——以v市實(shí)證調(diào)研為例
農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是憲法賦予的神圣權(quán)利。集體土地三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村改革的又一重大創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的進(jìn)一步完善，更好地協(xié)調(diào)了農(nóng)民和土地的關(guān)系，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保障農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村持續(xù)繁榮發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。
但三權(quán)分置是土地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的全新探索，只有科學(xué)界定好“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界，妥善處理好“三權(quán)”的相互關(guān)系，才能更大程度地發(fā)揮好制度創(chuàng)新的激勵(lì)推動(dòng)作用。隨著改革的深化，承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系越來越穩(wěn)定，相對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)，所有權(quán)懸置、弱化、虛化、缺失的情況，更加嚴(yán)重。
一是所有權(quán)懸置。
產(chǎn)權(quán)也就是對(duì)財(cái)產(chǎn)享有占有、經(jīng)營(yíng)、處分、收益的權(quán)利。集體所有制，產(chǎn)權(quán)歸集體，也就是農(nóng)村集體享有占有、經(jīng)營(yíng)、處分、收益的權(quán)利。我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)質(zhì)上是國(guó)管村有，集體土地如何承包、由誰承包、經(jīng)營(yíng)收入如何分配要在法律法規(guī)規(guī)定下進(jìn)行，集體只有執(zhí)行權(quán)。
比如在二輪土地承包時(shí)沒有承包土地的農(nóng)戶，近年來主張的土地承包權(quán)益在現(xiàn)行制度下，農(nóng)村集體基本上無權(quán)也無力解決。特別是集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移上，主要體現(xiàn)在征占地上，決策與操作都是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的政府說了算，村集體或被占地農(nóng)民除了補(bǔ)償?shù)恼勁袡?quán)，對(duì)于出不出讓，幾乎不具有決定權(quán)。
二是所有權(quán)弱化。
在現(xiàn)行制度體系下，農(nóng)民集體不具有法人地位，只是集體全部農(nóng)民的集合。在農(nóng)村土地集體所有權(quán)行使上，法律和制度設(shè)計(jì)上，尚沒有得到明確界定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)，缺乏法定的歸屬及行使主體，存在由誰代表村民集體來行使的問題。
長(zhǎng)期以來，所有權(quán)只能由村自治組織代為行使。農(nóng)村人口的大量外流，代行所有權(quán)的村自治組織，既缺乏有效征集民意的途徑，也缺少民意實(shí)現(xiàn)的有效監(jiān)督，在承包、流轉(zhuǎn)、征用上，極容易出現(xiàn)少數(shù)人剝奪多數(shù)人權(quán)利的現(xiàn)象。
當(dāng)前，土地確權(quán)工作已經(jīng)全面推開，農(nóng)民個(gè)人的承包權(quán)得到明顯強(qiáng)化的同時(shí)，集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回的權(quán)力，可能會(huì)進(jìn)一步削弱。
三是所有權(quán)虛化。
收益權(quán)是所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，所有權(quán)最終要體現(xiàn)在收益權(quán)上，沒有收益權(quán)的所有權(quán)，是虛化的所有權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行初期，實(shí)行“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下的就是自己的”的分配機(jī)制，集體享有收益權(quán)益。
