“縣集而郡，郡集而天下。郡縣治，天下無不治。”這是歷史學家司馬遷在《史記》中對基層政權重要性的經典論述。我們選取了中部一個縣城，以3個公務員的日常生活作為切入點，感受當下基層干部的生活和困惑
在國家規定的加工資大限之日，吳敏行的工資終于加到位。他坐在椅子上，低頭掰著手指計算。幾秒鐘后，他猛地連拍三下桌子，嚷嚷道：“加到手的還不到一百塊錢。”
扣除養老保險，職業年金繳費后，在這次全國基層公務員收入調整中，他漲了92元工資。離全國“平均每人加300元”的水平還有點差距。
他是中部省份吳縣（化名）機關的一名科級干部。吳縣有近50萬人口，礦產資源豐富，在進入縣城的街道兩邊，最常見的一句標語是“打造工業產值一百億”。吳敏行覺得這次工資加得有點少。在同學聚會時，他不停抱怨，“加這么點，一張紅頭都不夠，無非多給孩子買幾片尿片。”
這次同學聚會的餐廳背山面湖，離縣城二十公里左右。兩年前，這家餐廳開業，它代替了縣城里規模宏大的酒店，成了“高端”人士喜歡聚餐的地方之一。他們喜歡的并不只是湖光山色，還有是隱秘氛圍。這里基本只設包間，而消費水平并不比縣城的大酒店低——一般人均一百元，如果想吃點野味，人均消費至少翻3倍。餐廳外表裝修看起來極其簡樸，與餐費極不相符。在這一帶，類似這樣的餐廳有6家。
吳敏行的感慨引起另一名公務員同學余立的共鳴。余立也是一名科級干部，半年前，剛剛從縣機關調到一個鄉鎮做領導。“我就比你多了10塊錢。”吳敏行還沒說完，余立就接過話，“可以多買一片（尿片）。”
就在他們抱怨之時，一名在縣城銀行（國有四大行之一）上班的同學，則在一個以美食著稱的城市旅游，還在朋友圈里不停地曬著各種照片。
吳敏行向往這樣的生活，在餐桌上計劃著也來這樣一場說走就走的旅游。但坐在一旁的妻子提醒他，銀行卡上的余額不足6位數的時候，他低下頭，繼續默默吃飯。
大學生村官的抱負
1986年，吳敏行出生在吳縣一個相對偏遠的農村。他對公務員的最初印象來自讀中學時的記憶，那時，他每個星期都要往返于學校和家，鄉政府大樓就在必經之路邊上。每次走過，見到大樓里面的人走出來，外面的人總會給他們點頭、發煙、問好。
他覺得這應該是一份體面的工作。在他的家鄉，多數人的理想就是走出橫在縣城與村落之間的近一千米高的大山。“那時候，大人對孩子有沒有出息的定義，就是看能不能到山那邊找份工作。”
從省內的一所大學畢業后，吳敏行報名參加了國家公務員考試，結果落選。他只得選擇曲線救國——到吳縣的隔壁縣做了一名大學生村官。這是十七大以后中央推出的一項政策，意在培養一批新農村建設人才。這項政策明確規定只要做滿3年大學生村官，在考試成績相同的情況下可以優先錄取為公務員。
在第七屆全國大學生村官論壇上發布的《2013年中國大學生村官發展報告》指出，截至2012年底，全國有6.7萬名大學生村官進入村兩委班子。
盡管走出了那座大山，但從農村又回到農村，吳敏行多少有些失落。臨行前，他的女朋友鼓勵他，踏實工作，等畢業了就過去陪他。
盡管吳敏行此時還不算真正的官員，但在與農民接觸的過程中，總能感覺到他們對官員的某種情緒抵觸。基層工作不好做，這是鄉領導總在他面前念叨的一句話。
他的一項日常工作是協助鎮政府做好轄區村民購買農村合作醫療。2002年10月，國家明確提出各級政府要積極引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，以農民自愿參加為前提。盡管當時每個戶口只需繳費20塊錢，但幾乎沒人愿意參保。在當地人的意識里，身體沒痛沒癢交這個錢不劃算。“經常是在村里口干舌燥說半天，也說不動一個人買，他們總認為我們就是去騙錢的。”吳敏行說，可一旦真有大病，他們又回過頭來找鎮政府或者吳敏行，責怪他當初沒有跟他們把政策說清楚。
