【摘要】所有權(quán)情況與村民自治的有效性密切相關(guān)。在我國(guó)，村和組所有權(quán)是當(dāng)前所有權(quán)的兩種類(lèi)型，它們因規(guī)模大小和利益相關(guān)程度不同而導(dǎo)致村民自治實(shí)現(xiàn)形式各異。伴隨著土地所有權(quán)在不同的主體之間的懸浮、下沉與分化，村民自治也經(jīng)歷了由準(zhǔn)備、產(chǎn)生到發(fā)展的過(guò)程。在當(dāng)前的環(huán)境下，以村民小組為單位的所有權(quán)制度安排和自治架構(gòu)安排具有能夠充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和約束功能、減少外部性、充分實(shí)現(xiàn)民主等優(yōu)勢(shì)，有利于村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】土地所有權(quán)；村民自治；實(shí)現(xiàn)形式
2014年中央一號(hào)文件在對(duì)改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的描述中指出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”,這進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)村治理改革的方向。對(duì)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式的探索要求我們深入研究自治條件與自治實(shí)現(xiàn)之間的邏輯關(guān)系。一號(hào)文件中對(duì)自治試點(diǎn)開(kāi)展的試點(diǎn)條件中，對(duì)所有權(quán)的落位和自治單元進(jìn)行了描述，那么，作為與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的土地所有權(quán)與村民自治之間是如何關(guān)聯(lián)的？為什么集體土地所有權(quán)在村民小組的地方可以展開(kāi)以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)？這都是需要我們深入研究的問(wèn)題。
本文將從討論所有權(quán)和自治的有效性出發(fā)，構(gòu)建“所有權(quán)-利益-自治”的分析框架，通過(guò)對(duì)歷史演進(jìn)過(guò)程中所有權(quán)與自治之間相互作用的分析，結(jié)合當(dāng)前制度安排下所有權(quán)與自治結(jié)合的三種模式，對(duì)村與組所有權(quán)情況下的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行研究和分析，進(jìn)而對(duì)上述問(wèn)題做出回答。
一、所有權(quán)與自治的有效性
所有權(quán)的概念來(lái)源已久。洛克、盧梭、亞當(dāng)斯密、黑格爾、康德、馬克思等人都對(duì)所有權(quán)的問(wèn)題進(jìn)行過(guò)論述，盡管他們研究的視角和觀點(diǎn)各不相同，但都在一定程度上揭示了所有權(quán)的內(nèi)涵。作為人類(lèi)生產(chǎn)生活中一種重要的權(quán)利，所有權(quán)體現(xiàn)了人對(duì)物的關(guān)系掩蓋下的人與人之間的關(guān)系。 而自治作為人類(lèi)實(shí)現(xiàn)自我管理的一項(xiàng)基本活動(dòng)，正是對(duì)這種人與人之間關(guān)系的更深層次演繹。
（一）不同所有權(quán)情況的類(lèi)型
所有權(quán)的類(lèi)型有許多種劃分標(biāo)準(zhǔn)，但村民自治是一項(xiàng)主體參與性很強(qiáng)的治理活動(dòng)，因此本文主要從所有權(quán)主體屬性的角度對(duì)其進(jìn)行劃分討論。概括來(lái)講，所有權(quán)可分為國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、社會(huì)團(tuán)體所有權(quán)等類(lèi)型。就農(nóng)村土地所有權(quán)來(lái)說(shuō)，根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”。但集體是一個(gè)模糊的概念，根據(jù)《民法通則》和《土地管理法》中的規(guī)定，對(duì)于集體的定義可分為三類(lèi)，分別為鎮(zhèn)集體、村集體和村小組集體。相對(duì)于產(chǎn)權(quán)和村民自治來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村的所有權(quán)情況主要是村集體和村小組集體，所有權(quán)情況對(duì)應(yīng)的可分為所有權(quán)在行政村和所有權(quán)在村民小組兩種類(lèi)型。
所有權(quán)在行政村。行政村是我國(guó)基層群眾性自治單位，在1982年頒布的《村民委員會(huì)組織法》中，行政村作為設(shè)立村民委員會(huì)進(jìn)行村民自治管理范圍的劃分單位所存在。行政村多數(shù)源自于改革開(kāi)放前的生產(chǎn)大隊(duì)，為適宜國(guó)家鄉(xiāng)村治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，設(shè)立了行政村。從所有權(quán)歸屬的法律層面來(lái)講，行政村并非法律意義上明確規(guī)定的所有權(quán)主體，而僅僅是事實(shí)上所有權(quán)的代理主體，而行政村的自治組織-村委會(huì)則是法律意義上的法人主體。在部分地區(qū)，村委會(huì)具有土地所有權(quán)的行使權(quán)力。
