【摘要】村民自治自實施以來，受到了來自于制度與現實的各種壓力。制度的壓力主要是兩委關系不清而造成的兩委矛盾以及鄉鎮“指導”變“領導”而導致的村民自治行政化問題；現實的壓力主要是村莊經濟與文化的落后和空心化等所造成的自治能力低下。第一書記作為一種與村莊無利害沖突的外來幫扶力量，如果能夠準確定位、確立正式的工作原則、科學地開展工作，它對村民自治就是一種積極力量。但第一書記對村莊的幫扶具有很強的臨時性、偶然性，是一種非制度化因素。因此，第一書記在工作中必須強化農民主體地位，其工作應當以培育村民自治能力為核心，幫助村莊完成從靠人幫扶到制度立村的轉變。
【關鍵詞】第一書記；村民自治；幫扶力量
一、引言
自村民自治產生以來，村委會的獨立性問題一直是一個熱點問題。村委會的獨立性問題主要包括兩個方面內容，一是與村莊政治核心――村黨支部的關系問題即兩委關系 ，二是與上級政府――鄉鎮政府的關系問題即鄉村關系 。這兩方面涌現的作品汗牛充棟。
近十幾年來，在全國各地又出現了一種新的力量與村民自治產生了密切聯系，這便是引人矚目的“第一書記”。僅最早下派第一書記的安徽省從2001年到2012年期間便已有1萬多名第一書記駐村幫扶。2015年4月底，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室印發了《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，決定對全國57688個“黨組織軟弱渙散村”和12.8萬個貧困村，選派第一書記，并要求該工作力戒形式主義，取得切實效果。與兩委矛盾和鄉村關系研究作品的汗牛充棟形成鮮明對比，更與第一書記幫扶活動的熱火朝天形成巨大反差，學術界關于第一書記與村民自治關系的研究異常冷寂，表現有三：一是作品數量少、出現晚。截止到2014年底，檢索中國知網，只能查到19篇相關研究成果。二是成果層次低、影響小。19篇作品中，只有薛祥偉《山東省選派“第一書記”基層扶貧的經驗與啟示――以菏澤市鄆城縣為例》1篇是在CSSCI核心期刊《理論與改革》上發表。三是作品的學理性不強。多數作品是由黨的組織部門完成的調查報告，只有少數幾篇是由高校政治學或馬克思主義研究學者或研究生完成的作品，大都以扶貧或基層黨建為切入點，只有極個別作者注意到了第一書記對于村莊治理的促進作用（人民論壇專題調研組，2012；鐘慶君，2013）。但所有這些作品均未關注第一書記作為外來力量與村民自治的關系問題。
為了彌補學術界關于第一書記研究的缺陷，更為了未來村民自治的健康發展，我們選取了在山東省D縣S村駐村的W書記對村莊的幫扶為例，嘗試揭示第一書記介入村莊公共生活的方式及對村民自治所產生的影響。
二、第一書記在S村的駐村幫扶實踐
（一）S村在第一書記幫扶前村民自治的實施情況
S村的經濟長期陷于困境之中。S村位于魯西南的D縣內。D縣西面黃河，東望泰山，全縣地勢北高南低、東高西低，山區、平原、湖泊各占三分之一，旅游資源豐富。D縣轄18個鄉鎮，716個行政村。S村地勢相對低洼，氣候多樣。全村常住人口2400余人，是個大村，但青壯年外出務工者較多，“空心化”程度較深，村內勞動力主要是留守的老幼病弱，勞動力矛盾突出。村民收入的主要來源是從事小麥、玉米等農作物的種植生產，工商企業較少，因而經濟發展相對落后，人均收入維持在4000元左右。
S村的村民自治實踐也存在諸多難題。首先，基層黨組織建設薄弱難以發揮先鋒模范作用。S村共有黨員60多位，大多數黨員年齡在60歲以上，黨員隊伍呈現明顯的老齡化，基層黨組織缺乏新鮮血液。同時黨員的宗族化、拉幫結派現象又嚴重削弱了黨組織的代表性，村民對黨支部信任度低。此外，黨員的文化素質偏低也是S村基層黨組織建設薄弱的一個重要方面。
