農村發展是中國向小康社會邁進過程中不可回避的重要議題。當人們行進在華北平原、江漢平原等地，不難發現，相鄰地塊有的種水稻，有的種棉花，有的種桑樹，有的是魚塘，有的是樹木，作為農業現代化重要標志的規模化、專業化種植，機械化、自動化生產方式難見蹤影。農村現階段存在的各種問題，已不能通過漸進及局部改革來解決，已經到了構建大格局的時代。
一、憲法、法律及理論之悖論
農村土地集體所有之憲法悖論。1954年以來的憲法均規定農村土地集體所有。改革開放以前，農村土地集體所有的代表者是生產大隊和生產隊，但改革開放之后，隨著村民委員會制度的建立，農村土地集體所有的代表者就不存在了，長達三十多年，國家沒有對農村土地集體所有的代表者進行立法，顯然不是一件正常的事情。更令人難以置信的是，在沒有對農村集體土地所有權代表者進行立法的前提下，居然出臺了《農村土地承包法》，不僅如此，在法律上沒有發包方的情況下，這部法律對發包方規定的義務遠多于權利，對承包方規定的權利遠多于義務。依法治國、敬畏憲法、權利與義務平等似乎是一句空話。
農村土地承包權與土地功能、耕地紅線之悖論。農村土地私有化專家們借用物權法認為，要保障農民的土地承包權，一是承包期限必須是長期的，二是承包費用必須是無償的，現實情況也確實如此，各地普遍存在的耕地拋荒現象正是這些思想觀念和法律政策的直接后果。但問題是：基于國家糧食安全和發展的需要，除依據科學規律休耕輪作的土地外，土地必須不斷實現再生產。各類土地不僅不能荒蕪，而且必須實現產業目標，否則，國家提出的18億畝耕地紅線的控制目標就是空中樓閣。也就是說，保障農民的土地承包權當然重要，但有兩個基本前提必須得到遵守，一是對承包的土地不能拋荒，二是必須實現各級農業產業目標。
國有土地所有權與農村集體土地所有權平等之悖論。1954年以來的憲法從未否定農村集體土地所有權，這就表明集體土地與國有土地所有權、使用權（農用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設用地）擁有平等權利。但改革開放之后，對于城市規劃區外的農村集體土地的建設用地，都必須通過征收轉為國有土地再出讓。對農村集體土地建設用地的權益處理，事實上是法律高于憲法效力，村級集體土地所有權權益被法律給剝奪了。
農村選舉實踐與理論之悖論。村民委員會制度經過三十多年的運行，已經到了認真總結檢討的階段。村級組織究竟是什么性質的組織，取決于何種農村土地制度：農村土地屬于集體所有，那么村級組織就是一個經濟組織，這個經濟組織的最高權力機構就是“村民代表會議”。如果實行農村土地私有制，那么村級組織就是一個合作經濟組織。無論如何，村民委員會制度都應廢除：一是與農村土地集體所有相沖突。由于村民委員會制度的存在，導致不能對農村土地集體所有權代表者進行立法，導致不能實現統分結合的雙層經營體制，導致不能準確定位村級組織自身的性質。二是農村選舉實踐與理論的沖突。選舉理論認為，選舉是通過選民投票實現對重要官員和民意代表的遴選，世界各國概莫能外。但是村民委員會制度的選舉既不是選舉重要官員，也不是選舉民意代表，而是選舉一幫不承擔任何政治責任的辦事人員。同時，村級社會最高權力機構“村民代表會議”組成人員的村民代表，既不推選，也不選舉，被現行法律排除在政治生活之外。
農村專業服務需求與業余服務供給之悖論。在農村綜合改革之后，村級社會人口規模達到1000人以上，甚至多達5000人。即使按1000人口規模，對于農民的生產生活服務，無論從什么角度，都應該提供專業化的服務。但自改革開放之后，為農民提供的服務始終是業余性質的，服務人員是所謂的村組干部。對于村組干部，各級組織顯然對他們提出了不切實際的工作要求，因為他們本質上仍是農民，而農民的首要任務是按照季節的要求，把自己的承包地經營好，否則，他們有什么資格來指導和要求其他農民！同時，在鄉鎮及鄉鎮以上組織中，涉農服務部門都被納入到了政府系列，為農民提供的服務越來越少。
