現(xiàn)代化發(fā)展必然形成兩大發(fā)展趨勢:一是社會的分化;二是國家的一體化。社會的分化是現(xiàn)代化的內(nèi)在動力,而國家的一體化是現(xiàn)代化的基本保障。因而,任何國家的現(xiàn)代化發(fā)展都將面臨一個基本難題:如何將社會分化和國家一體化有機(jī)統(tǒng)一起來,并產(chǎn)生良性互動。解決這個難題的方法不外兩種:一是用制度來容納分化并鞏固一體化,如國家的憲法體系;二是用機(jī)制來平衡分化與一體化之間所可能帶來的種種矛盾與沖突,如有序的公民參與等。
中國是一個超大規(guī)模的國家,多元一體與多樣共存是其內(nèi)在的特性。改革開放后,現(xiàn)代化發(fā)展所催發(fā)的社會分化和資源流動,大大深化了中國社會的多元性、多樣性和復(fù)雜性。要維持這樣的社會發(fā)展,保持其穩(wěn)定和協(xié)調(diào),不僅需要國家擁有強(qiáng)大的制度供給能力,以滿足社會發(fā)展對民主和法治的需求,而且需要國家開發(fā)必要的機(jī)制以協(xié)調(diào)現(xiàn)實的矛盾與沖突,平衡社會分化中的權(quán)力關(guān)系以及一體化中的多元利益關(guān)系。為此,國家在推進(jìn)改革開放的同時,積極推進(jìn)中國的民主與法治建設(shè)。在這個過程中,國家是民主建設(shè)的重要建構(gòu)者。基層民主則成為國家推動和建構(gòu)民主的重要戰(zhàn)略平臺。本文將以基層民主為對象,考察中國民主化進(jìn)程中國家建構(gòu)民主的實踐及其現(xiàn)實效應(yīng)。
一、民主與發(fā)展:國家在建構(gòu)民主中的作用
人與社會的發(fā)展,是人類社會的基本主題。任何人類社會的理性實踐,都不可能離開這個主題及其所蘊(yùn)含的基本價值。民主的實踐也是如此。盡管古典民主與現(xiàn)代民主的內(nèi)在出發(fā)點有本質(zhì)不同[1](PP280-298),但維持與保障人與社會的發(fā)展始終是其共同的使命。
人類建構(gòu)了國家,才產(chǎn)生民主問題。民主的本意就是人民能夠在國家中實現(xiàn)自己的統(tǒng)治。這種愿望實際上蘊(yùn)含著人類處境的一種兩難:如果人們能夠完全憑借其自身及其所形成的社會共同體的理性和治理的力量解決自己的問題,就能夠?qū)崿F(xiàn)自我統(tǒng)治,自然也就不需要建構(gòu)國家這樣的政治共同體;人類正是因為尚未形成這樣的能力,所以,才需要建構(gòu)超越自身、處于社會之上并駕馭社會的虛幻的政治共同體,即國家,并借助國家的力量來達(dá)成社會的治理,以保障人與社會的發(fā)展。國家的存在,本質(zhì)就意味著人在現(xiàn)實中不可能實現(xiàn)自我統(tǒng)治;但人類生命中所蘊(yùn)含的自由意志卻不斷地生成要在國家這樣的政治共同體實現(xiàn)自我統(tǒng)治。民主就是這種內(nèi)在沖動的產(chǎn)物,其基本表現(xiàn)就是人民的統(tǒng)治。[1](P22)面對國家,這種人民統(tǒng)治必然要以國家制度的形式表現(xiàn)出來。所以,民主的內(nèi)在沖動雖然來自社會,但其最終的實現(xiàn)離不開國家制度的具體體現(xiàn)。正是在這個意義上,列寧認(rèn)為民主是一種國家形式,一種國家形態(tài)。[2](P257)
現(xiàn)代民主是以人在現(xiàn)代化發(fā)展過程中獲得相對的獨(dú)立與自主為前提的。如果說古典民主從保障國家(城邦)的整體發(fā)展出發(fā)來維護(hù)人與社會的發(fā)展,那么現(xiàn)代民主則從保障人的獨(dú)立與發(fā)展出發(fā)來維護(hù)人與社會的發(fā)展。因而,相對于古典民主來說,現(xiàn)代民主更加直接地體現(xiàn)為人與社會發(fā)展的內(nèi)在需求。這樣,現(xiàn)代社會的人們也就很自然地認(rèn)為,民主成長的內(nèi)在動力在于人的自主對民主所形成的內(nèi)在需求;而這種需求的最大供給方是國家。對于人的自主來說,似乎國家能夠讓渡出多少空間給個人和社會,也就直接決定著個人與社會的民主需求能夠在多大程度上得到滿足。于是,現(xiàn)代社會的人們產(chǎn)生了一種集體幻覺:現(xiàn)代民主的建設(shè)與成長,不取決于國家,只取決于社會;對于民主來說,國家不是積極的力量,而是消極的力量。由于這種集體幻覺,人們普遍不信任國家能夠在民主成長中發(fā)揮重要的作用,往往忽視或無視國家在民主成長中所可能扮演的重要角色。