其次，村集體收入匱乏制約著村民自治水平的提高。集體收入是村莊開展村民自治必要的物質基礎，S村經濟發展落后，村集體收入本就很少。進入21世紀后，國家為了減輕農民負擔取消了農業稅，村內可以自由支配的財政收入大幅減少，S村自我服務能力非常脆弱，村內可提供的公共服務、公共產品相當有限，農業生產的基礎設施、村民生活與文化娛樂設施建設無力，又進一步造成了村民文化生活匱乏、精神空虛等問題的出現。
再次，村兩委矛盾、干群矛盾是S村村民自治發展道路上的攔路虎。在S村長期的村民自治實踐中，“一肩挑”的村支書牢牢地把握著黨支部及村委會的領導權，公共事務的決策、執行、監督幾乎沒有多少民主因素存在，“一言堂”現象突出。村民自治的本意是保障村民當家作主權利的實現，而村支書集支部、村委兩委大權于一身，不僅侵蝕著黨內民主，更損害了村民自治權利的實現，S村的村民自治完全流于形式。當村集體利益與小部分村民利益發生矛盾時，每位村民都會寸步不讓，兩委難以協調其中的利益沖突。這些矛盾在S村最突出的表現就是為修建道路而占用村民土地問題，集體與村民的沖突往往處于僵持不下的局面。
（二）第一書記在S村的幫扶工作與績效
W書記是山東省2012后啟動第一書記活動后的第二批下派干部。他是山東N大學一名年輕副處級干部，既有農業生產的專業技術，又有黨務工作的實踐經驗，思維活躍又有民主意識。該校2013年3月6日召開了第二批第一書記選派工作落實會后，他經過個人報名、單位推薦和黨委常委會研究后，正式被選任為第二批第一書記，并擔任該校在D縣的駐村工作組長。為了更好地開展工作，W書記先后參加了在山東省L大學舉辦的省直機關選派駐村第一書記示范培訓班、N大學黨委舉辦的專題培訓會和該大學駐地的市委組織部開展的經驗交流會。經過嚴密的選拔和層層培訓后，W書記于3月底奔赴D縣S村開展工作。W書記在S村的幫扶工作可歸納為三大內容：
1．加強經濟建設，夯實自治基礎。
加強經濟建設的第一步是了解村情，制定科學的發展規劃。經濟落后、生活貧困是制約S村村民自治能力的首要因素，幫助該村脫貧也是W書記的核心任務。S村工商企業數量少、用工數量少，吸納非農就業非常有限。S村農民收入來源單一，幾乎完全依賴農業生產，這是導致S村積貧積弱的主要原因。為了改變這種狀況，W書記把深入農戶、吃透民情作為開展工作的前提和基礎。他脫下皮鞋換上膠鞋，脫下西裝換上便裝，深入街頭巷尾、田間地頭，和村民拉家長續里短，走訪了全村所有農戶，全面、準確地掌握了該村的基本村情。在此基礎上，W書記又利用自身的專業優勢和關系網絡，返回學校召集了相關專家學者，為村莊規劃了“科技為先導、發展規模種植、特色養殖和人力資源開發利用”的強村之路。
根據規劃有選擇地招商引資成為了W書記幫助該村脫貧致富的第二步。W書記為S村引進了浙江寧波H園林公司，幫助村莊流轉土地1300多畝從事花卉苗木種植。由此，村民每年獲得土地租金收入達到117萬元，勞務性收入接近120萬元，村集體經營收入3.4萬元。W書記還為S村引進了一家韓資勞動密集型企業P電子廠，一期工程已投入生產，全部完工后，預計安置勞動力達到400人，每年可增加村民勞務性收入340萬元。W書記還邀請N大學畜牧專家入村考察，根據專家的合理化建議，在S村村集體用地上建立起了占地面積3畝的小尾寒羊良種繁育場，致力于發展特色養殖業，增加村民及集體收入。此外，還利用舊辦公樓引進了一家服裝加工廠，讓40余名留守婦女實現在家門口就業。
