編者按
黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出，要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，夯實農(nóng)村集體土地權(quán)能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，全面激活農(nóng)村土地資產(chǎn)，加快釋放改革紅利。
2015年2月27日，經(jīng)全國人大授權(quán)，國務(wù)院確定在北京市大興區(qū)、浙江省德清縣、江西省余江縣等33個行政區(qū)域開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革工作。同年6月，國土資源部批準了浙江省德清縣等15個縣（市）的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點改革方案。
2015年8月19日，浙江省德清縣以協(xié)議出讓方式完成了全國首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；2015年9月8日，該縣又以拍賣方式成功出讓了一宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，正式拉開了我國農(nóng)村土地改革帷幕。
自去年6月試點方案獲得批準以來，德清的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點改革工作已開展了近一年時間，目前進展如何？今年的改革重點有哪些？繼今年年初赴德清采訪并推出系列報道后，中國經(jīng)濟時報記者日前再赴浙江省德清縣進行了調(diào)查采訪。
試點以來，浙江省德清縣按照中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的精神和國土資源部有關(guān)文件要求，在牢牢把握“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線的前提下，結(jié)合該縣實際，探索并形成了“政府立制、群眾議事、市場定價、收益共享”的改革路徑，建立了“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本”的入市政策體系。
政府高位推動
“此次集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革主要是試制度，是為國家修法立法積累實踐經(jīng)驗。因此，試點之初，德清就確立了本次農(nóng)地入市改革的主要目標：即以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為目標，健全同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。”德清縣國土資源局局長郭志偉在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示。
郭志偉告訴記者，首先，在政府層面，德清縣委、縣政府高度重視此次集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點工作，把本次試點當作一項嚴肅、重要的政治任務(wù)，成立了以縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)了國土、財政、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、發(fā)改等重點部門和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)14名業(yè)務(wù)骨干集中辦公。縣委常委會、縣政府常務(wù)會先后三次專題研究部署入市改革試點工作，分管常務(wù)副縣長多次召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門協(xié)調(diào)推進會，全力推進改革試點工作。
其次，從2015年4月開始，對全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）151個行政村的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行了普查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工辦、農(nóng)辦及國土等部門對照二調(diào)底圖及2014年衛(wèi)片影像圖，對各級集體經(jīng)濟組織現(xiàn)有的存量建設(shè)用地進行了全面摸排，共摸清了1881宗10691畝的底數(shù)。與此同時，結(jié)合全國“多規(guī)合一”試點縣工作開展，由縣規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等有關(guān)部門對上述地塊進行“一村一梳理，一地一梳理”，排定了符合入市條件的地塊1036宗面積5819．01畝。
此外，為確保試點工作的規(guī)范有序運行和入市改革的系統(tǒng)性、嚴謹性，在地塊入市之前，德清努力做到政策先行，以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為方向，對交易規(guī)則、收益分配等改革關(guān)鍵點和風險點進行反復(fù)調(diào)查研究，推出了一攬子的政策設(shè)計，建立了“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本”的入市政策體系。同時，將全縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心交易，建立多方協(xié)同的入市監(jiān)管服務(wù)機制，實現(xiàn)了與國有建設(shè)用地“統(tǒng)一的交易平臺、統(tǒng)一的市場規(guī)則、統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管”。