所有權(quán)在村民小組。依照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民小組是村委會(huì)根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等所劃分的。村民小組多源自于改革開(kāi)放前的生產(chǎn)小隊(duì)，從法律層面上來(lái)講，村民小組并不具備法人主體的資格，但從村民小組的歷史沿革及當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，村民小組在劃分上在一定程度上體現(xiàn)了土地所有權(quán)關(guān)系，是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村主要的土地發(fā)包單位，可以說(shuō)是當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)普遍的實(shí)際所有權(quán)主體。
（二）所有權(quán)與村民自治的有效性
自治作為產(chǎn)權(quán)架構(gòu)基礎(chǔ)上的一項(xiàng)治理活動(dòng)，自治與所有權(quán)之間聯(lián)系緊密。從所有權(quán)和自治本身的屬性來(lái)看，利益是兩者相互銜接的基礎(chǔ)，而規(guī)模則是這種銜接能否發(fā)揮作用的重要條件。
所有權(quán)與村民自治靠利益進(jìn)行銜接。霍爾巴赫認(rèn)為，利益是人類(lèi)行動(dòng)的一切動(dòng)力。就所有權(quán)的性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，所有權(quán)是所有制在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的具體體現(xiàn)，其直接帶給所有者的是對(duì)標(biāo)的物的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。這種對(duì)于資源支配和占有的權(quán)利，對(duì)于農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，是生產(chǎn)和生活持續(xù)開(kāi)展的源泉。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的土地制度規(guī)定實(shí)行的是集體土地所有制，集體擁有對(duì)于土地資源的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。雖然集體的主體概念具有一定的模糊性，但正是這種模糊性使得村民對(duì)于集體格外關(guān)注。農(nóng)民作為集體的成員，擁有相對(duì)于集體的成員權(quán)， 成員權(quán)則意味著農(nóng)民有權(quán)利去分享集體所帶來(lái)的利益，這種成員權(quán)所帶來(lái)的利益驅(qū)使著農(nóng)民對(duì)集體進(jìn)行關(guān)注，這種關(guān)注進(jìn)而轉(zhuǎn)化為對(duì)于自治的參與。就集體所有權(quán)本身的概念來(lái)看，集體所有是一種產(chǎn)權(quán)共有的概念，共有的特點(diǎn)直接致使共有主體之間的利益相關(guān)，正如15-17世紀(jì)俄國(guó)農(nóng)村的“公社世界”一樣， 財(cái)產(chǎn)的共有也要求成員的共同管理。因此，可以認(rèn)為，所有權(quán)涵蓋了對(duì)于資源的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，自治正是對(duì)包含土地在內(nèi)的資源分配管理的參與過(guò)程，所有權(quán)與自治之間的鏈接源自利益的驅(qū)動(dòng)，同樣是因利益相關(guān)而形成的一種內(nèi)生需求。
盡管利益將所有權(quán)與村民自治之間銜接起來(lái)，但這種銜接是需要條件的，規(guī)模就是所有權(quán)和村民自治之間的利益銜接的必要條件。作為村莊事務(wù)參與的個(gè)人，在其行為決策過(guò)程中，既包含理性的一面，同樣也有其社會(huì)化的一面，在其選擇上具有一定的多樣性特征。奧爾森認(rèn)為，由于利益分配、參與成本等原因，小集團(tuán)比大集團(tuán)更容易達(dá)成協(xié)議， 因此，就村集體來(lái)說(shuō)，當(dāng)所有權(quán)與村民自治之間的利益聯(lián)系不夠緊密或者參與成本過(guò)高的時(shí)候，村集體也就很難達(dá)成協(xié)議，這種情況下，村民個(gè)人很可能會(huì)選擇弱參與的傾向。具體到農(nóng)村土地集體所有權(quán)的與村民自治來(lái)說(shuō)，所有權(quán)“集體”規(guī)模過(guò)大，自治體也就缺乏相對(duì)穩(wěn)定的文化基礎(chǔ)，集體成員之間地域相的條件也就不復(fù)存在，自治的參與的動(dòng)力較弱，自治的成本也就越高，利益分配也就越復(fù)雜，村民也就很難對(duì)權(quán)利進(jìn)行直接有效的參與和監(jiān)督。因此，可以說(shuō)，規(guī)模適度是集體所有權(quán)和村民自治之間有效銜接的必要條件。
就我國(guó)的土地所有權(quán)和村民自治的發(fā)展來(lái)看，利益和規(guī)模一直都是影響兩者銜接與發(fā)展的重要條件。但所有權(quán)本身衍生出的利益需求情況十分復(fù)雜，所有權(quán)落位與治理單元在不同的時(shí)期也具有一定的特殊性，因此，所有權(quán)與村民自治之間的關(guān)系也就顯得錯(cuò)綜復(fù)雜。以下將依照“所有權(quán)-利益-自治”的分析框架，通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)的變動(dòng)及治理形式演化歷程中相互作用的分析，對(duì)不同所有權(quán)情況下的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行討論。
二、所有權(quán)與村民自治的歷史演進(jìn)