在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消后，國(guó)家稅費(fèi)全部取消的同時(shí)，集體的收益權(quán)同時(shí)也無故消失，集體只剩下名義上的所有權(quán)。農(nóng)村集體土地承包期限不斷延長(zhǎng)，由“30年”到“長(zhǎng)期”再到“長(zhǎng)久”，承包土地已經(jīng)近乎承包戶個(gè)人私有，收益全部歸承包戶占有，集體在土地經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)中得不到任何收益。
另一方面，農(nóng)民因承包土地的位置、機(jī)遇及宅基地的面積、位置不同，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和出讓金額不同，造成了收入上的巨大差距，甚至導(dǎo)致明顯的貧富分化。
四是所有權(quán)缺失。
由于近年的城鎮(zhèn)擴(kuò)張，大量的農(nóng)村及農(nóng)村土地被規(guī)劃進(jìn)城市建設(shè)范圍，不管是耕地，還是林地、草地、荒地，都從集體所有轉(zhuǎn)化為城市國(guó)有，但大量的農(nóng)民，并沒有相應(yīng)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，形成了大量城中村。城中村居民多數(shù)仍然是農(nóng)民，多數(shù)也以村民自治組織的形式在管理，他們的宅基地，從根源上說仍然是集體所有。
但在當(dāng)前，大多數(shù)的城中村農(nóng)民的住房，已等同于城市住房，出賣或者質(zhì)換，已經(jīng)不需要經(jīng)過集體同意，基本不用履行土地用途變更手續(xù)，收益也完全歸原占有者所有，擁有所有權(quán)的集體被完全漠視。
隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大批農(nóng)民向城鎮(zhèn)外移是必然趨勢(shì)，部分村莊消失也會(huì)是必然現(xiàn)象，將來的行政村，面臨著新一輪撤并，除了原來的行政村村委會(huì)決策，不能代表村民意愿的“所有權(quán)主體缺失”問題，還會(huì)更多地出現(xiàn)因行政村撤消合并后，土地集體所有權(quán)主體消失的問題。
農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置的問題，既有制度安排上的不完備、不到位的問題，也有集體概念的內(nèi)涵和外延模糊不清的問題。要解決集體土地所有權(quán)虛置的問題，要從法律法規(guī)層面統(tǒng)籌安排，系統(tǒng)性地加以解決。
首先，要依法明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體。
表面上看，集體概念是清晰的，實(shí)際上在現(xiàn)實(shí)操作中是不明確的。所謂農(nóng)村集體，是現(xiàn)有村民的集體，還是農(nóng)村集體產(chǎn)生時(shí)的村民群體（村級(jí)組織產(chǎn)生時(shí)，即村民加入農(nóng)業(yè)合作社時(shí)）？是當(dāng)前所有村民組成的群體，還是村集體中擁有選舉權(quán)的村民群體（選舉產(chǎn)生村民自治組織）？是本村全部依法享有土地承包權(quán)的村民組成的群體，還是當(dāng)前正在享有土地承包權(quán)的村民群體？這個(gè)概念并沒有依法明確，使農(nóng)村集體所有權(quán)起碼在法律、制度層面的權(quán)利義務(wù)是不清晰的。
比如，法律明確規(guī)定“保護(hù)農(nóng)民的集體土地承包權(quán)”，如果不依法明確集體概念的內(nèi)涵和外延，就會(huì)有各種各樣的不同理解，在實(shí)踐操作中也會(huì)形成混亂。
比如，土地確權(quán)進(jìn)一步穩(wěn)定現(xiàn)存的集體土地承包關(guān)系，但對(duì)二輪土地承包時(shí)，未承包土地的農(nóng)民的承包權(quán)利主張如何處理？對(duì)二輪土地承包后出生、遷入的農(nóng)民的承包權(quán)利主張如何處理？
對(duì)二輪土地承包時(shí)多分地、少分地的情況如何調(diào)整，就會(huì)有不同的處理，勢(shì)必形成不同的標(biāo)準(zhǔn)和不同的結(jié)果，既會(huì)給當(dāng)前的工作造成困擾，也會(huì)給未來發(fā)展留下隱患。
農(nóng)民從農(nóng)村流向城市，更多的農(nóng)民變市民，是發(fā)展的必然。如果農(nóng)村集體的概念不依法明確，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、農(nóng)民集體土地承包權(quán)的退出，都會(huì)受到影響。
集體土地歸那些人所有，由誰以有效的方式實(shí)施管理，是保證農(nóng)村集體土地所有權(quán)不被虛置的前提。集體的內(nèi)涵和外延，以法律盡快加以明晰是必要的前提。
另外，以股份制形式，對(duì)集體所有土地實(shí)施管理，應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的一種有效形式。
