先看一則新聞：
新華社北京8月29日電 中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平8月29日下午主持召開中央全面深化改革領導小組第三十八次會議并發表重要講話。中共中央政治局常委、中央全面深化改革領導小組副組長李克強、劉云山出席會議。
會議審議通過了……《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》……等6個意見和方案，并審議2個報告。
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會議指出，建立村務監督委員會，是健全基層民主管理機制的探索性實踐，對于從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風和腐敗問題、促進農村和諧穩定具有重要作用。要不斷總結經驗，完善制度設計，進一步規范監督主體、內容、權限和程序，完善村黨組織領導的村民自治機制，切實保障村民群眾合法權益和村集體利益，提升鄉村治理水平。
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中央全面深化改革領導小組成員出席，中央和國家機關有關部門負責同志列席會議。
一般而言，我們說的“村兩委”，是指“中共XX村支部委員會”和“XX村村民委員會”的合稱，但是，我們經常能在村兩委的牌子邊上發現另一個“XX村村務監督委員會”的牌子，這是怎么回事呢？這個委員會和前面兩個委員會是什么區別呢？三農問題研習小組（微信號：gengyunnong2015）下面給大家捋一捋：
“后陳經驗”
事實上，在村一級設置村務監督機構，最早出現在浙江省武義縣的后陳村，習近平總書記曾對“后陳經驗”先后作出過五次批示。在2014年全國組織部長會議上，趙樂際同志將推動建立村務監督委員會作為2015年加強基層黨組織建設的重點任務，全國各地也積極投入到基層民主改革工作之中，全面推動建立村務監督委員會，取得了不同程度的成效。
2004年6月18日，后陳村選舉產生了第一任村務監督委員會主任。當時的后陳村，全村有347戶，近900名村民。2004年前，村里陸續被征用1000多畝土地，為該村帶來了大量征地款，光村集體能支配的征地款就有上千萬元。但由于財務不透明，村干部濫用權力，村里矛盾糾紛不斷。有一次因承包商給村干部送禮后違規在集體沙地挖沙，村民集體要說法，擁堵在村口的村民把來控制場面的警車都給砸了。當時，村里一年的招待費就要二三十萬元。吃飯、發煙，所有開銷都是書記和村主任兩人決定。
對此不滿的村民不斷到縣里上訪。被征地后，村民更加不放心，每年有近百起上訪事件，甚至多次“組團”到省里和北京上訪，成為了武義上訪第一村。然而，這樣的現象并不是某一任村兩委期間的事。在2001年到2003年期間，后陳村就有兩任村支書因經濟問題落馬。據當時統計，3年間全縣共查處違法違紀案件153件，其中任村干部的就有123人，占80%以上。這個問題在當時顯然是普遍的。
在時任武義縣原縣委書記，現任金華市委常委、常務副市長金中梁看來，村干部的違法違紀，出現屢查屢犯、“前腐后繼”的現象，究其根源不是人的問題，而是制度的問題。當時，武義縣委就決定由縣紀委牽頭組織有關部門，選擇問題多、矛盾多、干群關系緊張的后陳村進行試點，探索建立“村務監督委員會”。希望通過較為科學和規范的制度設計，在農村扶持一股監督力量，對村級權力形成制約機制，改善農村基層的政治生態環境。
后陳村的第一任村監委主任張舍南就是一個老上訪戶，村民們之所以推選他，就是看中了他愛挑刺的性格和很強的責任心。
村監委會成立后，村級民主監督不再是抽象的概念，而成為農村生活常態。用村民的話說，“這個機制簡單得很，就是能讓我們看著村干部，不讓他們亂來。”比如，村里的魚塘承包給誰，原先由村干部說了算，有了監委會后，張舍南要求招標，誰向村里交錢多就給誰。
機構的制度設計
后陳村創設村監委會機構，在初始制度設計上是一個相對超脫的權力監督機構。規定村監委會主任及成員的候選人，應是非村“兩委”成員及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系親屬的村民代表。由村民代表會議選舉產生，經村民代表會議授權實施監督，并對村民代表會議負責。