然而,前面的分析已表明,任何民主追求的最終達(dá)成都離不開國家;而且就民主對人與社會發(fā)展的內(nèi)在關(guān)懷來看,民主對于國家來說,并不完全都是壓力和挑戰(zhàn),在一定條件下,它也是國家發(fā)展的重要資源,因為,國家完全可以通過民主這個政治資源的開發(fā)與運(yùn)用,來維護(hù)社會的基本秩序,促進(jìn)社會的發(fā)展,從而達(dá)成國家權(quán)力的合法性和國家治理的有效性。縱觀各國現(xiàn)代化發(fā)展歷程,人們可以發(fā)現(xiàn),民主化在保障和促進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展的過程中,實際上離不開國家在其中的有效作用。現(xiàn)代化發(fā)展所帶來的社會分化以及現(xiàn)代化本身對國家一體化的內(nèi)在需求,使得國家在民主化過程中的作為,不僅直接關(guān)系到民主化的成長,而且直接關(guān)系到現(xiàn)代化的成敗。因為,社會分化所必然形成的民主化需求,必然挑戰(zhàn)國家既有的權(quán)力與權(quán)威;而現(xiàn)代化對國家一體化的內(nèi)在需求則要求國家必須有足夠的權(quán)威與能力。這也就意味著國家必須在給民主化釋放發(fā)展空間的同時,依然要保持其應(yīng)有的權(quán)威與能力。要平衡這其中的關(guān)系,國家明智的選擇就是主動推動和引導(dǎo)民主化發(fā)展,為此,國家應(yīng)該將積極的自我變革和有效的國家建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一起來,否則,國家就無法擁有對民主化的主動性。國家一旦在民主化中陷入被動,其結(jié)果不外兩種:要么被民主化所削弱,使國家陷入低質(zhì)民主的泥沼;要么國家竭力壓制民主的挑戰(zhàn),使國家陷入專制的恐懼。這兩種情形不僅在許多發(fā)展中國家的現(xiàn)代化和民主化經(jīng)歷中可以看到,而且在西方國家的現(xiàn)代化和民主化的歷史中也俯拾皆是。
民主化也是中國現(xiàn)代化發(fā)展的核心主題。中國首先完成了制度選擇,確立了社會主義制度,并開始了社會主義的現(xiàn)代化和民主化實踐。然而,在相當(dāng)長的時間里,正如沒有搞清楚什么是社會主義以及如何建設(shè)社會主義一樣,中國也沒有搞清楚什么是社會主義民主以及如何建設(shè)社會主義民主。改革開放后,中國在探索中國特色社會主義現(xiàn)代化發(fā)展之路的同時,也開始了社會主義民主與法治的探索與實踐,并逐漸形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一的社會主義民主發(fā)展原則。這個原則的形成,既是黨和國家積極推動人民民主建設(shè)的成果,也是指導(dǎo)黨和國家在未來更好地推動人民民主發(fā)展的基本方略。改革開放所帶來的經(jīng)濟(jì)與社會生活的深刻變化,尤其是市場經(jīng)濟(jì)及其所帶來的人的個體解放,為中國的民主化提供了強(qiáng)大的動力,使中國社會形成了強(qiáng)大的民主化力量。盡管這種力量推動了中國的政治發(fā)展與國家建設(shè),但也直接或間接地挑戰(zhàn)了黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制與領(lǐng)導(dǎo)能力。為了順應(yīng)中國民主化發(fā)展的潮流,積極應(yīng)對民主化發(fā)展所提出的新情況和新問題,黨和國家在積極推進(jìn)政治體制改革的同時,也努力從制度和法律上推進(jìn)民主建設(shè)。在這個過程中,黨和國家實際上成為了中國民主的重要建構(gòu)力量。這種建構(gòu),既提升了黨和國家適應(yīng)民主化發(fā)展能力,同時也創(chuàng)造了黨和國家引導(dǎo)中國民主化進(jìn)程的中國民主發(fā)展模式。在這種發(fā)展模式中,基層民主成為黨和國家建構(gòu)民主發(fā)展的重要實踐平臺。
二、基層民主:基于國家邏輯的民主建設(shè)
在中國共產(chǎn)黨的重要會議文件中,最早使用“基層”這個詞的是毛澤東在黨的七大作的政治報告。在報告中,毛澤東用“基層”這個詞來分析社會革命力量,強(qiáng)調(diào)要動員“社會的基層分子”參加革命運(yùn)動,它主要包括“生活痛苦不堪的農(nóng)民、工人、士兵和下層公教人員”。[3](P1088)雖然七大使用“基層”這個詞很少,但卻頻繁使用與這個詞類似的另一個詞:“基礎(chǔ)”,并第一次提出了“黨的基礎(chǔ)組織”這個概念。黨的七大通過的黨章第一次明確了黨的支部是“黨的基礎(chǔ)組織”。黨章明確規(guī)定:“黨的基礎(chǔ)組織,是黨的支部。在每一個工廠、礦山、農(nóng)村、企業(yè)、街道、連隊、機(jī)關(guān)、學(xué)校,等等之內(nèi),凡有黨員三人以上者,即成立黨的支部組織。”黨的八大通過的黨章把“黨的基礎(chǔ)組織”改為“黨的基層組織”,同時還用“基層單位”一詞來指正與人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)、生活和治理相關(guān)的黨政軍企事業(yè)的部門。黨章規(guī)定:“每一個工廠、礦山或者其他企業(yè),每一個鄉(xiāng)和民族鄉(xiāng),每一個鎮(zhèn),每一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,每一個機(jī)關(guān)、學(xué)校和街道,人民解放軍中的每一個連隊和其他基層單位,凡是有正式黨員三人以上的,都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織。”