這些經濟建設項目不但逐漸讓村莊走上了富裕路，而且社會效益顯著。該村村民人均收入也由原先的4000余元增加至5900余元。新增的數百就業崗位使村民實現了家門口就業，外出務工人員明顯減少，留守兒童、留守婦女和留守老人問題得以減輕，青壯勞力外出打工所造成的村莊空心化問題也得以緩解，村莊又重新煥發了生機。
2．理順兩委關系，規范自治活動。
村民自治的實踐中，村莊內部比較突出的問題主要有兩個方面，一是兩委矛盾，二是干群矛盾。這兩大矛盾都限制著村民自治組織功能的正常發揮。W書記作為省委選派到基層黨組織的非村內成員的領導干部，在化解兩委矛盾、干群矛盾方面，發揮著關鍵作用。
首先，與村支部平等相待、注重激發基層組織活力是W書記基層黨組織建設的核心內容。一方面，W書記把尊重基層組織作為基層組織建設的基本前提。W書記雖然貴為省委下派的“第一”書記，并且在本單位是副處級干部，但他從未有高人一等的想法。在村內事務上與村支書平等相處，遇事互相商量，凡事都通過正常的組織程序達成一致意見，從不強迫村支部接受自己的意見。在工作中，始終遵循“指導但不指責、到位但不越位、幫帶但不包辦、幫忙但不添亂”的“四不”原則，雙方形成了融洽的合作關系。
另一方面，他把激發基層組織活力作為基層組織建設的主要工作內容。S村黨員年齡結構的嚴重失調是其組織發展面臨的最大瓶頸，為了激發黨組織活力，發揮黨員先鋒模范作用，W書記在掌握S村村情的前提下幫助村支部挑選了幾名能力突出、思想正派的鄉村精英作為黨員的發展對象，其中包括青年致富能手、文化強人等。這些精英的加入不僅提高了黨組織的戰斗力，而且將各類人才團結到黨組織周圍，打破了宗族壟斷，擴大了黨組織的代表性，密切了支部與廣大人民群眾的聯系。W書記駐村工作結束時，黨支部的工作走向了規范化，而且幾名鄉村精英也都加入了中國共產黨，黨員的素質得到了明顯的提高，黨組織煥發出了新活力。
其次，在處理與兩委關系問題上，W書記扮演了建議者的角色。雖然該村實行“一肩挑”，支部書記兼任村主任，但兩委矛盾并未完全消除，一則兩委成員并不完全重合，二則兩委的職能也并不相同，在很大程度上，村支部要執行鄉鎮黨委的意見、服從上級領導，而村委會是由村民選舉產生的，凡事都要維護村民的意見，在許多時候兩委代表了兩種不同的利益，矛盾是不可避免的。村支部書記的大權獨攬使得村委會所代表的村民利益明顯處于弱勢地位。
為了化解這一矛盾，W書記帶領兩委班子建章立制，建立了“四議兩公開”制度。所謂“四議兩公開”，即村莊重大公共決策，都必須在村黨支部的領導下，按照“四議兩公開”的既定程序做出。“四議”是指黨支部提議、村兩委商議、黨員大會審議、村民代表會議（村民大會）決議；“兩公開”是指決議公開、實施結果公開。“四議兩公開”制度的實施，有效保證了支部決議、村委意見和村民利益的真正統一，兩委矛盾得到了有效的化解。
第三，打造“陽光村務”是W書記消除干群隔閡的有力手段。干群之間的矛盾與隔閡幾乎都源自于干部處理村務活動的隱密性。W書記入村工作第二天，S村就有一位村民哭著找到他，說自己家里條件很不好卻沒有低保，懷疑是和自己有矛盾的村干部做了手腳。雖然經過調查事實并非如此，但在調查中卻發現了不少問題，低保不公平、殘疾人福利不到位的問題比較普遍。W書記以全縣低保整頓為契機帶領村干部本著“公平、公正、公開”的原則，嚴格按照“審查—評估—確定—公示”的程序重新確立了低保名單，將“人情保”、“關系保”、“死人保”統統踢出了低保體系。通過該事件的處理，W書記將村務公開的常態化作為化解矛盾、消除隔閡、建立信任的核心手段。在第一書記“領導”下，村兩委通過口頭解釋、定期的海報、黑板報、廣播等形式加強了與村民的溝通，村務公開程度大大提高，村民與村兩委的摩擦明顯減少，村兩委的服務型組織形象也逐漸開始明晰。制度完善了，程序規范了，公平、公正、公開也就有了保障，干群矛盾大量減少，村兩委的凝聚力、公信力得以不斷強化。
