“托市”意在穩(wěn)定糧食價格，保護農(nóng)民種糧積極性，維護糧食安全;但在實際運行過程中，也出現(xiàn)了市場價格扭曲、壟斷加劇等問題，亟須改革。
為了應(yīng)對糧食生產(chǎn)重大波動，我國2004年開始推出了一系列糧食生產(chǎn)保護的政策，其中最重要的一項是開始實行托市收購制度，對短缺的重點糧食品種按照定時、定價、定區(qū)域設(shè)定最低收購價，為農(nóng)民種糧提供托底保障。總體上看，這些托市政策破解了農(nóng)民賣糧難的市場風(fēng)險，拉動了農(nóng)民種糧收入的增加，極大地提振了農(nóng)戶的種糧積極性;增強了國家糧食宏觀調(diào)控能力，穩(wěn)定了糧食市場價格。但是近幾年來，隨著國內(nèi)外糧食市場整合度的不斷提高，國內(nèi)糧食供求關(guān)系更加復(fù)雜多變，既有的托市收購政策是否仍要保持不變.如需改革，又應(yīng)注意哪些方面.
應(yīng)該承認，現(xiàn)有的托市收購政策確實已遇到了種種問題。首先，現(xiàn)行政策性收購制約了市場功能正常發(fā)揮作用，產(chǎn)生了錯誤導(dǎo)向信號。在一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策的鼓勵下，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了連續(xù)十二年豐收，糧食產(chǎn)消缺口逐年縮小，糧食供求關(guān)系得到了緩和。正常情況下，糧食市場價格應(yīng)該出現(xiàn)明顯下降。但是，為了避免谷賤傷農(nóng)的情況，國家連續(xù)提高托市價格，并采取了規(guī)模較大的收儲政策。這種對市場的干預(yù)，直接導(dǎo)致了市場價格的扭曲，出現(xiàn)了糧價“豐年瘋漲”的尷尬局面，影響了市場對糧食價格的調(diào)節(jié)功能。同時，糧食市場價格扭曲會進一步增大我國糧食生產(chǎn)風(fēng)險。托市政策一方面繼續(xù)拉動了糧食的供給，另一方面卻抑制了糧食的需求，這種扭曲最終將使得糧食價格回歸正常水平的難度越來越大，市場的調(diào)節(jié)作用被嚴重干擾。
其次，現(xiàn)行托市政策加重了糧食收儲企業(yè)的壟斷色彩，影響了市場自由競爭。糧食托市收購并不是一個充分競爭的市場，中儲糧總公司及其委托的國有糧食收儲企業(yè)能夠享受到國家的優(yōu)惠貸款和保管費用補貼，而其他收購主體的資金和儲存費用以及市場風(fēng)險都要自己負擔(dān)，沒有形成公平的市場競爭。隨著托市收購糧食數(shù)量增加以及市場糧價逐年走高，國有糧食企業(yè)統(tǒng)算盈利額不斷增加。盡管國有糧食企業(yè)的統(tǒng)算盈利與全行業(yè)加快企業(yè)改革改制和完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度存在一定的關(guān)系，但不可否認地是，糧食托市收購業(yè)務(wù)確實已成為國有糧食企業(yè)利潤來源的重要組成部分。在這種“旱澇保收”的狀態(tài)下，基層國有糧食企業(yè)改革改制的壓力和動力被嚴重削弱。此外，托市政策執(zhí)行的責(zé)任主體相對單一化，導(dǎo)致國家托市收購實際被中儲糧系統(tǒng)和國有糧食購銷企業(yè)所壟斷，其他市場主體基本被排除在外，影響了多元化流通格局的形成。
再次，現(xiàn)行運行機制推高國內(nèi)糧食價格，制約糧油加工業(yè)正常發(fā)展。受政策托市影響，糧食收購價格持續(xù)走強，原糧與產(chǎn)成品價格倒掛，糧食加工企業(yè)采購成本一路高企，飼料和淀粉等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊，企業(yè)經(jīng)營困難，經(jīng)營效益持續(xù)下降。政府通過托市機制掌握市場上的大部分糧源，利用干預(yù)性收儲使市場流通量減少，大量糧源被收儲進入糧庫。這就導(dǎo)致一方面我國糧食嚴重超儲，倉容不堪重負;另一方面大量糧食沒有進入流通市場，給進口糧食低價沖擊國內(nèi)糧食市場留下了機會。市場流通糧源數(shù)量趨緊，糧食加工企業(yè)的原料采購成本被抬高，壓縮糧油加工企業(yè)的利潤空間，迫使加工企業(yè)放慢市場開發(fā)步伐，進而拉大加工產(chǎn)品與市場需求之間的距離，不利于整個糧食加工產(chǎn)業(yè)的升級和發(fā)展。
最后，現(xiàn)行收儲政策沒有充分考慮不同品種、品質(zhì)和地區(qū)差異，政策目標(biāo)信號減弱。目前，糧食最低收購價的執(zhí)行品種限于稻谷和小麥兩個主糧品種，包括早秈稻、中晚秈稻、粳稻、白小麥、紅小麥和混合麥。主糧不同品種、品質(zhì)差別很大，但現(xiàn)行糧食最低收購價未能充分反映品種價差、品質(zhì)價差。另外，國家每年公布的稻谷、小麥等主要糧食品種的最低收購價是全國統(tǒng)一的，但不同省份自然資源條件和物價水平差別較大，直接導(dǎo)致不同地區(qū)糧食生產(chǎn)的顯性成本與機會成本差別較大。不同的成本收益率并沒有在托市政策中體現(xiàn)出來，嚴重影響種糧成本較高地區(qū)糧農(nóng)的生產(chǎn)積極性及其收入，不利于最低收購價糧的拍賣。