在這里,黨的基層組織所對應(yīng)的不僅有基層單位,也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)。中國共產(chǎn)黨是在其逐步成為全國性政黨的背景下提出“黨的基礎(chǔ)組織”這個概念的,黨的八大提“黨的基層組織”這個概念的時候,中國共產(chǎn)黨已經(jīng)成為掌握國家政權(quán)的全國性政黨。這說明中國共產(chǎn)黨成為全國性政黨之后,就將自己的組織體分為三個層次,即中央、地方和基層。然而,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家政權(quán)建設(shè)并不是一開始就分為這三個層次的。
在國家政權(quán)建設(shè)方面,劉少奇比較早地用了“基層”這個詞。在關(guān)于1954年中華人民共和國憲法草案的報告中,劉少奇在說明我國實行多級選舉制時,用了“基層選舉”這個概念。[4](P156)但是, 1953年的選舉法并沒有使用“基層選舉”這個概念。從《共同綱領(lǐng)》和1954年的憲法文本來看,當(dāng)時國家政權(quán)體系實際分為兩大部分即中央與地方,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級歸屬于地方政府。至于城市中的居民委員會, 1954年的《城市居民委員會組織條例》也只是將居民委員會定位為“群眾自治性的居民組織”,《條例》中根本就沒有“基層”這兩個字。1975年的憲法是“文革”的產(chǎn)物,國家政權(quán)體系被高度簡化,因而,也沒有“基層”這個層面。到了1978年憲法修改的時候,“基層”這個詞才第一次進(jìn)入憲法,先后出現(xiàn)了“農(nóng)村基層組織”和“基層政權(quán)組織”這兩個詞,其中“基層政權(quán)”主要指人民公社。但由于當(dāng)時的國家政權(quán)體系是被“文化大革命”嚴(yán)重破壞和扭曲的體系,所以,基層政權(quán)組織并沒有形成一個完整的體系。這個體系的形成要到1982年憲法頒布之后。
1982年的憲法修改將“基層群眾自治”寫入憲法,并將“基層政權(quán)組織”的提法改為“基層政權(quán)”。憲法明確城市居委會和農(nóng)村的村民委員會 是基層群眾自治組織,并且明確指出“居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定”。1987年的村委會組織法對村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系的法律規(guī)定以及1989年城市居委會組織法對居委會與“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)”關(guān)系的法律規(guī)定,在明確村委會與居委會的法律定位的同時,也明確了基層政權(quán)的實際范圍。
從上述的分析可以看出,“基層”的概念首先出現(xiàn)在黨的組織體系建設(shè)之中,它是以中國共產(chǎn)黨成為全國性政黨為前提的,因而,這種“基層”是相對與全國性政黨的整個體系而言的,是以全國體系或中央為視角劃出來的層級。隨著黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行國家政權(quán)建設(shè)的不斷深入,“基層”這個概念也就從黨的系統(tǒng)漸漸延伸到國家政權(quán)體系之中,從而使黨的領(lǐng)導(dǎo)體系與國家政權(quán)體系在“基層”這個層面也有了呼應(yīng)或?qū)?yīng)的關(guān)系。然而,正如黨的基層組織如支部是黨建構(gòu)起來的一樣,實際上作為國家政權(quán)體系中的“基層”這個部分,也是國家建構(gòu)起來的,其中最為關(guān)鍵的是居委會和村委會就是國家在基層群眾中建構(gòu)起來的自治組織。居委會是新中國建立后,新生的城市政權(quán)在消除舊社會的組織體系過程中,聚合各種積極的社會資源為新生政權(quán)服務(wù)而建立起來的;而村委會則完全是對居委會的模仿。[5][6]正因為有了這兩個基層群眾自治組織,作為地方政權(quán)組織末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與市區(qū)、街道才有了基層政權(quán)的法律定位。