“一個機構，兩項制度”。常設的村監委會由3人組成，設主任1人，任期與村委會同屆。實行村務管理權與監督權分離的工作模式。由此形成村黨支部是領導核心，村民代表會議是村里的決策機構，村委會是村務管理執行機構，村監委會是村務監督機構的閉環系統。村監委會的創設，構成了村級組織“村三委”運行機制，由此構建起村級權力的制衡機制。兩項制度就是《村務管理制度》和《村務監督制度》。前者主要對村集體資產管理、土地征用費管理和分配使用、村民建房審批、計劃生育、戶口變動、村干部誤工補貼、村財務收支等村民關注的村務管理做了明確規定。后者則對村級民主監督做出了新的制度安排。特別是對村監委會的產生和組成、職能和義務等做了明確規定，并對把村民代表會議制度、村務公示制度、聽證制度和村干部述職考核制度等納入民主監督制度做出了具體規定。村監委會對大小村務進行全程監督，村民們有什么意見找村監委會就可以了，上訪案件應聲而降。
特征
2005年6月17日，時任浙江省委書記的習近平來到后陳村調研。習近平說，后陳的村務公開民主管理工作，他一直關注著，這是農村基層民主的有益探索，方向肯定是正確的。伴隨著總書記的肯定，“后陳經驗”也初步成型。就后陳村的探索來看，村監委會制度的民主監督模式主要有三個特征：
一是分權制衡，突出以權力制衡權力。按照制度設計，后陳村監委會是村黨支部、村委會之外的一個村級監督機構。
從組織的產生和權力來源看，它由村民代表會議產生并對村民代表會議負責，不是村黨支部和村委會的下設機構。村監委會是通過選舉機制與村民代表會議建立了委托代理關系。正是這種產生方式以及角色定位，使村監委會不同于原有的村級財務監督小組，使其監督功能得以較好的發揮。
從組織職能的設置看，根據制度設計，實行村務管理權與監督權分開，彼此相對獨立，互不從屬。村委會依照《后陳村村務管理制度》管理村務。村監委會依照《后陳村村務監督制度》實行監督。村監委會對村級事務有建議權，而無決策權。
從組織的存續看，村監委會和村委會之間并沒有決定對方存續的權力，但可通過村黨支部或基層政府，提請村民代表大會啟動罷免程序。
二是突出以制度規制約束權力。最早創設這項制度的設計者充分注意了制度的完整性和體系化，并且根據當前農村的實際，重點突出了村集體資產和財務管理制度。比如，對村監委會作為村務特別是財務監督組織的性質、產生及職能等做出了細致明確的規定。又如，建立了救濟制度。當村監委會的監督功能無法正常運作時，有權向街道或鄉鎮有關部門申請救濟。如此，各項村級管理制度聯結成一個制度體系，功能互補，保障整個制度的良性運作，有效地實現制度對權力的規制功能。
三是實施全程性村務監督。制度規定，村監委會對村務實行全程監督。事前可進行監督，即參與村務管理的決策過程，可對不合制度規定或不合民意的村務決策及時提出異議，提請村民代表會議就有關問題進行協商、表決。事中實施跟蹤監督，即對村務執行的過程進行監督，有權抵制不符合制度的村務管理行為。事后進行檢查監督，即做好事后每筆支出的審查和資產處置、重大投資行為的審查、督促，公開上墻公布等工作。使村務監督由過去的事后監督轉變為全程性監督，有效避免了民主監督的滯后性。
時任武義縣委副書記、紀委書記，現任縣政協主席的駱瑞生，是最初參與后陳村監委會制度的策劃者和實踐者。他說，當時制定后陳村的“兩項制度”時，形成初稿后征求了社會各方面意見，之后又分發到全村每家農戶手中，讓村民再次發表修改意見，這樣反反復復，最后由村民代表會議表決通過。他認為，這個反復征求和傾聽各方尤其是廣大村民意見的環節不可少，只有把廣大村民意志凝結在新規則中，才能保障制度在今后運作中，實現規范化參與和常態化運行。
變化
如今走進后陳村，新建的村民服務中心大樓頂部“全國民主法治示范村”的大字引人注目。在村務公開欄前，財務收支等內容都公布得非常詳細，下面蓋有村監委會審核后的簽名和公章。
時任后陳村村委會主任、現任村黨支部書記陳忠武說，10年前，后陳村創設全國第一個村監委會機構時，“感覺身邊有個監督機構渾身別扭，也沒少爭吵，后來逐漸發現，只要按照村務管理規定辦事，遇事多商量，廣大村民對村干部的好感明顯增加，村監委會人員也不會找茬生事。相反，因有了監委會，村干部從過去的怕干事變成敢干事，不用擔心村民總懷疑你從中得多少好處。”后來換屆，陳忠武不僅連任村委會主任，而且在這一屆又被選為村黨支部書記。他深有感觸地表示，“有了村監委會，對于黨支部的領導方式轉變也是一種促進。傳統的村支部因為平常接觸的都是村里具體事務，更習慣于直接決策甚至包辦，現在可通過民主決策的方式體現村支部的領導核心地位。”
十多年來，后陳村一直保持著“零上訪”狀態，村容村貌發生了巨變。
在全國實施