在吳敏行看來，村民們的權利意識覺醒了，但責任意識還完全沒有。后者跟不上前者是基層工作不好做的主要原因。
此時的余立已通過國家公務員考試，進入吳縣某鄉鎮做了一名普通科員。吳敏行跟在大城市打工的同學聊天時，同學總勸他到外面闖闖。他的大學專業是會計，到一線大城市找個萬元月薪的工作并不難，但現在，就算是此次加過工資之后，他的月薪也不過近2900元。
做村官時，吳敏行一個月的工資2700元左右，這僅夠在北京二環內租一間十平米左右的房間。他找工作并不是沖著高工資，更多是想獲得一種社會認同感。“我總覺得在外面有一種飄泊感，讀書的時候就很強烈。對我來說，穩定是最重要的，相對來講，公務員就是最好的工作。”吳敏行說，除了穩定之外，還可以快速獲得社會尊重。這種誘惑力，是大城市里的高工資給不了的。
對于農村基層工作不好做，王信或許更有發言權。吳敏行3歲時，王信就進入公務員系統。90年代初，鄉一級政府運行非常困難。有時候，幾個月發不出工資也是常有的事，盡管每個月只有90塊錢。“那時候的人真單純，發不出工資也沒人抱怨。”王信說，但政府的權力真大。那時候，權利和法律意識普遍很薄弱。鄉政府的運轉費用基本來自農業稅和各種類別的罰款，他分管的部門一年要交20萬元的罰款，“整個人的壓力好大，那時候的人真是不懂法，去到誰家要是不開門，一腳就踹進去了。”
在那個時代，王信他們下鄉做工作，總要擺出和人干架的陣勢。“那是干群關系最緊張的時候”，特別是抓計劃生育，太容易得罪人了。
偶爾跟大城市的同學聊天，吳敏行也有辭職外出的打算，但回頭找余立聊天時，他又覺得在體制內堅持有希望。他們堅信，國家提倡干部年輕化，他們肯定有機會獲得晉升。像吳敏行這樣一群80后進入公務員系統，對程序和法律規范是很認同的。“一代人有一代人的責任，我們的任務或許就是把受到的現代知識教育帶入這個系統。”吳敏行說。
機關攢人脈，基層攢經驗
幾乎是同時，余立調到機關，吳敏行如愿考到吳縣一個鄉鎮。此時，吳的女朋友也變成了妻子，隨他一起到吳縣。通過考試，她成了一名有事業編制的國家工作人員。公務員屬行政編，事業編在福利和晉升方面比行政編要“吃虧”一些。有些地區規定，事業編的工作人員不得擔任縣級部門一把手。
吳敏行工齡有7年，妻子比他少了一年，可他們的工資加起來還不到6000元。而他們生活的縣城房產均價已經突破4000元。前年，他和妻子咬咬牙湊了十幾萬的首付，在縣城買了一套100平米左右的房子。工作7年，他的工資幾乎沒變，但縣城的房價已由當初的1200元漲到了如今的價格。“至少讓我每個月的工資能買得起一平米的房子，這樣才合理。”吳敏行說。
公車改革的步伐還沒有到縣城這個層面。在拿不到車補的情況下，他出行依然得靠剛到吳縣工作時花兩千塊錢買的黑色電瓶車。電瓶車是縣城多數普通公務員出行的主要交通工具。
在一個縣城，最好的單位基本是條管部門（條管即垂直管理，單位的人事、財務、業務等各方面由其上級部門負責，不由地方政府管理。比如，國土、工商、煙草）。這些單位一般不舉行招聘考試，一旦有工作機會，也會變成照顧內部員工的一項隱性福利——讓他們的子女優先進入。
“（條管部門）平常的工資一個月都比我們高出近一千塊錢。”吳敏行說。他妻子曾經想進這些單位，可礙于沒有關系，最終去了另一個鄉鎮。
條管單位里除了國土和工商跟地方部門接觸多一些，其余的相對比較封閉。比如，煙草局建了兩個非常好的網球場，但從來不對外開放，哪怕是政府機關的人想過去打球，他們同樣不放行。這種封閉，總讓這些條管單位在縣城里顯得神秘。“這些單位在一個縣城，好像是一個獨立的系統存在。”
