我國《憲法》規定“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。《民法通則》《物權法》等法律法規對集體所有權也做出相關規定，使堅持和保護集體所有權具有了可操作性。新時期下，黨中央提出深化農村土地改革，實行“三權分置”，即堅持集體所有權，穩定土地承包權，放活土地經營權。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出要完善“三權分置”辦法，不斷探索和豐富“三權分置”的具體實現形式。實踐中集體所有權具體如何體現？各方有不同的觀點。本文認為堅持集體所有權，須清楚認識其所有權本質屬性，遵循基本法理，堅持和維護其在“三權分置”下作為所有權的基本權能。同時，也要尊重我國農村土地制度改革發展歷程和現狀，承認集體所有權在實踐中形成的特殊權能。科學界定所有權與承包權、經營權的關系，既要避免集體所有權被虛置，又要防止侵害承包農戶和土地經營者合法權益，阻礙各類主體發展農業生產的積極性。
一、農村土地集體所有制度的形成
新中國成立后，我國農村土地制度經歷過三次大的變遷，最終形成以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，“三權分置” 是對雙層經營體制內涵的豐富，展現了我國農村基本經營制度的持久活力。回顧農村土地集體所有制形成過程，有助于我們認清制度變遷脈絡，明確改革方向，為科學界定“三權分置”理清思路。
一是1949至1952年土地改革階段。該階段，全國進行了徹底的土地改革，廢除地主土地所有制，實現“耕者有其田”，建立了土地“農民所有、農戶自營”的產權結構。1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》第一條明確規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產力，為新中國的工業化開辟道路。”有學者認為，其實質是使得農民個人普遍而且比較平均地獲得土地所有權。
二是1952年至1978年的合作化和人民公社階段。從避免土地兼并、農民貧富分化等諸多因素考慮，黨中央決定對農村實行社會主義改造，在農村推行合作化運動，并在經歷了互助組、初級合作社、高級合作社、人民公社等發展階段后，實現了農村土地集體所有。其中，互助組和初級農業生產合作社，是在土地農民所有基礎上，實行生產合作和土地入股分紅，并沒有改變土地私有性質。組建高級合作社時，社員的土地轉為合作社公有，取消土地報酬，已經改變了土地私有性質。人民公社時期實行“一大二公”，廢除私有財產，一切生產資料歸公社所有。
三是1978年改革開放以來。因農業合作化運動過快過急，使生產關系調整超越了生產力發展階段，抑制了農民生產積極性，給農業發展造成了很大的影響，十一屆三中全會決定實行農村改革。各地積極探索，在堅持集體所有下，出現了統一經營、聯產到勞，包產到戶、包干到戶，專業承包、聯產計酬等多種經營形式，最終形成集體所有、家庭承包經營的土地制度，確立了家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營模式。
從農村土地集體所有制形成的歷史過程可以看出：土地集體所有的權利來源是農民對自身權利的讓渡，是通過入股分紅到取消土地報酬、無償歸公實現所有權主體的轉變，類似于日耳曼法中的總有制度，與現代意義上合伙財產的性質也具有一定相似性。因此，農村土地集體所有權是一定范圍內（村級或者村民小組）農民群體的權利，與農民個體存在權利沖突，但不是對立關系，從外部看，二者利益一致。通過改革建立家庭承包經營制度的目的是適應農村生產力發展需要，通過滿足農民群眾的物質利益需要，調動其發展社會主義的積極性，最終目的是生產發展，實現社會主義。因此，深化農村土地改革，實行“三權分置”，不能與終極目標背道而馳，把集體改弱了；也不能違背生產力發展規律，侵害農民財產權利，妨礙其發展積極性。應在充分尊重中國土地發展歷史的基礎上，按照法的一般原理，在所有權與用益物權框架下，賦予集體較為完整的土地所有權，充分保護作為用益物權的土地承包經營權，在此基礎上，清楚界定土地經營權，健全“三權分置”基本框架，最終“形成層次分明、結構合理、平等保護的格局”。
二、農村土地集體所有權的屬性
所有權以全面的物之支配權能為內容，是最完整、最充分的物權，具有絕對性。但該絕對性是相對于其他權利而言，在羅馬法中，所有權是純粹的私權，但現代社會不承認有不受限制的權利，所有權也是如此。隨著社會經濟發展，對所有權行使的限制越來越多，逐步變成其內在約束，此為所有權的社會性。農村土地集體所有權，是所有權的一種，具備所有權的基本屬性，包括社會性。但從土地制度沿革歷史可以看出，與普通財產所有權相比，土地集體所有權具有以下特殊性：
