的實施點；李田利，陜西省藍田縣董嶺村黨支部書記，二十多年探索著如何帶領村民共同致富的初衷不改，特別想獲得一個盤活土地的理論支撐。惺惺相惜，互為所需，二“李”的雙手緊緊握在了一起。
農業供給側結構改革，降本提質增效，適度規模經營是必由之路。然而土地流轉遇到多方瓶頸。采訪二“李”，深切感受到他們胸中的波濤洶涌和躍躍欲試，還有他們的共鳴：只有讓土地真正進入市場，才能讓農地的潛能最大限度得以激發，推動現代農業專業化、標準化發展，產生最佳的經濟效益。
更為難能可貴的是，董嶺村的村民很快地就統一了思想。一方面是由于對領頭人的充分信任，更重要的是他們深深體會到了集體力量的強大。正如代表全體村民簽字的村民李向前所說，一家一戶發展受資金、技術等多方限制，經營管理難以做到精細化。現在如果將土地以比例入股到村集體，全村一盤棋，集體致富，共奔小康，村民們的心就更踏實了，而且對村里今后的發展充滿期待。
任何一個重大的改革都不是一帆風順，“三農”工作更是如此。先行者需要有非凡的勇氣和很大的自我犧牲精神。讓我們向這些先行者們致敬，為他們助威吶喊！
言論
引導農民退出土地承包經營權需穩妥審慎推進
農業部管理干部學院 趙軍潔
隨著工業化、城鎮化進程加速推進，農村承包地“命根子”的社會保障功能逐漸弱化，取而代之，其市場要素性、財產性功能不斷強化。如何高效配置利用農地資源發展農業規模經營，已成為當前深化農村土地制度改革的焦點問題。然而“離鄉不離土”依然是我國大部分農村人口流動的主要形式，其導致的農村有效勞動力不足、農地粗放經營、農地經營成本高等問題日益凸顯。引導有意愿、有能力的農民自愿有償退出土地承包經營權將是提高農地利用效率，增加農民財產性收入，并促進農村轉移人口市民化的一條有效途徑。然而，如何實現土地承包經營權自愿有償退出，卻成為當前學界和地方實踐的一道難題。陜西省藍田縣董嶺村開展的“農地產權比例化市場流轉試驗”可謂破冰之舉。
簡單地說，董嶺村開展的實際上是“農地承包經營權比例化市場流轉試驗”，通過將土地承包經營權按集體占 51%、農民占49%的比例分配后再市場化流轉，由集體或第三方發展農業規模經營，農民獲得49%的收益，并享受保底收益和二次分紅，其余51%收益作為農民土地社會保障金，用于解決失地農民的生存和就業保障問題。這一做法實現了土地承包經營權由農戶支配（改革前農戶占100%）到集體支配（改革后集體占 51%、農戶占49%）的轉變，同時實現了土地經營控制權由農戶到集體的轉移，這無疑為土地承包經營權退出提供了一次有益嘗試。然而，引導農民退出土地承包經營權還需穩妥審慎推進，需要把握好以下五個關鍵問題。
一是農民自愿的問題。堅持農民自愿，切實保障農民權益是做好“三農”工作的前提。搞“一刀切”、靠行政強制推動土地承包經營權退出，必然會損害農民權益，甚至破壞農村社會的穩定，都是不可取的。
二是退出補償的問題。設計合理的退出補償機制是實現土地承包經營權順暢退出的核心，具體包括補償責任主體的明確（誰來補）、補償標準的設定（補多少）、補償路徑的構建（怎么補）、補償資金來源（錢哪來）等四個問題，這都需要在實踐中尋求答案。
三是農地處置的問題。充分發揮市場作用高效配置利用農地資源，強化規模經營的溢出效益，才能實現與退出補償的有效銜接，而這也是董嶺村之所以能順利開展“農地產權比例化市場流轉試驗”的一個重要原因。此外，二輪承包期結束后，退出的土地如何處置也將面臨制度和法律上的障礙。
四是失地農民的問題。失地農民雖然能獲得一定的退出補償，但仍面臨失業、社會保障、制度法律等風險，如何構建土地承包經營權退出風險控制機制，防范農民的退地風險，是需要認真考量的一個重要問題。
五是集體資產管理的問題。農民將全部或部分土地承包經營權退給集體，集體將擁有充分的經營控制權和話語權，如何實現集體資產的保值增值，并防范可能產生的尋租空間，是確保集體資產得以有效管理的兩個重要問題。
總的來看，董嶺村開展的“農地產權比例化市場流轉試驗”對于推進土地承包經營權退出無疑是積極有益的，但要推而廣之，還需要進一步的實踐驗證。
中國鄉村發現網轉自：中國農業新聞網-農民日報2016-04-26
(掃一掃，更多精彩內容！)