國家治理精英梯隊培養之悖論。到目前為止，在中國政壇仍然存在所謂“知青”現象，“知青”現象的實質，一是人生的發展需要經歷了解底層生活，二是國家治理的精英需要從基層做起，實現人才的梯隊培養。自改革開放之后，人才的梯隊培養制度被打破，村級不能向鄉鎮輸送干部，形成了人才斷層。隨著公開招聘制度的推行，在鄉鎮公務員中，很多人是異地工作，造成不懂當地方言、扎根基層難等許多問題。鄉村兩級的人才現狀，其影響必然向縣及縣以上延伸。
鄉村關系之悖論。在《村民委員會組織法》制定和修訂過程中，對于鄉村關系，一部分人認為是領導關系，另一部分人認為是指導關系，雙方爭論激烈。在一個法治國家，鄉村關系究竟是什么關系，顯然不是領導關系或指導關系這樣簡單，而應該是由《鄉村關系法》所規范的法律關系。在農村土地集體所有的背景下，村級組織就是一個集體經濟組織，鄉鎮政府是基層行政機關，村級組織所承擔的行政職能是接受鄉鎮政府的委托產生的，相應地，鄉鎮政府為村級組織行政職能的履行提供物質技術條件。在農村土地私有制背景下，村級組織就是一個合作經濟組織，村級行政職能的履行需要鄉鎮政府設立村公所，作為其派出機構來完成。
小規模與大市場之悖論。中國農民的小規模經營使其在市場中始終處于弱勢地位，為此，專家們提出了公司+基地+農戶等利益聯結模式，認為這樣可以有效保障農民的利益。但稍加分析便不難發現，公司和農戶是兩個都追求利益最大化的市場主體，由于農戶處于弱勢地位，其利益保障只能依靠公司一方的施舍。同時，農業內部各產業如何在農戶小規模經營國情下發展成大產業，在現行體制機制下，顯然難以達成目標。“大批國人到國外搶購奶粉，這是中國奶業人的恥辱”，農業部長韓長賦如此說明農業供給側結構性改革的必要性。對于小規模與大市場之間的矛盾，最大現實和要務是農民組織體系的缺失和構建，以及農業內部各產業組織體系的構建。
農業土地規模經營之悖論。將土地向少數人集中，被認為是農業適度規模經營的唯一方式。對于適度規模經營，存在著三個悖論：一是土地是否需要體現價值和價格？在國家集體層面，由于土地承包者不承擔稅費，因而不存在價值和價格，但恰恰應該體現價值和價格。二是土地上的作物種植是否想種什么就種什么？現實是農民想種什么就種什么，政府不得干預。但在市場機制下，一定會有相當一部分土地是受到農業產業規劃控制的。三是規模經營的推進是靠人治，還是靠法治？目前的推進方式是人治，但最終需要依靠法治。在理清這些觀念以及構建全國性農業產業組織體系的前提下，土地不向少數人集中也能夠發展農業大產業。
營利性農業與公益性農業之悖論。中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》提出，將國有企業分為商業類和公益類，并實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。毫無疑問，農業是國家戰略不可放棄的重要領域，保障民生、服務社會、提供公共產品和服務應該是國有土地經營企業和村級集體經濟組織等公益類企業的發展目標。對于公益性的農業，對于國家糧食和食品安全，目前的態勢是寄希望于家庭農場、土地經營大戶、專業合作社等，國家放棄了對自己陣地的堅守。
二、悖論的深層原因分析