從人類(lèi)歷史的發(fā)展歷程來(lái)看，每一次的土地改革都在一定程度上形塑了社會(huì)管理體系，人類(lèi)社會(huì)正是在權(quán)利需求與制度供應(yīng)中不斷的沖突和融合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)前進(jìn)和發(fā)展的，在我國(guó)土地所有權(quán)和自治的演變過(guò)程中，這一特征依然明顯。就土地所有權(quán)制度的發(fā)展來(lái)說(shuō)，從所有權(quán)的落位來(lái)看，我國(guó)的土地所有權(quán)發(fā)展經(jīng)歷了懸浮-下沉-分化的過(guò)程，村民自治也相應(yīng)的經(jīng)歷了由“準(zhǔn)備-產(chǎn)生-發(fā)展”的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，所有權(quán)與自治之間不斷的促進(jìn)和融合推進(jìn)著農(nóng)村社會(huì)的不斷向前發(fā)展。
（一）所有權(quán)的懸浮與村民自治準(zhǔn)備
在我國(guó)長(zhǎng)達(dá)2000多年的封建社會(huì)歷程中，地主階級(jí)占有土地的所有權(quán)，多數(shù)農(nóng)民所擁有的僅僅是勞動(dòng)力的所有權(quán)，地主階級(jí)所擁有的土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民的勞動(dòng)力產(chǎn)權(quán)的結(jié)合形成了漫長(zhǎng)的封建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程。在長(zhǎng)期的生產(chǎn)資料分配體制的變革中，從封建社會(huì)鄉(xiāng)村治理體系的“紳官治理”到民國(guó)的“政權(quán)下鄉(xiāng)”， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體逐漸下沉，農(nóng)民的自治覺(jué)悟被逐漸喚醒。1949年，新中國(guó)的成立后，現(xiàn)代意義上的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度開(kāi)始逐漸形成，農(nóng)村的治理形式也逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。
1949年到1952年的土地改革運(yùn)動(dòng)，使農(nóng)民擁有了土地所有權(quán),這樣的制度安排可以說(shuō)是政治的需要， 但這種制度結(jié)構(gòu)并沒(méi)有滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供積累的需要，也未能解決可能出現(xiàn)的社會(huì)分化問(wèn)題， 于是自1953年開(kāi)始實(shí)行了人民公社化運(yùn)動(dòng)，在公社化運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，先后經(jīng)歷了互助組、初級(jí)合作社、高級(jí)合作社三個(gè)階段，土地逐漸由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)化為集體所有，并取消了土地分紅，實(shí)行土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，土地所有權(quán)逐漸上移。集體經(jīng)營(yíng)的規(guī)模越來(lái)越大，政社合一的經(jīng)營(yíng)體制使農(nóng)民選擇的權(quán)利越來(lái)越小，農(nóng)民在公共事務(wù)中的話(huà)語(yǔ)權(quán)也越來(lái)越小，自治的生存空間受到壓縮。1958年，人民公社“一大二公”的經(jīng)營(yíng)體制顛覆了原有的財(cái)產(chǎn)制度和經(jīng)營(yíng)制度，將所有權(quán)主體的規(guī)模擴(kuò)大，規(guī)模龐大的人民公社掌握了人財(cái)物大權(quán)，占有土地所有權(quán)，以行政命令的方式安排生產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)組織規(guī)模過(guò)大，非但未能形成規(guī)模效應(yīng)，反而造成了生產(chǎn)效率的低下，以公社為單位的集體所有權(quán)主體大而模糊，與個(gè)體之間的利益相關(guān)性并未不明顯，很難激發(fā)個(gè)體對(duì)于公共事務(wù)的參與動(dòng)力。對(duì)于農(nóng)民個(gè)體來(lái)說(shuō)，外部性問(wèn)題和“搭便車(chē)”現(xiàn)象的產(chǎn)生成為必然，集體規(guī)模過(guò)大，村民也無(wú)法對(duì)集體權(quán)利的行使進(jìn)行有效的參與和監(jiān)督。同時(shí)，所有權(quán)基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和約束功能喪失，決策主體與所有權(quán)主體之間也很難形成明晰的權(quán)責(zé)關(guān)系，這最終使得村民在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和村莊治理上效率低下，影響了1958年到1961年之間我國(guó)農(nóng)村的糧食產(chǎn)量，造成公共福利的巨大損失。