突出集體經(jīng)濟組織主體地位
郭志偉告訴記者，此次集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革對于農(nóng)村和農(nóng)民是巨大的紅利和難得的機遇，按照黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出的“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，夯實農(nóng)村集體土地權(quán)能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，全面激活農(nóng)村土地資產(chǎn)，加快釋放改革紅利”要求，德清縣政府切實尊重農(nóng)民和集體的意愿，充分賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主權(quán)。
一是根據(jù)集體土地三級所有的特點，突出集體經(jīng)濟組織主體地位，確定了三類入市主體：即集體經(jīng)營性建設(shè)用地屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等鄉(xiāng)鎮(zhèn)全資下屬公司或其代理人作為入市實施主體。屬村集體經(jīng)濟組織的，由村股份經(jīng)濟合作社作為入市實施主體。屬村內(nèi)其他集體經(jīng)濟組織的，在該集體經(jīng)濟組織依法申請并取得市場主體資格后，可由其作為入市實施主體；未依法取得市場主體資格的，可委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人作為入市實施主體。
二是結(jié)合浙江省國土資源廳農(nóng)村土地民主管理試點，配套推進村級土地民主管理，出臺了《關(guān)于建立農(nóng)村土地民主管理機制的實施意見》，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等土地管理事項納入核心內(nèi)容，強化入市事項民主決策，將入市涉及的宗地情況、入市方式、交易形式、起始地價、合同條款、收益使用等入市重大事項納入全程公開、民主管理范圍，明確入市事項須經(jīng)民主決策方可提出入市申請，充分調(diào)動農(nóng)民的主動性、積極性和責任心，確保入市改革工作的透明度和公眾參與度。
重點抓政策設(shè)計和制度建設(shè)
“從全國15個同類試點來看，德清的改革，制度安排比較合理，入市程序規(guī)范，入市面積大于其他14個試點地區(qū)合起來的總面積，入市改革取得了階段性成效。”今年年初，浙江省農(nóng)村土地制度改革試點工作調(diào)研組在德清實地調(diào)研后表示。
之所以作出這樣的判斷，調(diào)研組認為，主要體現(xiàn)在以下四個方面：
一是圍繞“誰來入市”，德清明確了股份經(jīng)濟合作社作為集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式和分配方式。據(jù)悉，德清早在2007年就全面完成了農(nóng)村土地（林地）承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，并在此基礎(chǔ)上，全面完成了村經(jīng)濟合作社股份合作制改革，各股份經(jīng)濟合作社具有獨立法人資格，實行獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧、民主管理。“這一形式有效解決了入市改革中主體和成員的關(guān)系問題，奠定了改革平穩(wěn)推進的基礎(chǔ)。”
二是圍繞“哪些地入市”，“多規(guī)合一”試點確保用地合法、合規(guī)、合理。調(diào)研組認為，德清是國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部確定的全國28個“多規(guī)合一”試點縣之一。借助這一有利契機，德清縣國土、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等部門對各級集體經(jīng)濟組織現(xiàn)有的存量建設(shè)用地進行了全面摸排，對照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃進行了“一村一梳理，一地一梳理”，落實了地塊位置、四至、權(quán)屬，上圖入庫，納入國土“一張圖”，排定了符合入市條件的地塊，極大地提升了工作效率，確保入市地塊合法、合規(guī)、合理，確保“耕地紅線不突破”。
三是圍繞“錢怎么分”，建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制。土地增值收益調(diào)節(jié)金是平衡國家、集體兩者利益的主要抓手。據(jù)悉，就這一問題，國土資源部、財政部曾先后兩次來德清實地調(diào)研，并邀請德清三次赴北京座談。
據(jù)悉，德清參照國有土地出讓提取的社會保障、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)補償?shù)?/span>7項公益基金（約占出讓總價的16％）以及政府投入的基礎(chǔ)設(shè)施配套費用作為收取調(diào)節(jié)金的主要依據(jù)。此外，考慮商業(yè)和工業(yè)用地規(guī)劃用途和區(qū)位的差異，差別化收取收益調(diào)節(jié)金。而且，在政府收取的調(diào)節(jié)金用途上，明確用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、土地前期開發(fā)等支出，仍舊反哺于農(nóng)民和農(nóng)村。