3．樹立互助新風，培育自治精神。
W書記調研發現，S村留守農民以婦老居多，精神生活匱乏，離散程度比較高。他們的精神狀態和19世紀法國農民非常相似：“廣大群眾，便是由一些同名數簡單相加形成的，就像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯匯集而成的那樣”。[6]看電視、拉家常是幾乎是農民唯一的休閑娛樂方式，不但不利于村莊的精神文明建設，原子化的組織狀態對于村民自治也是一個制約因素。為了改變這種現狀，W書記決定從豐富農民的精神生活著手改善農民的精神面貌和組織狀況。為此，W書記提出了一攬子的實施方案：經過各方努力籌集了50萬元資金，建立了S村文化大院，設立農家書屋供村民閱讀，修建體育及娛樂設施豐富農民休閑方式；開展了“好媳婦、好婆婆”評選活動，該活動為村民樹立了模范標桿，引領村里形成了敬老愛老、和諧友善的鄉村文明風尚；發動成立“婦老舞蹈隊”等村民自己的娛樂組織。
這些活動的開展不但豐富了農民的精神生活，樹立了新的文明風尚，而且推動了婦女和老人的主體意識與組織意識的覺醒，婦女和老人在村莊公共生活中發揮的作用越來越重要。W書記入村一年中沒有發生過一例治安事件，婆媳互敬、鄰里互助成為一種村莊生活的新常態。由于W書記的駐村幫扶成績突出，2013年S村被授予D縣文明村稱號，2014年10月山東省N校駐村工作隊又獲得了“全國社會扶貧先進集體”的榮譽稱號。
三、對第一書記幫扶工作的理論分析
經過上述對W書記在S村的駐村工作調研，我們發現S村正在完成從經濟落后、矛盾重重、精神離散的村民自治落后村向生活富裕、管理民主、鄉風文明的先進村轉變。這些變化說明W書記的幫扶工作是卓有成效的，對此，我們嘗試進行一個政治學解釋。
（一）村民自治不是獨立王國，外來幫扶力量可以為村民自治創造積極條件。
理論界有一種誤解，認為村民自治就是徹底遠離政府，完全由村民說了算，拍板定舵是村民自己的事情，政府插手就會適得其反。[7]這種觀點雖然比較偏激，但卻也有合理性，這種合理性的依據就是在村民自治實施過程中，村支部權力的一元化和鄉鎮政府對村委會的頤指氣使形成了對村委會的巨大壓力；錯誤之處就在于它過分夸大了村民自治的獨立性，事實上，來自政府和上級黨組織的外來幫扶力量完全有可能對村民自治產生推動作用。
正確發揮功能的第一書記就是這樣一支健康的外來幫扶力量。第一書記在村莊公共生活中所發揮的與村支部、鄉鎮政府有所不同，根本區別就在于它與村莊沒有直接的利益瓜葛。第一書記不但不會對村民自治產生擠壓作用，反而可能會因其自身的巨大優勢而幫助經濟落后、組織渙散的“雙薄村”解決其迫切需要解決的問題。首先，第一書記可以幫助村莊緩解村民自治的財政困難。免除農業稅對于緩解農民負擔來說是利好政策，但對于農村公共產品供給卻是一個巨大災難，尤其是對那些經濟落后并無多少集體經濟收入的村莊來說更是如此。由于財力不足，鄉村公共服務受到不同程度的沖擊[8]，“一事一議”也難以有效組織。第一書記的入駐基本上解決了以前由于資金短缺所產生的問題，例如道路、灌溉設施的修建等。第一書記在駐村工作期間，不但可以得到該省最高決策者——省委、省政府在資金、項目及政策方面的全力支持，而且其所在工作單位也是駐村工作的堅強后盾。正如河南省委書記盧展工所言，“一個機關干部到村里任黨支部第一書記，背后就會有一個單位的力量來支持這個干部的工作，支持這個村的發展”[9]。其次，第一書記往往具有較強的組織能力，中立地幫助村莊化解兩委矛盾、干群矛盾，在這一點上，第一書記要比鄉鎮政府這一村莊的外部力量更具優勢。因為鄉鎮在化解矛盾時，由于其與村支部的上下級關系及與群眾的對立立場，鄉鎮往往難以居中調和。第三，第一書記一般具有較高的文化修養和人格魅力，對于改善村民精神生活、培養自強互助的自治精神有顯著幫助作用。