2010年，全國人大常委會修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，吸納后陳村的創新做法，明確規定“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構”，揭開了我國建立村級監督組織的嶄新一頁。關于村務監督委員會的制度設計，主要集中在2010年新修訂的《村民委員會組織法》、2011年中央紀委頒發的《關于加強鄉鎮紀檢組織建設的指導意見》和2012年中央紀委、中央組織部、民政部等十二部委印發的《關于進一步加強村級民主監督工作的意見》等全國性的法規文件中。此外，各個省份下發的《關于在全省農村實行村務監督委員會制度的意見》等文件中，也有一些相關規定。
新修訂的村民委員會組織法實施以來，各地普遍建立了“村務監督委員會”機構。基本做到了全覆蓋，使得村級組織從傳統的“村兩委”變成了“村三委”。但其實施效果也不盡相同。
困惑與爭議
怎么界定村監委會和村黨支部的關系？是各地困惑和爭議最大的地方。一些鄉鎮干部說，新設的村監委會主任如果沒有村支部成員兼任，怎么體現黨的領導?又怎么保障上級任務要求在村里的落實?一些村支書疑惑地表示：“在村里是我村支書大，還是村監委會主任大?”在一些基層黨政部門的干部中，有的認為，應明確要求村監委會主任由黨支部副書記或成員兼任，這樣才能保障基層黨組織的領導核心作用。有的認為，如果村監委會主任由村支部的人員兼任，就異變為從屬關系，直接影響村監委會的監督效用，“就跟以前不管用的村理財小組沒什么區別，反而因多添機構而勞民傷財。”
駱瑞生對此的界定為：“村監委會在黨支部領導下，開展村務公開民主管理的監督工作。當黨支部書記以村務干部身份出現時，監委會有權進行監督，而當其處理黨務工作時，監委會沒有監督權，只有建議權。”
村監委會會不會成為“刁民”的代表？有的地方擔心設立村監委會后，選舉上來的是“刁民”，會天天找村支部和村委會的麻煩。針對這種顧慮心態，浙江省武義縣紀委表示，從后陳村的實踐情況看，關鍵要有一套嚴格的程序設置。比如《后陳村村務監督制度》規定，監委會只有否決的建議權，但否決建議需提請村民代表會議表決，而沒有直接的決定權。如果村監委會成員不能很好地履行自己的職責，出現阻礙村委會依規管理的情況，村黨支部可以提請村民代表大會討論，無記名投票對其進行罷免。
中國紀檢監察學院原副院長李永忠舉例說，“我在后陳村考察時問村支書陳忠武，后陳村監委會主任和你關系怎么樣?他說挺好的啊。我說挺好的那還搞什么監督?他講了一個例子，就是一口井的事。他跟村監委會主任講，你對我們監督可以，但要按你的監督制度進行監督，我按我的村務制度進行管理，你如果要參與我們的管理，你不是既當運動員又當裁判員?這兩句話說得很到位啊。大家都按規矩來，也把監督的本質給講出來了。”他認為，監督作用的發揮，科學細致的制度設計很重要。就如中央出臺的八項規定一樣，規定得非常具體。
村監委會會不會被村“兩委”拉攏收買？在制度設置上，后陳村的監督制度規定，監委會是直接對村民代表大會負責，而不是對村委會負責。這個定位確立了監委會成員時刻要為全村多數村民的利益著想。如果出現“同體化”，被村干部拉攏，不負責任，自然會有村民代表和廣大村民對村監委會成員提出質疑和反對。當村監委會的監督渠道不暢時，制度規定，只要有三分之一的村民代表聯名，上級的鄉鎮黨組織必須督促村黨支部召開村民代表大會，無記名投票對其進行撤換表決。
村監委會是不是應由紀檢部門“對口指導”？部分地區的村監委會是在紀檢部門指導下建立的，地方紀委部門參與指導和管理，村監委會發現村干部違紀違法可以直接反映給鄉鎮紀委。在其他大多數地區，則沒有紀檢部門作為對口指導單位，有問題只能找民政部門，而針對部分鄉鎮政府出現非法撤換“村官”現象，一些縣級民政部門感到“壓力很大”。因為在民政部門看來，“民政部門對于村民自治工作，負責政策上的指導、貫徹落實。雖然有義務去檢查、發現問題向黨委政府提出建議，但無權具體去處理誰。對于違規、違法撤換村干部怎么處理，只能是通過地方黨委和紀委。”
中央深改會議通過的《指導意見》
8月29日下午第三十八次中央深改會上通過的《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》，出臺于即將全面建成小康社會、深入推進依法治國、從嚴治黨向基層全覆蓋之際，無疑能夠讓各地推進村級監督機構規范化建設有章可循，是全面深化改革的重要舉措。指導意見的公布尚需時日，相信肯定不會讓大家失望。
制度反腐已經成為新常態，推動村務監督委員會制度有序運轉，依法依規監督“群眾身邊的腐敗”，以此帶動村務公開，形成村級事務“事事參與，人人知曉”的美好愿景，才能徹底鏟除農村腐敗土壤。我們相信，無論如何，作為依法成立的村務監督委員會，只要各級政府真正重視起來，村務監督委員會制度完全可以有所為。
中國鄉村發現網轉自：微信公眾平臺（微信號/耕耘農堂）2017-08-30
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