在德清縣政府看來，農(nóng)村內(nèi)部入市收益分配是增加農(nóng)民改革獲得感的重要途徑，必須處理好集體與個人、當前與長遠利益的關(guān)系。為此，德清縣確定以長遠可持續(xù)發(fā)展為優(yōu)先方向，不直接分配入市收益，而是將這一集體資產(chǎn)從資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)，以折股量化的形式用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。以該縣可以入市的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地計算，可實現(xiàn)出讓金26億元，農(nóng)民可獲得的入市收益為20．8億元。
據(jù)悉，這一做法已上升為浙江省省級地方性法規(guī)。
德清探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地調(diào)整入市
異地調(diào)整入市是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市途徑之一，是整合集聚零星分散用地、優(yōu)化生產(chǎn)力布局的重要抓手。今年，浙江省德清縣在實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市常態(tài)化運行的基礎(chǔ)上，將重點實施推進異地調(diào)整集中入市試點工作。
打造小微企業(yè)眾創(chuàng)園
“如果說去年我們工作的重點是抓政策體系制定、抓就地入市推進的話，那么，今年德清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作重點將是在實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市常態(tài)化運行的基礎(chǔ)上，重點實施推進異地調(diào)整集中入市試點工作。”德清縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、德清縣國土資源局副局長邱芳榮在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示。
邱芳榮告訴本報記者，浙江是民營經(jīng)濟大省，起步較早，發(fā)展較快，為浙江貢獻了大量的稅收和就業(yè)。但是，長期以來，在用地供求矛盾尖銳和后備資源緊缺的浙江，土地指標優(yōu)先用于保障重大基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程和“大、好、高”項目，對小微企業(yè)用地關(guān)注較少、支持不夠，企業(yè)發(fā)展受到空間制約。而推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，是經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后中央實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、打造發(fā)展新引擎的重要舉措，在推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，必然更加注重土地要素供給的精準發(fā)力。因此，德清縣在這次農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整入市過程中，結(jié)合塊狀經(jīng)濟區(qū)域分布情況及特點，在全縣設(shè)立了7個異地調(diào)整集中入市區(qū)塊，打造“小微企業(yè)眾創(chuàng)園”，讓小微企業(yè)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場共同成長。
以本報記者走訪的德清縣洛舍鎮(zhèn)眾創(chuàng)園為例。該眾創(chuàng)園位于洛舍鎮(zhèn)東衡村，規(guī)劃面積約500畝，為異地調(diào)整集中安置地塊。其中，一期規(guī)劃區(qū)域“中國鋼琴小鎮(zhèn)”項目，規(guī)劃面積為186畝，其目的就是為了引導(dǎo)原分散在東衡村周邊的鋼琴制造企業(yè)入駐。
據(jù)東衡村黨總支書記章順龍介紹，以東衡村為代表的洛舍鎮(zhèn)是我國五大鋼琴產(chǎn)業(yè)制造基地之一，現(xiàn)有鋼琴制造及配件企業(yè)50余家，鋼琴產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值近5億元，年產(chǎn)鋼琴超過4萬架，約占全國總產(chǎn)量的20％左右，是中國輕工業(yè)聯(lián)合會和中國樂器協(xié)會授予的全國首個“中國鋼琴之鄉(xiāng)”。
然而，由于起步較晚，再加上鋼琴產(chǎn)業(yè)進入門檻較低，洛舍鋼琴企業(yè)大多規(guī)模不大，不少企業(yè)要么依靠租用原先的蠶種廠的廠房生產(chǎn)，要么就是租用村里或村民的土地建房生產(chǎn)，設(shè)施不齊全，安全隱患大。
以本報記者走訪的博蘭鋼琴廠為例。工廠負責人告訴記者，工廠成立于2009年，現(xiàn)有員工20余人，但由于是租用原蠶種廠的廠房生產(chǎn)，廠房的設(shè)計并不適合鋼琴生產(chǎn)，一直希望能有自己的廠房。但是，按照現(xiàn)行的用地政策，像博蘭鋼琴這樣的小企業(yè)，根本不可能從政府拿到土地。