一是標的物特殊。物是能滿足人的需要，并為人能夠支配的物體或者自然力，包括有體物和無體物。小到一針一線，大到摩天高樓，只要客觀存在、有效用、可控制的物，均可成為所有權的標的物。集體土地所有權標的物是土地。與其他資源相比，土地具有稀缺性、不可再生性等特征，是社會經濟發展的基礎條件，是人類生產生活必不可少的資源。這就決定了以土地為標的的所有權在設立、行使、處置等方面必然受到法律的特殊約束。如我國臺灣地區“土地法”規定，農地、林地、漁地、牧地、狩獵地、鹽地、礦地、水源地等，“不得轉移、設定負擔或租賃于外國人”。在我國，土地所有制關系到社會主義公有制性質，這直接決定了土地所有權權能必然與普通財產所有權、國外私有制下的土地所有權不同。只有清楚認識這一點，才能科學界定集體土地所有權權能。
二是權利來源特殊。物權的取得可分為原始取得和繼受取得。原始取得不以他人的權利和意志為依據，根據法律規定直接取得物權。繼受取得是為他人在自己的物上創設物權或通過法律行為移轉物權，使得他人取得物權。集體土地所有權，是在經歷了土地改革、互助、合作、人民公社等階段，最終確立“三級所有、隊為基礎”的歷史沿革中形成的，具有深厚的歷史背景。這決定了集體土地所有權，不能如原始取得的所有權那樣單純絕對，也不能像繼受取得的所有權那樣權利變動和歸屬路徑清晰。
三是權利主體特殊。所有權人可以是自然人、法人或者其他組織，各類民事主體依法平等享有所有權。物權法規定，農民集體所有的土地，屬于本集體成員集體所有。與其他民事主體的清晰邊界相比，農民集體具有先天開放性，新增人口自動取得成員資格，享有包括土地所有權在內的集體財產權益。這導致集體土地具體權利人處于不斷變動之中，造成了事實上的權利人模糊。作為權利人的農民集體，與作為土地承包經營權人的農戶家庭相互重合交織，增加了明晰集體權利界限與農戶權利界限的難度。因此，堅持土地集體所有，必須先明確界定權利主體，并從具體農戶集合中抽象出來，才能確保農民集體對內對外行使所有權，使其各項權能落到實處。
總之，集體土地所有權的上述性質和特殊性決定了在完善“三權分置”理論時，既不能脫離所有權的基本屬性來界定其權能，又不能簡單套用所有權的一般規則，或者照搬國外的立法例，而應做出具有中國特色、符合我國農村實際的制度設計。
三、農村土地集體所有權的權能
《意見》明確提出土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能。考慮到所有權基本屬性和土地集體所有的特殊性，可以將集體土地所有權的權能分為兩類，一類是作為所有權的基本權能，一類是因集體所有、家庭承包經營而具有的特殊權能。在制定修改有關法律政策時，應著重明確后者行使條件和限制。根據《意見》精神和實踐情況，在完善“三權分置”辦法時，土地集體所有權具體應包括以下權能。
（一）作為所有權的基本權能
1.處分權。處分是財產所有權人在法律規定范圍內決定財產事實上和法律上命運的權能，是所有權的基本權能之一。按照法律規定，土地集體所有權不得轉讓。從《物權法》和《農村土地承包法》等來看，其處分權能主要表現為設置用益物權（土地承包經營權），以及農民集體在討論決定承包方案、因自然災害嚴重毀損等特殊情形調整承包地、“四荒地”發包給本集體經濟組織以外的單位和個人經營、農戶在本集體經濟組織內部轉讓承包權和流轉土地經營權、土地征收及征地補償款分配等有關土地重大事項中的知情權和決策權。
2.直接經營權。產權就是選擇權，是產權主體自由選擇利用資源的權利。對自有財產，產權主體可以選擇自用，也可以選擇讓他人利用。集體土地所有權是主要的農村產權之一。在家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制下，農民集體有權按照國家法律政策規定實行家庭承包經營，也可以依法經過民主決策，采取直接經營等方式利用集體土地。直接經營權的對象可以是部分集體土地，也可以是全部集體土地。在后者情形下，直接經營權表現為統一經營權。實踐中，華西村、南街村等集體土地的統一經營管理，即是直接經營權的體現。直接經營權應包含在利用土地開展農業生產經營全部環節中的決策等權利，如購買生產資料、組織生產等。