吳敏行為了去打網球，問了好幾個朋友跟煙草局有沒有關系。“如果有關系就可以去打，找不到關系，門口的保安連跟你說句話的力氣都沒有。”
這種機構，一般是一些領導安排親戚工作的首選——待遇好，而且不會引起別人的注意。比如，前幾年，某條管單位進了名新人，后來人們才知道那是時任市長的親戚。有領導擔任某條管單位一把手后，沒多久，他的妹妹以及外甥女就全調進了該單位。
在縣城，關系是生活的基礎。哪怕是一件通過正常程序就可以辦理的事情，人們通常也會找找熟人，走一下關系。
有一次，王信的一個朋友帶了兩條煙到他辦公室，希望幫忙審批建住房。王信一看，這位朋友的條件符合建房的政策，便讓把他帶煙回去，按照正常程序申報。
“正常辦的事情，就不正常辦，非得找個熟人過來。”王信也想搞明白其中緣由，便問朋友。朋友告訴他，就怕正常走不了，找熟人就圖安心。
王信明白個中玄機后，便在他主政的鄉鎮宣布了一項措施，凡是符合政策可以辦的事情，必須在規定的工作日內完結，否則，就要追究責任。
調到機關后，余立給一位縣領導當秘書，不久就提了副科。吳敏行在鄉里給黨委書記做秘書。盡管都是領導的秘書，但在鄉鎮晉升的機會明顯少很多。“如果提副科，就到了黨委委員一級，一個鄉鎮近一百名干部，排資論輩也輪不到自己。”吳敏行說，“就算提了副科，如果長期呆在鄉鎮，幾乎不可能有再進一步的機會。”
在鄉鎮工作一段時間后，“到機關去”成了吳敏行最大的心愿。獲知有機會可以進入機關后，吳敏行很焦慮，生怕錯失。在跟朋友聊天時，他時不時流露出這種擔憂。
后來他如愿調入機關，盡管待遇上并無變化，但進入了權力的中樞。他明顯感覺到身邊人對他客氣了。有一次，在路上散步，曾經工作的鄉鎮的領導開著車突然停在面前，大聲跟他打招呼。在沒有來機關之前，大家在路上就算見面，領導也多數當作沒看見。
進入縣委機關，不僅能接觸到縣里各個層級的領導，還能和各個鄉鎮領導打交道，這種人脈，不管是工作還是生活，都是需要的。進入機關后，因為經常給領導寫材料，周末基本上沒休息，但他認為用休息時間換進步也是值得的。而在鄉鎮時，雙休基本在家度過。吳敏行進入縣委機關后不久，也提了副科。“做什么事都得有代價。”
這也意味著，吳敏行進入了縣城權力金字塔的頂端。不過，也不是每一名科級干部都有實質權力。科級干部分實職和虛職，區別在于權力資源。實職基本上是部門或局一把手，虛職則只是享受同等待遇。因此，當實職的科級干部躲進某個小餐館吃飯時，吳敏行就呆在機關食堂里吃免費午餐——這也算是機關里的一項福利。
到機關后，吳敏行不像在大學時那樣，去追求時尚元素，而是盡量穿著樸素，讓領導覺得很穩重。他上班著裝主要以灰色調為主，但為了區別于老一輩，他又不把自己弄得很老成，會特意配一雙黑白相間的運動鞋。灰色調的衣服是為了顯得穩重，運動鞋則展現年輕人的活力。
對于縣城里的多數公務員來講，機關只是晉升的一個跳板。吳敏行進入機關時，余立考慮的則是到鄉下去。“機關攢人脈，基層攢經驗。”這是很多縣城官員晉升的必要條件之一。
在縣領導身邊工作，有一個秘訣也是大家心知肚明的——一定要讓領導認可你的能力，但也一定不能讓領導覺得你的工作無人可替。“如果想要有更大空間的晉升，基層領導經歷很重要。機關呆太久了，就會失去年齡優勢。”余立說，之所以不讓領導覺得工作無人可替，是因為可以在適當的時候提出到其他崗位歷練。
八項規定之后
2012年12月4日，中共中央政治局在北京召開會議，審議通過了改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定。