推出“項目用地預(yù)申請”制度
據(jù)悉，為了解決像博蘭鋼琴這樣的小微型企業(yè)用地難題，德清縣在制定異地調(diào)整集中入市政策時，特別設(shè)計并推出了項目用地預(yù)申請制度，以需求定供給，以規(guī)模定復(fù)墾，實行“先預(yù)約、后復(fù)墾、再入市”。
所謂“項目用地預(yù)申請”，據(jù)邱芳榮介紹，就是將農(nóng)村集體異地調(diào)整入市土地信息在公共信息平臺發(fā)布，公開接受廣大業(yè)主用地規(guī)模預(yù)約申請，并收取一定的預(yù)約保證金。然后，集體經(jīng)濟組織根據(jù)產(chǎn)業(yè)功能定位，對預(yù)申請項目進行梳選，多中選好、好中選優(yōu)，以需求定供給，從而確保有復(fù)墾、必入市。
仍以本報記者走訪的洛舍鎮(zhèn)眾創(chuàng)園為例。東衡村黨總支書記章順龍告訴記者，“中國鋼琴小鎮(zhèn)”項目在推出預(yù)約申請后，共有17家企業(yè)提出入園申請，村集體經(jīng)濟組織在當?shù)卣拖嚓P(guān)部門的指導(dǎo)下，最終選擇了其中符合園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的博蘭鋼琴、科爾門斯鋼琴等14家鋼琴企業(yè)預(yù)約入園。
探索建立土地股份合作社
德清縣國土資源局局長郭志偉告訴中國經(jīng)濟時報記者，德清作為東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，雖與脫貧攻堅關(guān)系不大，但也有經(jīng)濟相對薄弱村。在他看來，助推經(jīng)濟相對薄弱村經(jīng)濟發(fā)展，是“十三五”時期的重要任務(wù)。而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是農(nóng)村脫貧實現(xiàn)由“輸血”到“造血”根本性轉(zhuǎn)變的重要途徑。
郭志偉說，正是基于這樣的認識，同時，為避免農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市因規(guī)劃、區(qū)位等原因造成近郊的受益、偏遠的吃虧，形成新的社會不公平和貧富差距，德清在堅持“土地公有制性質(zhì)不改變”的前提下，按照“明確所有權(quán)、保留發(fā)展權(quán)、統(tǒng)一使用權(quán)”的思路，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整入市過程中，引入“土地股份合作社”概念，允許和鼓勵各集體經(jīng)濟組織特別是經(jīng)濟欠發(fā)達的集體經(jīng)濟組織，探索建立土地股份合作社，通過跨區(qū)域調(diào)整入市，從而實現(xiàn)“共同富裕”。
據(jù)郭志偉介紹，土地股份合作社按照“定權(quán)定量不定位、留權(quán)留地留發(fā)展、節(jié)約集約促轉(zhuǎn)型”的運作理念，實行所有權(quán)按份共有、使用權(quán)共同入市、收益按份分配，促進各集體經(jīng)濟組織的均衡發(fā)展。
仍以本報記者走訪的洛舍鎮(zhèn)眾創(chuàng)園為例。東衡村黨總支書記章順龍告訴記者，按照規(guī)劃，該眾創(chuàng)園B區(qū)塊為異地調(diào)整入市地塊，就是由該鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟相對薄弱的雁塘村、洛舍村股份經(jīng)濟合作社共同合伙，在完成土地所有權(quán)調(diào)換的基礎(chǔ)上，與東衡村股份經(jīng)濟合作社等三家村股份經(jīng)濟合作社共同運作。
據(jù)悉，目前，德清異地調(diào)整入市地塊已經(jīng)掛牌公告，預(yù)計6月份就可以實現(xiàn)入市。
發(fā)揮中介組織作用
德清縣政府認為，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，需要實現(xiàn)在交易場所、交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管等方面的有機統(tǒng)一，需要理順政府、集體和市場的關(guān)系，發(fā)揮市場的資源配置作用。
邱芳榮告訴記者，基于這樣的認識，德清縣在推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點制度設(shè)計時，按照簡政放權(quán)的要求，在堅持“政府定規(guī)立制、抓監(jiān)管服務(wù)”的前提下，結(jié)合《德清縣培育和規(guī)范中介組織實施方案》，在推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，引入第三方中介機構(gòu)，實施異地調(diào)整的評審、論證和驗收等相關(guān)制度，培育該類型的中介組織和機構(gòu)。
“政府主要做好平臺搭建、監(jiān)管服務(wù)等工作，將主要精力從前置審批轉(zhuǎn)移到后期監(jiān)管、服務(wù)市場上來。通過邊試邊改邊完善，修改完善異地調(diào)整入市規(guī)定，制定發(fā)布異地調(diào)整入市技術(shù)規(guī)程和標準，切實發(fā)揮中介組織在轉(zhuǎn)變政府職能、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展等方面的積極作用。”邱芳榮在接受本報記者采訪時說。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