面對以上問題，托市收購政策改革勢在必行。為了保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，保障我國糧食安全，發(fā)揮托市收購的真正作用，托市收購政策改革應(yīng)特別注意以下問題。首先，應(yīng)盡量減少政策對市場價格的扭曲影響。合理托市價格應(yīng)該能夠準確反映糧食市場的供求關(guān)系，減少托市政策造成的市場扭曲，有利于糧食市場價格機制的形成。其次，改革應(yīng)充分考慮保護種糧農(nóng)民利益。保障農(nóng)戶種糧積極性和農(nóng)戶種糧收益是托市政策的根本目的，也是我國糧食安全政策的重要內(nèi)容。因此，合理的托市政策應(yīng)該綜合考慮糧食生產(chǎn)中的各項顯性和隱性成本，避免農(nóng)民利益受損。第三，政策改革應(yīng)有利于促進下游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。合理的托市收購政策應(yīng)該合理規(guī)劃托市價格和出售價格，為糧價提供可下行的空間，使得糧食加工企業(yè)能夠以可以接受的價格買到糧食，避免加工企業(yè)依賴進口糧或因缺少原料而停工。最后，政策改革方向應(yīng)推進糧食企業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。合理的托市收購政策應(yīng)該能夠使得收儲企業(yè)有順利的渠道代謝陳糧、收入新糧，使企業(yè)更加具有持續(xù)發(fā)展活力并能夠在發(fā)展中壯大自身。
同時，為了有效兼顧糧食生產(chǎn)的有效性和國家糧食安全，在改革過程中，還需注意如下四點:
引導(dǎo)最低收購價政策向目標(biāo)價格制度過渡。與托市收購價格不同，目標(biāo)價格并不直接作用于市場，而是國家根據(jù)成本收益率制定的指導(dǎo)性價格，對生產(chǎn)者和收儲企業(yè)具有指導(dǎo)性。因此，目標(biāo)價格能夠減少托市政策所造成的市場扭曲，更加符合市場經(jīng)濟的基本要求。推進糧食最低收購價政策穩(wěn)步向目標(biāo)價格制度過渡是托市收購政策的基本方向。但是，在改革的同時，應(yīng)避免引發(fā)國內(nèi)糧價大幅波動，逐步合理動態(tài)調(diào)整稻谷、小麥的最低收購價格水平。另外，除目標(biāo)價格外，還可以確定合理的目標(biāo)數(shù)量。每年確定適宜的目標(biāo)收購品種和數(shù)量，收購數(shù)量以外的糧食，應(yīng)進入市場流通。
施購銷補貼政策，對加工企業(yè)實施購買補貼。為了避免糧食加工企業(yè)無糧可用的局面，應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)糧食加工企業(yè)積極入市收購。對糧食加工企業(yè)直接收購農(nóng)戶糧食的，給予和中儲糧同等的補貼。對于從中儲糧購買糧食的企業(yè)，應(yīng)給予價格補貼，避免中儲糧的“加價銷售”方式影響到加工企業(yè)。在保障適當(dāng)庫存的同時，適當(dāng)時機選擇以減少的糧食儲存成本和壞糧損失部分收益補貼儲存企業(yè)，推進儲糧企業(yè)采用市場價銷售政策，合理應(yīng)對國際糧食市場對國內(nèi)的沖擊。利用這三種方式來理順國家托市后原糧與成品糧之間的價格傳導(dǎo)關(guān)系，降低糧油貿(mào)易和加工業(yè)的不確定風(fēng)險，彌補最低收購價格上升對糧食加工企業(yè)造成的損失;也可以有效減少倉儲壓力，避免出現(xiàn)新糧難入庫的情況。
利用糧食期貨市場，推動現(xiàn)貨市場主體積極參與期貨市場交易。進一步完善糧食期貨市場體系，充分利用糧食期貨市場來反映未來糧食供求狀況，從期貨市場獲得遠期價格參考，來指導(dǎo)糧食生產(chǎn)和加工行業(yè)，有效規(guī)避價格風(fēng)險。鼓勵糧食加工業(yè)現(xiàn)貨市場主體積極參與期貨市場交易，發(fā)揮糧食期貨市場對現(xiàn)貨市場的價格引導(dǎo)作用，通過套期保值等方式分散現(xiàn)貨市場中生產(chǎn)經(jīng)營的價格波動風(fēng)險，鎖定經(jīng)營利潤。另外，應(yīng)特別注意對進口市場依賴較強的大豆，可以考慮設(shè)置期貨交割庫，使加工企業(yè)以更合理的價格和更便捷的方式獲得原料。
循序漸進,分品種穩(wěn)步推進改革進程。以合理方式適時擴大糧食目標(biāo)價格補貼試點范圍。從2014年起,東北大豆、新疆棉花已開始進行托市收購改革,試點目標(biāo)價格制度。應(yīng)結(jié)合這些經(jīng)驗,繼續(xù)擴大補貼范圍,并將玉米和其他重要作物納入改革范圍。按照“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的總體要求,適度增加中央和地方口糧品種儲備規(guī)模。但是,在執(zhí)行過程中,應(yīng)注意避免受到WTO黃箱政策的限制,合理利用農(nóng)業(yè)保險等綠箱政策。
(作者系中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所研究員)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大眾日報2016-03-30
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