農村土地私有化的思想。在專家學者、官員中主張實行農村土地私有制的大有人在，他們以為實行了土地私有制，農民就獲得了生產的絕對自主權，農民就必然對土地進行大量的長期的投資。但我國農村的土地基本國情是，農戶戶均不到7畝地，且并非集中連片，而是分散多塊，這就造成：依靠單個農戶的力量無法解決統一灌溉、統一植保問題；即使實行土地私有制，土地國情也必然會對農民的生產自主權有所限制：一是實行農業專業化生產的要求，二是不同農作物在布局上的矛盾（水稻地周圍栽桑樹肯定不行）。同時，土地私有化、土地供給零成本、長期且穩定的土地承包權的思想和做法，有把農民束縛在土地上的嫌疑。當然，究竟是堅持農村土地集體所有還是私有，總要有個說法，不能長期含含糊糊。
以農村基層選舉應對西方國家對中國人權的指責。這是村民委員會制度難以廢除的關鍵所在，也是農村民主發展進程中重選舉輕治理的癥結所在，更是對構建符合中國國情體制機制不自信的表現。村民委員會制度不是以經濟發展為中心，而是以維穩、留守為主要任務的制度。按照村民委員會制度的邏輯，學校名稱應是某學校教師委員會，醫院名稱應是某醫院醫生護士委員會等等，背離了學校、醫院等自身的組織性質。村級組織就是一個集體經濟組織或合作經濟組織，這個組織的民主自治完全有其自身方式。如果說十年文革導致了一些歷史文化的缺失，那么因村民委員會制度人員的農民性質，導致村級組織若干歷史檔案缺失的時間更長達三十多年。
農村集體所有制經濟還要不要發展。現行憲法第八條規定，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。按照憲法精神，家庭經營本身就是建立在集體經濟組織存在的基礎上的，但現實是只強調家庭經營，否定集體經營，完全是皮之不存毛將焉附的情形。作為社會主義性質的國家，在市場經濟向縱深發展過程中，政府調控經濟時，除利用財政、稅收、信貸、貨幣、價格政策工具外，農村集體經濟組織等公益性企業一定是重要穩定基石之一。現在的問題是在充分認識發展國有企業的基礎上，要進一步提高發展農村集體經濟的認識。
三、構建中國農村發展大格局
（一）完善和深化改革農村土地制度。
堅定不移地繼續維護現行憲法的規定，實行農村土地集體所有制，并將憲法規定具體化。
1、廢除村民委員會制度，構建村經濟聯合社、村經濟聯合社黨支部這一村級社會體制機制，村經濟聯合社是農村集體土地所有權的代表者。在村經濟聯合社制度下，“村民代表會議”作為村經濟聯合社和村級社會的最高權力機構，將實現真正的民主治理：村民代表按照地域等原則由村民直接選舉產生，村民代表會議對村經濟聯合社的年度工作計劃、財務預算方案及執行情況進行審議和表決，對重大事項進行民主決策。村經濟聯合社社長及其工作人員由村民代表會議聘任。村黨支部作為先進性基層組織，通過黨支部書記選任村民代表會議主任來實現黨的意志。
2、實現國有土地所有權和農村集體土地所有權的真正平等。法律要服從憲法，必須平等對待國有土地所有權和農村集體土地所有權。農村集體土地所有權反映在土地使用權上，除了農用、林用、牧用、漁用土地使用權外，不能強行將集體土地建設用地使用權轉變為國有土地使用權，這樣才能真正確保集體土地所有權代表者——村經濟聯合社的利益。在操作層面，要把城市與鄉村在法律上區分開來：城市規劃在通過法定程序后，規劃區域內如果還存在農村集體土地，就要當作歷史遺留問題來處理。對于城市規劃區外的集體土地，必須確保集體土地建設用地使用權的法律地位。
3、對農村集體土地進行統一管理。農用、林用、牧用、漁用土地使用權的現行管理，分別由經管、林業、牧業、漁業部門負責，用土地管理理論難以解釋，實際管理效果更差強人意。土地管理部門對集體農用、林用、牧用、漁用土地及建設用地要實行集中統一管理，由其頒發農用、林用、牧用、漁用土地及建設用地使用證（五證合一證）。只有這樣，五種不同使用性質的土地轉換和流轉，才有管理的基礎。
4、集體土地使用的有償性。土地作為極其重要的自然資源，其使用毫無疑問具有有償性。在各級政府的土地財政備受質疑之時，集體土地的無償性是導致土地被閑置拋荒的主要原因之一。同時，法律應明令禁止耕地拋荒行為。