應(yīng)該指出的是,就國家政權(quán)體系建設(shè)來說,建構(gòu)“基層”這個層面,固然為了政權(quán)的鞏固與國家治理,但在很大程度上也是為了建構(gòu)中國的人民民主。人民民主的政治表現(xiàn)形式就是人民當(dāng)家作主。在社會主義國家體系中,人民當(dāng)家作主的基本表現(xiàn)形式主要有兩個方面:一是人民參與國家管理;二是人民自我組織、自我管理與自我服務(wù)。前者,中國借鑒蘇維埃經(jīng)驗,創(chuàng)立了人民代表大會制度;后者,中國創(chuàng)造性地建構(gòu)了基層群眾自治。然而,在改革開放之前,中國共產(chǎn)黨所建構(gòu)的這些“基層”只是為了呼應(yīng)人民當(dāng)家作主所需要的政治形式,并沒有將其作為民主建設(shè)和發(fā)展的戰(zhàn)略平臺。改革開放之后,隨著社會力量的不斷增強(qiáng),社會生活的日益活躍,中國共產(chǎn)黨開始從戰(zhàn)略上重視“基層”政治建設(shè),于是,在全面建構(gòu)“基層”的過程中,開始建構(gòu)中國的基層民主,并將其作為中國政治發(fā)展和民主化建設(shè)的基本戰(zhàn)略。
雖然“基層民主”這個概念不是在改革開放開始的時候出現(xiàn)的,但發(fā)展基層民主的任務(wù)在改革開放伊始就已提出。1981年,《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》在總結(jié)“文革”的基礎(chǔ)上提出,要“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主,特別要著重努力發(fā)展各城鄉(xiāng)企業(yè)中勞動群眾對于企業(yè)事務(wù)的民主管理”。1982年,黨的十二大強(qiáng)調(diào),應(yīng)該將社會主義民主擴(kuò)大到政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化生活的各個方面,其中包括擴(kuò)大到基層,即“發(fā)展各個企業(yè)事業(yè)單位的民主管理,發(fā)展基層社會生活的群眾自治。民主應(yīng)當(dāng)成為人民群眾進(jìn)行自我教育的方法”。1982年底,新頒布的憲法第一次將城市的居民委會和農(nóng)村的村民委員會作為基層群眾自治組織寫入憲法。1987年4月,即在中共十三大召開前夕,第六屆人大原則通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(草案)》。同年10月,黨的十三大報告不再僅僅把基層民主作為民主拓展的空間,而是更多地將其視為完善國家制度,協(xié)調(diào)國家與社會關(guān)系,提高黨和政府治理能力,維護(hù)社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略空間。報告指出:“在黨和政府同群眾組織的關(guān)系上,要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和基層群眾性自治組織的作用,逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。”“基層民主生活的制度化,是保證工人階級和廣大群眾當(dāng)家作主,調(diào)動各方面積極性,維護(hù)全社會安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。”這個認(rèn)識上的變化,大大提升了基層民主在中國政治生活中的戰(zhàn)略地位。雖然十三大沒有用“基層民主”這個概念,但提出的“基層民主生活制度化”已經(jīng)點明了基層民主的核心與發(fā)展方向。為了實現(xiàn)“基層民主生活的制度化”, 1987年11月,全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》, 1989年12月,全國人大常委會通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。基于這兩部法律, 1992年10月召開的黨的十四大,第一次凝練出“基層民主”這四個字,并劃定了中國基層民主的三大組成部分即職代會、居委會和村委會。1997年9月,黨的十五大提出了“擴(kuò)大基層民主”的政治建設(shè)目標(biāo)。①報告指出:“擴(kuò)大基層民主,保證人民群眾直接行使民主權(quán)利,依法管理自己的事情,創(chuàng)造自己的幸福生活,是社會主義民主最廣泛的實踐。”從報告的內(nèi)容來看,擴(kuò)大基層民主的最直接表現(xiàn)就是把城鄉(xiāng)基層政權(quán)的民主建設(shè)納入基層民主范疇,同時在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的原則下,擴(kuò)大基層民主的運(yùn)行空間。2002年的黨的十六大雖然依然堅持“擴(kuò)大基層民主”的建設(shè)目標(biāo),但“擴(kuò)大”的取向有所變化,最明顯的變化是:不再將基層政權(quán)機(jī)關(guān)的民主選舉和民主管理列入基層民主范疇,但依然強(qiáng)調(diào)人民群眾能直接行使民主權(quán)利,管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。這也就說,基層政權(quán)機(jī)關(guān)的民主運(yùn)行不屬于基層民主范疇,但人民群眾對基層政權(quán)機(jī)關(guān)的民主參與和民主監(jiān)督則屬于基層民主范圍。