“在現代國家體系中，自治不是孤立的，必須在與他治的互動中尋求其空間。”[10]W書記在S村駐村活動的成功本身就說明，第一書記作為一種外來幫扶力量可以為村民自治提供積極的支持和幫助。
（二）外來幫扶力量在村民自治中發揮積極作用的前提是準確的自我定位。
第一書記作為一種外來力量，要為村民自治提供積極的支持而非侵害，基本前提就是它必須有一個準確的自我定位――其作用是“幫扶”而非領導。W書記在S村的實踐對此作出了最好的詮釋。
駐村第一書記的“第一”應當是對責任、能力和修養的更高要求。第一書記這一稱謂由來已久，最早可以追溯到解放前，1948年中共中央和中央軍委決定成立華北局，劉少奇任第一書記，薄一波任第二書記；解放后中央陸續在各地方局設立第一書記，比如胡耀邦就曾擔任過西北局第二書記兼任陜西省委第一書記。[1]時至今日，雖然地方黨委不再使用第一書記這一稱謂，而是根據黨章規定使用書記和副書記，但有些場合仍在使用這一稱謂，比如團中央、全國總工會、科協等社會團體仍有第一書記和書記的區分。早先地方黨委及目前社會團體的第一書記與今天駐村第一書記中的“第一”顯然有不同的含義：前者具有座次先后、權力大小及是否主持工作的意味，第一書記意味著權力最大、排名靠前或主持日常工作；而后者顯然不具有這些含義。根據各地駐村干部對第一書記的理解，“第一”的主要含義是“思想境界的第一，要擔當為民服務的第一責任；干事能力的第一，推動發展的第一使命；作風修養的第一，樹立務實清正的第一形象”。[11]W書記作為省委統一派駐的一名副處級干部，在駐村工作中堅持“指導但不指責、到位但不越位、幫帶但不包辦、幫忙但不添亂”的四不原則，在幫扶工作中堅持平等協商的工作方法，都說明他非常明確“第一”的含義：不是“權大位高”，而是“責任大、能力強和修養高”。也正因如此，W書記在駐村幫扶中與村兩委成員關系融洽，贏得了幫扶村莊的交口稱贊。
（三）外來幫扶力量發揮積極作用的關鍵是培育村莊的自治能力。
外來幫扶力量在離開村莊時，給村莊留下的是亮麗的“政績”還是長效的“潛績”，這主要取決于第一書記所做的幫扶工作是否能夠在落地生根、開花結果，完成從“輸血”到“造血”的轉變，將第一書記的外來幫扶力量轉化為村莊的自治能力。“雙薄村”之所以需要外來幫扶力量的介入，正是因為這些村莊失去了自治的物質基礎、缺乏行之有效的制度規范來約束兩委班子。第一書記的幫扶應當重點從這兩方面著手開展幫扶工作。
經濟增長是任何一個自治單位賴以發展的物質基礎。十多年前，我國學習韓國“新村運動”時轟轟烈烈地開展了許多新農村建設活動，非但沒有取得韓國的建設成就，反而造就了一批豆腐渣工程，給村莊造成了不小的財政窟窿：許多地方不顧當地經濟實力，下硬指標修路建房，不是雪中送炭，而是搞錦上添花，結果出現了村莊越富越添膘，越窮越貧困的現象。[12]這些問題產生的根源在于項目推動者不了解農村、農民的需要，只是盲目地搞建設、上項目。對于貧困村來說，貧困是限制當地村民自治發展的最大攔路虎。建設新農村，首先要幫助村莊脫貧，最佳途徑是幫其造血而非輸血：輸血固然必要，但長期限制村莊發展的，是它缺乏自我發展的能力，扶貧的著力點是幫助村莊建設一些符合村情、能夠落地生根、開花結果的項目。唯有如此，才不至于出現“人走政息”的形象工程。W書記入村伊始走村串戶、了解村情，為村莊引進了一批適合當地經濟水平、人力資源和自然條件的生態農業、養殖項目和勞動密集型企業，是有長遠眼光的，符合變輸血為造血的要求。