3.收益權。此為所有權的基本權能之一。保障土地集體所有權的收益權能，有利于增強集體經濟實力，發揮集體“統”的功能，開展農業生產公共基礎設施建設等單個承包農戶難以完成的事項。從目前的法律政策看，收益權主要體現在發包“四荒地”時可以收取承包費；集體土地對外流轉時，利用集體資金改良土壤、提高地力的，可向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費和土地流轉管理服務費；集體統一組織經營時，收獲和處置農作物等權利。
4.獲得補償和賠償權。物權法規定，為了公共利益需要，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償等費用。其中土地補償費即為對土地所有者的補償。物權法第三十七條規定，侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任。這條關于損害賠償的一般規定，當然適用于集體土地所有權。當經營權人使用不當，給土地造成損害影響正常耕作，村委會或村集體經濟組織也可以代表集體請求損害賠償。
5.監督使用和收回權。在發包方與承包方之間，通過合同建立了所有權與用益物權的關系。按照合同約定和國家法律政策規定，對土地使用情況進行監督，是土地所有權人的當然權利。首先，按照農村土地承包法等規定，所有權人主要對經營權人合理利用和保護土地進行監督，對經營權人損害、浪費承包地和農業資源的行為進行制止，包括長期撂荒、拋荒等。其次，當經營者再流轉土地經營權時，需按照規定告知土地所有權人或征得土地所有權人同意。當經營權人拒不改正損害土地的行為時，土地所有權人有權采取相應措施。這即體現了所有權的屬性，也是合同依法正當履行的必然要求。當出現法律規定收回承包地的情形時，土地所有權人可以依法律賦權直接收回土地。
（二）因實行家庭承包制而具有的權能
1.發包權。《物權法》和《農村土地承包法》規定，農村集體經濟組織可以發包本集體土地，土地承包經營權自合同生效時成立。即通過發包，在土地集體所有權上設置了土地承包經營權這種用益物權，因此發包權是集體所有權處分權能在家庭承包經營制度下的一種特殊體現。所有權具有單一性，是在法律范圍內為所欲為的單一權利，而不是各種權能的加總。因此，在以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制下，即使不再對承包土地進行重新發包調整，發包權也應該作為所有權的一項重要權能存在。
2.優先受讓權。在一般民事法律關系中，用益物權人不愿繼續占有使用該物時，可以與所有權人協商，解除合同，消滅用益物權。但農村土地具有社會保障功能，免征農業稅后更是變成一項負擔義務很小的權利，承包農戶一般不會主動放棄承包經營權。為發揮集體“統”的功能，推動發展適度規模經營，可以賦予土地所有權人，在承包農戶流轉土地時，同等條件下優先受讓的權利。集體對流入土地可以統一經營或組織流轉。
3.調整權。按照農村土地承包法規定，承包期內，因自然災害嚴重毀損等特殊情形，發包方經過民主程序可以對個別農戶之間的承包地進行適當調整。一般認為，此為發包方的調整權。從法律角度看，此為所有權人發起的，在原有合同基礎上，重新設置用益物權的行為。所有權人與他物權人在不侵害第三人權益和社會公共利益的情況下，經協商一致，變更他物權，符合民事法律精神。因此，要維護土地所有權的完整性，須保留該土地所有權人的調整權。但土地的特殊性決定實行該權利需充分考慮社會發展利益，符合法律政策有關規定，尤其不能以少數服從多數等名義，違規調整土地，侵害農戶承包權，影響土地承包關系穩定《意見》強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體以流轉合同取得土地經營權。有人認為對農戶承包權、土地經營權的保護，使得集體土地所有權權能部分落空，形同虛設。這種觀點值得商榷。從法律角度看，設置用益物權和建立合同關系，讓渡部分權能或承擔合同義務，本身就是所有權權利行使的體現，所有權因此受到限制是所有權人自愿選擇的后果，是應有之義。從實踐角度看，采取何種經營方式，是由農戶家庭一家一戶分散經營還是由集體統一經營，可以通過民主程序由農民自行決定。改革開放之初的承包到戶，近幾年各地出現的村級股份合作經營，以及將土地流轉給其他主體經營都是農民群眾理性選擇的體現。法律政策需要做的是充分賦予權利，清楚界定權能，平等保護。因此，在設置集體土地所有權權能時，要在充分考慮歷史和實踐基礎上，擺正心態，遵從法理，真正賦予農民集體完整、可實施、受尊重和保護的所有權。
作者單位：農業部農村合作經濟經營管理總站仲裁指導處
中國鄉村發現網轉自：新三農 微信公眾號
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