十六大對基層民主邊界的重新劃定,實際上劃定了基層民主擴(kuò)大的實際空間。十七大用“發(fā)展基層民主”這個提法取代“擴(kuò)大基層民主”,至于“基層民主”的主體則發(fā)生了微妙的變化,更強(qiáng)調(diào)基層民主的主體是人民,是人民行使民主權(quán)利的體現(xiàn),這不同于過去直接將基層群眾自治組織或基層政權(quán)作為基層民主的主體。從這樣的主體出發(fā),基層民主的實際范圍就是人民當(dāng)家作主在基層社會生活領(lǐng)域所能夠達(dá)到的邊界,這其中不僅包括基層群眾自治,而且包括人民群眾對基層政權(quán)組織的民主監(jiān)督。由于主體是人民群眾,因而,基層自治的形式,除了基層群眾自治、人民群眾監(jiān)督基層政權(quán)的政務(wù)之外,還包括人民群眾社會生活中所形成的各種社會組織的民主生活。為此,十七大報告第一次關(guān)注到“社會組織”在基層民主建設(shè)中的作用,提出“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強(qiáng)社會自治功能”。相比較而言,十七大對“基層民主”發(fā)展形成了相當(dāng)系統(tǒng)的制度安排和戰(zhàn)略規(guī)劃,它不僅在國家與社會生活層面安排“基層民主”,而且將“基層民主”引入黨內(nèi),第一次提出了“黨內(nèi)基層民主”,并要求“探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式”。
綜上所述,在中國的政治建設(shè)中,從“基層”的形成到“基層民主”發(fā)展,都是在國家建構(gòu)中展開的,都與國家建設(shè)和發(fā)展的邏輯密切相關(guān)。“基層”與人民群眾生活密切相關(guān),人民群眾是基層活力所在,也是“基層民主”的內(nèi)生動力,但是,這種活力與內(nèi)生的動力如何以“基層民主”的方式表現(xiàn)出來,到目前為止依然取決于國家對“基層民主”的建構(gòu)。因而,中國的“基層民主”的基礎(chǔ)和動力是內(nèi)生的,但其發(fā)展途徑與形式,在很大程度上是國家給予的,并受到憲法和法律的保障。于是,在“基層”這個層面,社會的民主沖動與國家的民主建構(gòu)之間自然會形成具有一定緊張感的微妙關(guān)系:社會力圖創(chuàng)造完全自主的空間;國家力圖將這種自主的沖動納入國家制度體系,使其在得到保障和基本滿足的同時,又能為黨和國家創(chuàng)造一定的合法性基礎(chǔ)。當(dāng)然,問題沒有那么簡單,國家的邏輯固然有其合理性,但在如何與民主發(fā)展的社會邏輯有機(jī)結(jié)合上,不可能是一廂情愿的。在中國的現(xiàn)代化逐漸成長起來的時代背景下,國家要在基層建構(gòu)有效的民主發(fā)展,就需要將自身邏輯與民主成長的社會邏輯有機(jī)結(jié)合,建構(gòu)更為合理有效的基層民主建設(shè)與發(fā)展戰(zhàn)略。
三、優(yōu)化國家建構(gòu)民主的戰(zhàn)略:中國基層民主發(fā)展的新路向
在當(dāng)今社會,人們所實踐的民主一定是現(xiàn)代民主,它基于現(xiàn)代社會的發(fā)展和現(xiàn)代國家建設(shè)的實踐而形成和發(fā)展,其中,現(xiàn)代化發(fā)展既是現(xiàn)代民主發(fā)展的最基本的推動力量,也是使現(xiàn)代民主以不同的方式在世界各國得以實踐的決定力量。對于中國來說,現(xiàn)代化不是內(nèi)生的,而是世界現(xiàn)代化潮流推動和作用的結(jié)果。因而,在中國現(xiàn)代化成長中,國家起著主導(dǎo)作用,國家不僅主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)與社會的現(xiàn)代化發(fā)展,而且也主導(dǎo)著政治的現(xiàn)代化發(fā)展,即民主化與現(xiàn)代國家建設(shè)。從這個角度講,在中國,國家建構(gòu)民主不完全是制度的產(chǎn)物,它在很大程度上也是中國現(xiàn)代化發(fā)展形態(tài)的必然。當(dāng)然,中國的社會主義制度及其內(nèi)在的政治邏輯,也為國家建構(gòu)民主提供了一定的制度基礎(chǔ)與政治基礎(chǔ)。
中國在社會主義制度框架下建構(gòu)現(xiàn)代民主的有效實踐發(fā)生在改革開放之后。這個實踐主要從三個方面展開:一是修改憲法,重啟憲政民主;一是放權(quán)民眾,孕育現(xiàn)代社會;三是激活制度,吸納公民參與。基層民主被推上中國民主發(fā)展的戰(zhàn)略舞臺,都直接與這三個實踐有關(guān),它綜合體現(xiàn)了這三大實踐。所以,考察基層民主的發(fā)展與實踐,多少能夠透視出中國國家建構(gòu)民主的基本戰(zhàn)略與成效。
