關(guān)于村莊治理，我們往往強調(diào)符合農(nóng)村居民利益的規(guī)則會帶來令人滿意的效果，但卻易忽視農(nóng)村居民更需要易于被理解和接受的規(guī)則內(nèi)容。在此便涉及一個問題，規(guī)則傳播的途徑或方式也同樣重要，它直接影響到農(nóng)村居民對規(guī)則的理解和接受程度。為此，筆者參與調(diào)研了浙江省寧海縣“村級權(quán)力清單”制度的運行。在實施“權(quán)力清單”三個多月以后，寧海縣有關(guān)村干部的信訪件減少了84%。不過，讓人有些詫異的是，寧海縣的“村級權(quán)力清單36條”，并非筆者所構(gòu)想的一系列文件規(guī)范，而是一些被“畫”成漫畫的工作程序圖，被涂在村莊街頭巷尾的墻上。為什么這些關(guān)于村級工作如何開展的漫畫能夠在一定程度上規(guī)范小微權(quán)力的運行？其中的內(nèi)在機制是什么？
規(guī)則普及促成有力監(jiān)督
寧海縣位于東南沿海發(fā)達地區(qū)，正進入城鎮(zhèn)化快速推進的攻堅階段，村莊改造過程中涉及巨大利益。此時，治理規(guī)則變得尤為重要。規(guī)則的模糊之處隱藏的主觀裁量空間也正是權(quán)力腐敗的發(fā)生地。征地拆遷時的賠償標準、房屋面積尤其是違章建筑面積的認定、戶籍認定、宅基地再分配機制等問題是城鎮(zhèn)化進程中存在的重大利益分配問題，必須由清晰的、標準化的規(guī)則來治理。如此，才能夠避免村莊社會矛盾在政策條文、地方規(guī)范及村落文化傳統(tǒng)所內(nèi)含的多重規(guī)則的沖突中滋生，并避免村內(nèi)矛盾溢出村莊之外乃至危害社會穩(wěn)定。因此，讓規(guī)則明確、清晰并得到公開、公正的執(zhí)行，就成為監(jiān)督小微權(quán)力運行的關(guān)鍵。
然而，在涉及村莊內(nèi)部利益分配時，地方政府并不能代替村民來制定規(guī)則。此時，讓村民自己制定規(guī)則的“規(guī)則”就變得十分重要。權(quán)力清單制度中重點推廣“五議工作法”，其核心特征在于：村干部在議事過程中只是召集人、組織者，職責在于讓會議運行起來，讓村民代表的觀點進行交鋒，并讓交鋒過程有序進行，直至通過投票定出方案，而不是左右他人的觀點甚至替別人拿主意。這使得村干部成為群眾的服務(wù)者，而不是權(quán)力的擁有者。
權(quán)力清單制度的要義并不在于限制性，而在于操作性和具體性。對基層事務(wù)的多元規(guī)則進行歸并簡化，并使用所有村民都能看懂的方式將工作程序畫出來，為產(chǎn)生積極效果奠定基礎(chǔ)。程序的實質(zhì)，是基層政治運作的規(guī)則；規(guī)則要起作用，必須要讓所有參與者知曉并接受。在一些地方，基層政府并不希望村民對法律規(guī)則、政策文件熟稔，尤其考慮到一些具備一定文化水平的農(nóng)民在掌握部分規(guī)則后，易成為基層干部眼中延緩工作進度、阻撓工作進程的“刺頭”。但在寧海，當?shù)貐s不遺余力地自上而下對“權(quán)力清單”進行推廣，不僅對基層干部進行重點培訓(xùn)，而且花大力氣在村民中進行宣傳。縣、鄉(xiāng)紀委依托包片、包村的網(wǎng)格化管理體系建立起及時掌握村莊動態(tài)的信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對“微型權(quán)力清單”的實施情況進行監(jiān)督，堅決預(yù)防村組干部因“圖省事”、“圖方便”而繞開工作程序的行為。
村民參與是重要保障
權(quán)力運行規(guī)則在村莊社會被清晰解釋、普及并得到強有力監(jiān)督，是“村級權(quán)力清單36條”能夠推行并落實的重要背景。然而，這仍然是它能夠切實發(fā)揮作用的必要而非充分條件。在現(xiàn)實場景中，將村級權(quán)力清單變?yōu)楝F(xiàn)實的是村內(nèi)的行動主體。在城鎮(zhèn)化進程中，村內(nèi)各種利益群體、家族、派系都被動員起來積極參與村莊政治；他們對權(quán)力運行的每一個細節(jié)都非常在意。此時，村干部如果仍以傳統(tǒng)的權(quán)力行使者自居，自行決定重大事務(wù)而不經(jīng)過必要的程序，就必須承擔巨大的責任。利益分配中的矛盾沖突、工程招投標時的利益受損、項目實施過程中出現(xiàn)的問題和差錯，都會被村民歸咎于村干部，并通過紀委熱線和信訪渠道進行舉報。此種情形使得村干部要瞻前顧后，回應(yīng)他人的議論、猜疑乃至舉報，“無論怎樣做都會招來是非”，“總被別人懷疑得了好處”，即使是為村莊整體考慮，也會被認為對某些群體有所偏袒。
正是因為農(nóng)民積極參與村莊政治中的利益角逐，才使得“權(quán)力清單”真正成為實踐中活生生的制度規(guī)則；反過來，由于“權(quán)力清單”對各種制度文本的歸并簡明和程序化、具體化，才使得權(quán)力清單成為村莊政治中活躍的精英爭相學(xué)習(xí)和使用的“武器”。同時，它也成為村干部擺脫猜忌、加速工作進程的“法寶”。正是在這一點上，規(guī)則本身具有了公共性。由于“權(quán)力清單”的有力實施，利益的密集反而激活了村民自治和村級民主。
總而言之，在鄉(xiāng)村利益復(fù)雜化背景下，倚重道德品行與個人能力的“鄉(xiāng)賢治村”、“能人治村”、“富人治村”并不足以保障鄉(xiāng)村治理的公平正義。因此，“找回群眾”、“依法治村”，應(yīng)是地方治理改革與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的努力方向。
本文系2013年度教育部人文社會科學(xué)青年基金項目“城鎮(zhèn)化進程中的富人治村現(xiàn)象研究”（13YJC840046）階段性成果
作者單位：浙江師范大學(xué)法政學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國社會科學(xué)報
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