制度建設是村民自治的核心內容。制度不健全、決策不公開、監督不到位是村民自治的矛盾之源。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[13]S村村民對兩委的不信任大都源自村支書一肩挑之后的“一言堂”，村莊缺乏決策公開、民主參與和民主監督的制度化渠道。因此兩委的重大決策不容易得到村民支持，甚至遭遇村民抵制。W書記了解這一情況后，積極地與村兩委溝通，幫助村莊建立了“四議兩公開”制度，為村民參與決策、進行民主監督打開了制度之門，“一言堂”也就成為了過去式。
此外，村民的精神文明建設狀況，也對村民自治的實施有一定的制約作用。從W書記所帶來的文化大院、文化廣場、農村書屋及好婆婆與好媳婦的評選等，都給農民的精神風貌帶來了積極的變化，為村民自治的順利實施帶來了的積極的推動作用。
四、對于推進農村幫扶工作的建議
從上述理論分析來看，外來幫扶對村民自治可以起到積極的推動作用，關鍵看幫扶者能否準確自我定位、如何開展工作、開展哪些工作。我們認為應當從以下三方面進一步推進幫扶工作：
首先，應明確幫扶工作的目標是推動村民自治健康發展，完成從靠人幫扶到制度立村的轉變。盡管從全國各地的經驗來看，第一書記對于村莊發展大都起到了積極地推動作用，但村莊發展仍然應當立足于村莊自身力量。畢竟第一書記是一種外來力量，哪些村莊能夠得到第一書記的幫扶、能夠得到哪位第一書記的幫扶、幫扶能夠在多大程度上起到推動作用，都具有很大的偶然性。要真正消除這種偶然性，必須幫助村莊獨立發展、增強其自治能力。村民自治的最大特點是自組織，它來自于鄉村社會內部，是一種群眾性的自我整合。這種整合所產生的后果首先就在于建構農民的主體性，農民在自我整合中是“自治者”，而不是“他治者”。[14]來自村莊外部的幫扶作用，必須要內化為村民自治的一部分，其幫扶效果才可能真正長期持續下去。這個內化的過程就是要完成村民自治能力的培育，由此完成靠人幫扶到制度立村的轉變。
其次，第一書記等幫扶干部的選拔和培訓要重視其規則意識和民主意識。在組織推薦和黨委審批的環節，一定要注意選拔那些規則意識強、政治素質高、具有民主意識的新型干部進入村莊，那些習慣于下命令、善于用行政手段做事的“強人”干部并不適合進村幫扶，他們的到來不但不會幫助村莊達到脫貧、緩和矛盾及制度建設的目標，反而可能會給村莊帶來一批脫離村莊實際的“高大上”的形象工程，使本來就十分尖銳的村莊矛盾更加尖銳，帶來擾民、亂民的結果。在對幫扶干部培訓時，最重要一點就是要讓幫扶干部進一步明確農民的主體地位，其自身的職責是幫助農民而不是代替農民。
第三，對第一書記等幫扶干部的考核要看數量更重質量。績效考核是對第一書記進行獎勵懲罰的主要依據，因此考核內容成為第一書記駐村工作的重點，考核指標的科學與否也直接決定了第一書記的工作效果。毫無疑問，經濟發展指標、基層組織建設應當是考核重點，但在考核時應當注意，不應只考核指標數量，而更應當強調幫扶的質量：幫助村莊引進的企業或開展的項目，能否符合村情？能否在當地落地生根？是否是受村民歡迎？在為村莊建章立制的考核中，不只看有多少制度上墻，而應看這些制度有多少被兩委和村民接受，有多少被有效實施，在實施過程中兩委關系、干群關系是否有所改善。
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中國鄉村發現網轉自：《天津行政學院學報》2015年11月
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