其次，要依法明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利邊界。
在農(nóng)村土地制度改革上，兼顧效率、公平同樣是兩難問題。保障集體中的農(nóng)民權(quán)益，和實(shí)現(xiàn)集體土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從本質(zhì)上是利益統(tǒng)一的，但在現(xiàn)實(shí)中也存在相當(dāng)多的沖突。
總體上說，我國(guó)的農(nóng)村土地制度改革是集體中的農(nóng)村權(quán)利逐步實(shí)化的過程，從開始時(shí)的“兩權(quán)分離”到如今的“三權(quán)分置”，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利一步一步落到實(shí)處，農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)民收入在同步提高，而同時(shí)集體所有權(quán)則一步步走向虛化，這與改革開放前，只強(qiáng)調(diào)集體所有權(quán)，忽視農(nóng)民個(gè)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，明顯不同。
在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行初期，集體不僅享有實(shí)實(shí)在在的收益權(quán)，而且擁有對(duì)集體土地調(diào)整的權(quán)利。但也正因?yàn)榇耍瑢?dǎo)致農(nóng)村土地承包關(guān)系的不穩(wěn)定，引起承包農(nóng)民生產(chǎn)和土地投入積極性降低。
明確承包年限的法律規(guī)定，使土地承包關(guān)系趨于穩(wěn)定，集體在土地調(diào)整上的權(quán)力，僅限于集體預(yù)留地，保護(hù)了農(nóng)民更好地享有土地權(quán)益，但給農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加了難度，也推高了土地流轉(zhuǎn)、租賃、出讓的交易成本。
當(dāng)前農(nóng)村集體土地三權(quán)分置原則中，重新重視農(nóng)村集體土地所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)要充分維護(hù)農(nóng)村集體依法對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能。
但在農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)的背景下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體擁有的各項(xiàng)權(quán)能，與承包農(nóng)戶擁有的各項(xiàng)權(quán)能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是比較困難的。農(nóng)村集體在什么情況下，可以將承包地發(fā)包、調(diào)整、收回，采取什么方式進(jìn)行，如何進(jìn)行，都需要科學(xué)精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，包括對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的修改完善，否則要么落不到實(shí)處，要么會(huì)妨害到承包農(nóng)戶的各項(xiàng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能。
再次，要依法劃分農(nóng)村集體土地所有權(quán)的利益享有。
作為集體所有的資源、資產(chǎn)，集體必然應(yīng)該得到收益，集體所有的土地也不例外。在全部集體成員平等享受集體土地承包權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所帶來的收益，基本無差別的情況下，集體土地所有制帶來的收益，可以視為已平均分配給集體成員。
實(shí)際情況則遠(yuǎn)為復(fù)雜：耕地承包是以1997開始的二輪土地承包為基礎(chǔ)的，當(dāng)時(shí)仍處于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重的時(shí)期，相當(dāng)部分的農(nóng)民因逃避稅費(fèi)，而選擇放棄土地承包。在林地、草地、荒坡地的承包上，很多地區(qū)是以拍賣的形式，向村民、甚至向村外發(fā)包，村民承包面積的差距則更大。
宅基地的情況也是如此：由于政策環(huán)境改變和村莊土地情況變化，不同時(shí)期，集體農(nóng)民的申請(qǐng)獲批的宅基地面積是不同的，特別是近年來大多數(shù)地區(qū)，已經(jīng)嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地審批，更是形成了“舊人有、新人無”的宅基地占有狀況。