（二）依法規范鄉村關系
按照地方各級人民政府組織法的規定，鄉鎮人民政府是基層行政機關。對于村級社會需要履行的行政職能，可由《鄉村關系法》加以調整：一種制度安排是設立村公所，另一種制度安排是由鄉鎮人民政府向村經濟聯合社授權，并提供物質技術條件和手段。在農村土地集體所有制下，應選擇后一種制度安排。對于村經濟聯合社的生產經營活動，鄉鎮政府負有監督國家法律法規執行的責任，以及調處村經濟聯合社與村民代表會議矛盾的責任。
（三）建立健全農業內部各產業公共服務體制。
在村級，針于農民所從事的大宗產業，可在村經濟聯合社的基礎上，成立相應的村產業合作社。在鄉鎮、縣、市、省及國家層面，將相應涉農事業單位轉制為各自層級的產業合作社，除人員身份轉變外，經費渠道、工作性質均保持不變。通過農業產業公共服務體制的構建和不斷完善，不僅把從計劃經濟時期延續至今的涉農事業單位納入正軌，而且使各級政府的職能職責及與各級產業合作社之間的關系更加明確。通過制定公共農業產業合作社法，并采取財政、稅收、信貸、教育培訓等政策措施予以強力扶持，不僅可以使公共農業產業服務機構得到大力發展，而且可以切實為農民提供產業發展在種子、技術等各方面的服務。到目前為止，我國沒有公共糧油合作社、柑桔合作社、蘋果合作社、煙葉合作社、蔬菜合作社等系統組織，是與農業大國的地位極不相適應的。
（四）實現農村農業公共服務的專業化和專家化。
健全完善村經濟聯合社辦公、住宿及經營軟硬設施，工作人員經村民代表會議聘任、評議而長期任職，他們從兩個方向將得到專業知識的培訓：一是鄉鎮政府進行的行政管理培訓，二是縣鄉產業合作社進行的技術培訓，通過較長時期的鍛煉，不僅可以為農民提供專業化的服務，而且可以為鄉鎮政府及產業合作社輸送人才。在農業產業合作社系統，工作人員通過培訓，不僅可以更好地為農民提供專業化服務，而且系統的活力將逐步顯現出來。
（五）制訂并實施全國各個層級的農業產業發展規劃。
在國家通過“十三五”規劃之時，卻沒有能夠有效執行的農業產業發展規劃。正是因為我國沒有農業產業規劃、產業組織及相應的支持政策，才導致現代農業小而全、效率效益低下的現象發生，“農民想種什么就種什么”實際上是政府無所作為的托詞。
（六）加大對農村農業公共服務機構的財政支持力度。
現行財政支農政策支持的方向及方式有待改進。一是村級組織工作經費及人員待遇問題。現行制度下，村干部的主要工作實際是在幫助鄉鎮政府從事行政管理，為政府打工，村級組織從其職能本身來講，是不存在這些職能的，因此，工作經費及人員待遇理所當然地應由公共財政負擔，在稅費制度改革以后這一問題從理論和實踐兩方面已經得到了解決。現在的問題是財政支付的力度小了，離村級組織人員工作專職化的要求存在較大差距。二是財政支農資金平均發放，發揮不了政策的激勵導向作用。如糧食直補資金、種子補貼資金等。三是農業產業化、專業合作社等支持資金，只支持了少數人，這些人通過公開合法渠道將公共財政資金裝進了自己的腰包。財政支農資金支持的方向就是要大力加強以村經濟聯合社為重心的基層政權建設，把各級農業產業合作社打造成為農民提供全方位專業化服務的強大經濟組織。通過公共農業產業合作社投放財政支農資金，將使各級產業合作社越來越強大，讓真正種田的人獲得利益。
構建中國農村發展大格局，就是要通過對經濟社會發展和管理體制的重構，把農村各項工作真正納入到以經濟發展為中心的軌道上來，推動經濟社會文化的持續協調發展，從而實現中國農村的再次振興。
作者單位：湖北省長陽土家族自治縣經濟商務局
中國鄉村發現網轉自：中國改革論壇網 2016-08-17
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