就黨和國家對基層民主的內(nèi)涵與戰(zhàn)略價值的認(rèn)識發(fā)展過程來看,國家建構(gòu)民主經(jīng)歷了一個逐漸成熟的過程。這個過程固然得益于黨和國家對現(xiàn)代民主認(rèn)識和把握的不斷深化,但更得益于改革開放所帶來的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展,尤其是市場經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代社會的成長。中國的實踐表明,國家在建構(gòu)民主中發(fā)揮的作用是重要的,但民主得以最終成長的力量不在國家而在社會,因而,國家建構(gòu)民主的基本方略應(yīng)該是國家順應(yīng)社會發(fā)展的要求,主動把握民主發(fā)展的方向、戰(zhàn)略與進(jìn)程,使民主的發(fā)展既能促進(jìn)人與社會的全面發(fā)展,也能保障國家權(quán)力的合法性與有效性。這種戰(zhàn)略在黨的十七大報告對基層民主的定位中得到了比較充分的體現(xiàn)。十七大報告對基層民主是這樣闡述的:
“發(fā)展基層民主,保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。人民依法直接行使民主權(quán)利,管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè),實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,對干部實行民主監(jiān)督,是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑,必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進(jìn)。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制,擴(kuò)大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。全心全意依靠工人階級,完善以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度,推進(jìn)廠務(wù)公開,支持職工參與管理,維護(hù)職工合法權(quán)益。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度,實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強(qiáng)社會自治功能。”
在這里,基層民主實際上涉及到四個主體,依次是:人民群眾、基層群眾自治組織、基層政權(quán)和社會組織。人民群眾、社會組織屬于社會一方,而具有憲法和法律基礎(chǔ)的基層群眾自治組織和基層政權(quán)實際上屬于國家一方。在十七大之前,基層民主主要從國家一方來闡述,因而,所遵循的主要是國家邏輯;而十七大的報告明確加上了社會一方,并且強(qiáng)調(diào)了基層民主的社會邏輯的重要性,例如提出了增強(qiáng)“社會自治”功能的主張。比較前幾次黨代會關(guān)于基層民主的闡述,這種變化是前所未有的。正是基于這種變化,國家對基層民主有了全面而深刻的認(rèn)識,不再簡單定位為基層群眾自治或基層政權(quán)組成和運(yùn)行的民主化,而是直接定位為人民民主的實踐途徑和表現(xiàn)形式,因而不僅具有國家性一面,而且具有社會性一面,如社會組織與社會自治。這樣的定位,使得基層民主有了明確的內(nèi)涵和廣泛的外延,既為以人民群眾為主體的基層民主發(fā)展提供必要的空間,也為國家憲法和制度所安排的基層民主制度有效吸納人民群眾的民主生活發(fā)展提供了新的基礎(chǔ)與平臺。但是,這些變化依然沒有改變基層民主是國家建構(gòu)的民主這個事實,因為,報告強(qiáng)調(diào)必須把基層民主“作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進(jìn)”。基層民主之所以沒有躍出國家建構(gòu)的格局,關(guān)鍵在于社會建設(shè)和國家建設(shè)都處在進(jìn)行之中,都不成熟、不完善,國家與社會之間依然存在著種種制度所無法完全協(xié)調(diào)或容納的緊張關(guān)系。在這樣的情形下,國家一旦失去了對民主成長的主導(dǎo)和建構(gòu)能力,放任式的民主成長必將因社會條件的不成熟和國家調(diào)控的失效而失去其內(nèi)在具有的促進(jìn)人與社會發(fā)展的應(yīng)有功效。
但是,正如從十七大報告中所看到的那樣,在人民群眾日益自主、社會力量日益壯大的形勢下,國家建構(gòu)民主發(fā)展,不再是單方面的行動,而是國家與社會的共同行動;不再是國家意志的簡單體現(xiàn),而是人民群眾意志以及國家所代表的人民群眾意志的綜合體現(xiàn)。這就要求國家必須優(yōu)化國家建構(gòu)民主的戰(zhàn)略,否則,國家就無法在社會轉(zhuǎn)型、發(fā)展和壯大的形勢下,依然能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)或主導(dǎo)民主的建設(shè)和發(fā)展。這是事物發(fā)展的必然規(guī)律。依據(jù)改革開放以來中國基層民主實踐與發(fā)展的實際狀況以及中國國家建設(shè)和民主發(fā)展的歷史趨勢,在發(fā)展基層民主這個層面,優(yōu)化國家建構(gòu)民主的戰(zhàn)略主要應(yīng)解決四大轉(zhuǎn)變:
第一,從基層群眾自治向基層自治發(fā)展,讓人民當(dāng)家作主真正落實于基層民主。中國是一個人民民主的國家。人民民主的現(xiàn)實體現(xiàn)就是人民當(dāng)家作主,它一方面通過人民參與國家事務(wù)來實現(xiàn);另一方面通過人民自我組織和自我管理來實現(xiàn),即人民群眾通過在基層社會領(lǐng)域的自治來實現(xiàn)。目前,這種自治的制度安排主要集中于基層群眾自治,如村委會、居委會、職代會等。但現(xiàn)實表明,隨著個體的自主和現(xiàn)代社會的逐漸發(fā)育,人民群眾在具體的生產(chǎn)和生活領(lǐng)域中也發(fā)育了一系列具有自我管理和自我服務(wù)功能的社會組織,如業(yè)主委員會或者其他一些具有自助性、互助性或維權(quán)性的社會組織。這些組織充實了人民群眾自治的能力,拓展了他們自治的空間。于此同時,隨著政府的服務(wù)與人民群眾日常生活關(guān)系的日益密切,不論從人民群眾做主或維權(quán)的需要出發(fā),還是從基層政府更好地提供公共服務(wù)的愿望出發(fā),加強(qiáng)人民群眾對基層政府管理事務(wù)的參與和監(jiān)督也日益成為國家與社會的共同需求,為此,國家與社會共同創(chuàng)造了各種新的民主活動方式,如各種形式的民主懇談會等。因此,中國今天的基層社會已成為不斷孕育和發(fā)展新的民主力量與新型民主生活方式的重要空間。在這樣的情況下,基層民主發(fā)展可以堅持以基層群眾自治為主要平臺,但不能局限于基層群眾自治,應(yīng)該將基層群眾自治納入到基層自治的平臺,并在這個平臺上,整合基層群眾自治與其他各類社會組織、各類新型的民主生活方式之間的關(guān)系,充分發(fā)揮它們的群眾性、自治性和民主性,孕育出群眾自治的活力、基層管理的合力和民主成長的動力。基層自治,是民主成長和鞏固的基礎(chǔ),也是政府與社會有效協(xié)調(diào)與耦合的關(guān)鍵。這不是需要與不需要的問題,而是不可或缺的問題。因為,沒有這個要素,不僅社會無法健康成長,國家建設(shè)也將失去應(yīng)有的前提。所以,要發(fā)展人民民主,就必須從基層群眾自治邁向基層自治。基層自治,不僅將自治根植于群眾,更為重要的是將自治根植于社會。
第二,從黨政一體向黨政分工發(fā)展,讓黨的領(lǐng)導(dǎo)真正基于人民的根本意志。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民民主的前提,也是基層民主的保障。但長期以來,在基層民主建設(shè)中,黨的領(lǐng)導(dǎo)往往以黨政一體為前提,其實踐形式就是基層黨的書記直接兼任基層群眾自治的核心領(lǐng)導(dǎo)。在這樣的政治安排下,基層群眾自治直接變成完成黨或政府任務(wù)的一個部門,多了政治性與行政性,卻少了自治性與民主性。理論與實踐表明,這樣的體制格局,從長遠(yuǎn)發(fā)展來看,既不利于黨自身的建設(shè)與發(fā)展,也不利于基層群眾自治組織的發(fā)展;既不利于黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會水平的提高,也不利于黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)的充實和發(fā)展。因此,黨要在領(lǐng)導(dǎo)和建構(gòu)基層民主發(fā)展中真正發(fā)揮作用,就必須從黨政一體向黨政分開發(fā)展,在讓基層群眾自治真正落位群眾、落位社會,并發(fā)揮出其應(yīng)該的功能和效應(yīng)的同時,也讓黨的基層組織真正擔(dān)當(dāng)起黨的建設(shè)使命,擔(dān)當(dāng)起縱覽全局、協(xié)調(diào)各方、領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)作用。在基層社會,黨政分開,既放活了社會,也找回了政黨;更為重要的是政黨將因此完全有基礎(chǔ)、有資格以基層人民群眾根本利益代表的角色在基層社會擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)結(jié)民眾、維護(hù)和諧。對于基層社會來說,只有這樣的政黨,才是有真正領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)力的政黨;而有了這樣的政黨,基層民主實踐人民民主也就有了領(lǐng)導(dǎo)力量和政治保障。