隨著城市擴(kuò)展和社會(huì)資本向農(nóng)村流動(dòng)，集體土地的征占、出租、轉(zhuǎn)讓等行為更為普遍，土地因位置、環(huán)境、耕作條件等因素，造成的價(jià)值價(jià)格出現(xiàn)了巨大差別，承包農(nóng)民在集體土地的征占、出租上獲利較大。
“誰承包、誰得利”是對(duì)土地承包現(xiàn)狀的承認(rèn)，是當(dāng)下的普遍作法，也是比較平穩(wěn)的方法。但這種方法顯失公平，因?yàn)檠a(bǔ)償，不論是征占補(bǔ)償，還是轉(zhuǎn)讓、出租價(jià)款，雖然在土地征占上，包括有集體所有的土地資產(chǎn)的補(bǔ)償，但更多的是對(duì)承包農(nóng)戶現(xiàn)有承包權(quán)的補(bǔ)償，事實(shí)上形成了承包農(nóng)戶完全擁有土地經(jīng)營(yíng)收益，獨(dú)占土地出租、流轉(zhuǎn)收益，過多享受集體土地出讓收益的局面，對(duì)于農(nóng)民集體是不公平的，對(duì)于其他承包農(nóng)民，特別是沒有承包地的集體成員，更是不公平的，明顯造成了集體成員權(quán)利差距拉大，這與農(nóng)村土地集體所有制原則是背離的。
當(dāng)前，國(guó)家層面尚未出臺(tái)土地征占方面的法律，只有政策指導(dǎo)性文件，地方也制定了適應(yīng)本地情況的政策法規(guī)，但更多的是對(duì)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的明確，明顯缺乏對(duì)征地補(bǔ)償，進(jìn)行比例分配的規(guī)范規(guī)定。
在土地出租、流轉(zhuǎn)等經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移收益上，目前各級(jí)一般也沒有針對(duì)性的規(guī)定。以法的形式規(guī)范，以政策的形式實(shí)化，明確集體的土地收益權(quán)和收益份額，是保障集體土地所有制落到實(shí)處的關(guān)鍵。
最后，要依法設(shè)計(jì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的分配機(jī)制。
明確了集體的范圍，得到了集體的收益，必然涉及到集體收益集體共享的問題。當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛多發(fā)、易發(fā)，其中一個(gè)重要的原因，是農(nóng)村土地的集體收益權(quán)被漠視，與此相關(guān)的，是集體收益分配的不合理，后者也產(chǎn)生了集體收益被村自治組織成員私分、貪污、隨意揮霍等違法犯罪問題。
近年來暴露出來的“村官大貪”問題，無不與集體土地有關(guān)。當(dāng)前，在農(nóng)村集體資產(chǎn)分配中，因?yàn)闆]有較有明確的規(guī)范，主要采用三種方式：
一是平均分配。實(shí)施的范圍，主要是沒有被承包出去的土地，補(bǔ)償費(fèi)用或其它集體資產(chǎn)，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員中均等分配。可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議，集中在部分人員，是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的問題上。
二是差額分配。集體經(jīng)濟(jì)組織決定部分成員多分，部分成員少分或者不分。差額分配的典型是：“人地兩分”“人地各半”的方法。即將征地補(bǔ)償費(fèi)分為兩部分：一部分由全體成員平均分配，一部分在有承包地的人員中，再作第二次分配。差額分配出現(xiàn)的矛盾比較多，也比較尖銳。
三是實(shí)行“征誰補(bǔ)誰，占誰補(bǔ)誰”的原則。即由部分被征收的農(nóng)戶獲得全部補(bǔ)償費(fèi)用。此種方式實(shí)質(zhì)上變相剝奪了沒有承包地的成員的分配權(quán)，往往引起強(qiáng)烈反對(duì)。分配方式不同，出現(xiàn)的問題也各不相同，切需在法律方面進(jìn)行明確規(guī)范。另外，這種“分光吃凈”的方式，也不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分配給誰，如何分配，由誰分配都應(yīng)該有明確的規(guī)范。
同時(shí)，在集體土地資產(chǎn)減少的，適當(dāng)給予集體留成，增加集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展的可持續(xù)性，也是必須考慮的問題。但由誰管理、如何運(yùn)營(yíng)、怎樣監(jiān)督，同樣需要有提前進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱
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