八項規定出臺后縣城小型私人餐館風行，餐館的老板不少是官員的親戚或朋友。這種餐館一般坐落在住宅小區內，不掛牌，基本只做熟人生意，由于隱秘性，受到一些官員喜歡。盡管沒有之前大酒店里的排場，但他們認為至少可以躲開很多耳目。這種餐館的消費水平至少在人均一百以上。
八項規定之后，有些部門在辦公室問題上犯了形式主義錯誤，這也讓吳敏行這樣的基層公務員厭惡。比如，某單位一把手把原來面積超標的辦公室騰出，跟某科室的辦公室對調。其實這個科室也才兩名工作人員，為了顯得不那么空蕩蕩，他們又添置了兩套桌椅。
跟他們有直接關系的是福利。吳敏行說，十八大之前，除了三節（端午、中秋、春節）可以發幾百塊錢的費用外，年底還可拿到六千塊錢左右的年終獎，但現在這些都沒有了。
今年年初，吳敏行的孩子一周歲，按照當地傳統風俗，家里人準備辦周歲宴。可今年如果想辦，他和妻子得同時向縣紀委提交申請報告，必須寫明喜宴的規模。事后，還得再寫一份報告，說明收受禮金數額。紀委則隨時可以來查所報情況的真實性。“本來就是請親戚朋友熱鬧一下，后來想想還得寫報告，就覺得鬧心，算了不辦了，免得惹麻煩。”吳敏行說。
福利沒了，導致一些人的工作積極性也沒有了。“好一點的鄉鎮，一年的收入可以少近兩萬左右，這還不包括灰色收入。”這筆錢一般占到正常工資的一半。有些年齡大或者已無進步空間的公務員，他們就多少會有“多一事不如少一事”的心態，消極應對工作。“覺得沒什么好處，就不干了，而這些人當官的目的就是為了這個。”以前，當地某村以修水井的名義報了項目到縣水利局，專款一萬塊錢撥到鄉鎮后，被縣、鄉、村三級幾個負責此事的干部平分。十八大之前，這是一些干部灰色收入的來源之一。
治懶官是一件非常困難的事。比如，該縣城的一名房管局副局長因為不作為而被紀委通報批評。事后，同樣的事情再反映到該局時，他們同樣不搭理。
“有些不合理是經濟失衡導致的，有些是不同的風俗導致的。”在基層工作多年的王信認為，如果允許政策在執行時存在一定差異，可能會更好。八項規定之前，只要知道轄區里的紅白喜事，王信都會盡量去參加，隨個份子錢。“主要是要讓大家覺得有面子，以后工作開展就比較容易。現在不敢了，弄不好就違反規定了。”
近年來，農村基層治理屢有問題出現，但在基層干部看來，其實也沒有外界想象的那么困難，農村很多事是情緒性的問題。有時候，訪民的行為只是情緒上的宣泄，通過這種方式得到社會的一些認可和尊重。王信的轄區有一位訪民，因為房屋拆遷，三天兩頭往北京上訪，他主政此地后，過節總打電話問候一下，平時也有意無意溝通，幾個月之后，他發現那個訪民開始試圖理解政府思維。
王信把鄉一級干部比喻成“執政者最后一公里的鄉村醫生”——修復各種干群矛盾。“其實他們內心深處跟政府是沒有對立面的，這個時候，你讓他們感覺到一種朋友的溫暖，問題雖然短時間內得不到解決，但人與人的感情加深了，他們自然會反思自己的訴求到底合不合理。”
“縣集而郡，郡集而天下。郡縣治，天下無不治。”這是歷史學家司馬遷在《史記》中對基層政權重要性的經典論述。吳敏行、余立和王信年齡和崗位不同，卻都是當下中國執政者理念的具體執行者。現在，他們多多少少面臨著同樣的困惑。“只是感覺錢不夠，別的感受沒有，向上的渠道也不是靠努力做好工作就一定可以的，這些依然沒有改變。”
（應采訪者要求，吳敏行、余立和王信為化名）
中國鄉村發現網轉自：南方人物周刊 2015-08-19
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