第三,從政治拉動向法律推動發(fā)展,讓法律制度真正發(fā)揮維護(hù)民主發(fā)展的作用。實現(xiàn)民主的制度化和法律化是國家建構(gòu)民主的基本使命,也是國家建設(shè)和民主發(fā)展的內(nèi)在要求。由于我們長期習(xí)慣于用政黨的政治和組織優(yōu)勢來動員社會、運(yùn)行民主,所以,國家所建構(gòu)的基層民主建設(shè)與發(fā)展,在很大程度上依賴于政黨的政治拉動。這種政治拉動確實啟動了民主生活、激活了民主制度,但這種拉動主要從政黨或國家意志出發(fā)的,難以與社會的真正民主需求形成完全的共鳴,結(jié)果,由此拉動的基層民主在形式上十分活躍,在實效上卻比較有限。顯然,這樣的民主建構(gòu)方式是不可能產(chǎn)生長久效應(yīng)的,因而,必須改變,其出路就是一條,即從政治拉動向法律推動轉(zhuǎn)化。法律推動的本質(zhì)就是用法律規(guī)范來保障基層民主發(fā)展。于此同時,創(chuàng)造基層民主發(fā)展的空間,使得各種形式的基層民主在目標(biāo)一致、規(guī)范有序的條件下得到充分的發(fā)展。我們不能用法律來引導(dǎo)和規(guī)范基層民主的發(fā)展,基層民主的發(fā)展就不可能與依法治國獲得統(tǒng)一,自然也就不可能完全尊重法律規(guī)范,由此產(chǎn)生的危害將是全局性和長遠(yuǎn)性的。所以,及時有效地調(diào)整國家建構(gòu)民主發(fā)展的戰(zhàn)略,對人民民主發(fā)展和國家建設(shè)都具有重要的戰(zhàn)略意義。
第四,從生成治理向生成民主發(fā)展,讓基層民主真正成為中國民主的基礎(chǔ)。好的民主是一定能夠生成治理的,但是沒有民主規(guī)則的治理是生成不了治理的。國家建構(gòu)民主,既是國家呼應(yīng)社會發(fā)展、生成合法性的內(nèi)在需求,但同時也是國家履行職責(zé)、創(chuàng)造治理的內(nèi)在使命。顯然,國家要通過建構(gòu)民主來創(chuàng)造治理。但如果放大了這個動機(jī),國家在民主建構(gòu)中,就會從治理需要出發(fā)來部署和安排民主的建設(shè)和發(fā)展,而不是從建構(gòu)一個好的民主以創(chuàng)造治理的邏輯出發(fā)去部署和安排民主。由于社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展的條件限制,在過去相當(dāng)長的時間里,國家建構(gòu)基層民主更多地是從國家治理基層社會的需要出發(fā)來開發(fā)和推動基層民主,這使基層民主的實踐往往跳不出國家治理社會的情結(jié)。現(xiàn)行實踐中的基層民主確實在很大程度上實現(xiàn)了國家對社會治理的需求,但也在很大程度上失去了基層民主所應(yīng)具有的活力和影響力。在社會轉(zhuǎn)型日益深刻,社會權(quán)力日益增長的條件下,沒有基層民主的發(fā)展,民主化與人民當(dāng)家作主的實踐就失去了應(yīng)有的戰(zhàn)略基礎(chǔ)與平臺。為此,國家建構(gòu)基層民主就必須從生成治理向生成民主發(fā)展,即不再從國家對社會治理的角度來推動基層民主,而是從通過全面激活和發(fā)展基層民主來創(chuàng)造基層自治的政治邏輯來推動基層民主。這是中國基層民主發(fā)展的科學(xué)之道,也是中國人民民主發(fā)展的基本路徑。
四、結(jié)論
中國基層民主建設(shè)和發(fā)展體現(xiàn)了國家建構(gòu)民主在中國的具體實踐。國家通過建構(gòu)和推動基層民主建設(shè)和發(fā)展,形成了中國民主發(fā)展的基本戰(zhàn)略和形態(tài),增強(qiáng)了國家治理社會合法性基礎(chǔ),為中國社會的歷史性轉(zhuǎn)型提供了必要的社會基層和國家力量。國家建構(gòu)民主發(fā)展不是要求民主按照國家意志發(fā)展,而是要求國家能夠積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的民主要求,主動推動民主的建設(shè)和發(fā)展,使民主的發(fā)展與國家和社會的發(fā)展保持內(nèi)在的統(tǒng)一。民主的根本動力來自社會,但民主要成為人與社會發(fā)展的有效推動力量,離不開國家在其中的積極推動和正確引導(dǎo)。所以,使民主真正成為發(fā)展的力量,是國家建構(gòu)民主應(yīng)遵循的基本原則。在中國基層民主實踐中,黨和國家扮演了重要的角色,起到了重要的作用。國家建構(gòu)民主,不是國家單一意志的行動,而是國家與社會協(xié)調(diào)與合作形成的行動,其戰(zhàn)略不是固定不變的,而是與時俱進(jìn)的。因而,隨著社會的進(jìn)一步發(fā)展,國家建構(gòu)基層民主的戰(zhàn)略必須進(jìn)行重新優(yōu)化,否則,國家建構(gòu)的基層民主就完全可能因為國家戰(zhàn)略不當(dāng)而走向變異或萎縮。
參考文獻(xiàn):略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》
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