介于這種情況的出現(xiàn)，1962年9月出臺(tái)的《農(nóng)村人民公社修正條例草案》將人民公社的土地所有權(quán)重新定義，實(shí)行了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營(yíng)核算體制，與“一大二公”相比，社和生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模都得到了控制，生產(chǎn)隊(duì)作為基本的生產(chǎn)核算單位，在經(jīng)營(yíng)上有了更大的自主權(quán)，農(nóng)戶(hù)與決策單位的距離更近，相對(duì)而言，更能夠充分表達(dá)個(gè)人意愿。在這個(gè)過(guò)程中，所有權(quán)的落位由原本的歸人民公社所有變成了“三級(jí)所有”。這種所有權(quán)落位層次的下移和模糊，實(shí)際上增加了生產(chǎn)隊(duì)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，隊(duì)為基礎(chǔ)的核算體系使生產(chǎn)隊(duì)有了利益的驅(qū)動(dòng)，生產(chǎn)隊(duì)中個(gè)體成員的外部性空間也有所縮小。所有權(quán)單位規(guī)模的縮小和核算單位的縮小，使產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和約束功能得到了一定程度的提升。“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”也形成了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)一定程度的分離，經(jīng)營(yíng)權(quán)在生產(chǎn)隊(duì)，降低了村民參與公共事務(wù)的成本，使個(gè)人的利益與生產(chǎn)隊(duì)的利益有了一定程度的相聯(lián)。但從整體來(lái)看，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”體制依舊是建立在“政社合一”的基礎(chǔ)上的，在治理體系上主要采用“一刀切”的模式，一定程度上虛化了農(nóng)民的主體地位，“三級(jí)所有”的規(guī)定使土地所有權(quán)主體更加模糊，同時(shí)，“隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營(yíng)體制又為農(nóng)民話(huà)語(yǔ)權(quán)的表達(dá)贏得了空間，鄉(xiāng)村精英正是在這樣的空間里逐漸出現(xiàn)，為土地制度的繼續(xù)推進(jìn)和村民自治的出現(xiàn)打下了基礎(chǔ)。
（二）所有權(quán)的下沉與村民自治產(chǎn)生
上世紀(jì)70年代，中國(guó)南方的四川、安徽和貴州等地對(duì)于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)權(quán)模式進(jìn)行了不斷的探索，包產(chǎn)到組和包干到組的生產(chǎn)模式開(kāi)始逐漸推廣，多數(shù)地方，生產(chǎn)小隊(duì)成為實(shí)際上的土地發(fā)包單位，對(duì)土地所有權(quán)實(shí)際的控制權(quán)隨著經(jīng)營(yíng)權(quán)一定程度的下移而得到強(qiáng)化，隨后，在這些生產(chǎn)模式的基礎(chǔ)上最終出現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，自治也就應(yīng)運(yùn)而生。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制依舊將土地所有權(quán)定義為村集體，但承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到了進(jìn)一步的下放。農(nóng)民在保證對(duì)國(guó)家和集體上交及承擔(dān)經(jīng)營(yíng)責(zé)任的前提下，能夠獲得土地產(chǎn)出的剩余部分，經(jīng)營(yíng)權(quán)由生產(chǎn)小隊(duì)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)，這奠定了現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度形成的基礎(chǔ)，直接推動(dòng)了村民自治的發(fā)展。一方面，從所有權(quán)主體來(lái)看，這時(shí)期的村集體所有與“三級(jí)所有”的集體已經(jīng)不同，從所有權(quán)主體來(lái)看，集體仍舊是模糊的，但由于長(zhǎng)期以來(lái)生產(chǎn)小隊(duì)對(duì)土地的集體經(jīng)營(yíng)，使生產(chǎn)小隊(duì)獲取了土地實(shí)際上的控制權(quán)，生產(chǎn)小隊(duì)成為土地的直接發(fā)包單位，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的下放，使這種對(duì)土地的實(shí)際控制權(quán)更加明確，生產(chǎn)小隊(duì)內(nèi)部對(duì)于土地等財(cái)產(chǎn)的分配管理具有了較多的自主權(quán)。另一方面，農(nóng)民擁有了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成了以戶(hù)為主體的經(jīng)營(yíng)單位，在戶(hù)的單位范圍內(nèi)，土地的投入、收益、分配都是清晰的，有利于發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能和約束功能，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這又直接為村民參與集體事務(wù)提供了利益驅(qū)動(dòng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制出現(xiàn)后，在短期內(nèi)使農(nóng)民的生產(chǎn)生活由對(duì)村莊共同體的關(guān)注轉(zhuǎn)向了對(duì)家庭組織的重視，農(nóng)民逐漸擺脫了對(duì)于公社的政治經(jīng)濟(jì)依附，原有的“政社合一”的體制不能再發(fā)揮其作用，大量公共事務(wù)無(wú)人問(wèn)津，村莊治理的外部性問(wèn)題出現(xiàn)。外部性問(wèn)題給個(gè)體帶來(lái)的利益損失迫使村民不得不對(duì)集體的公共事務(wù)進(jìn)行關(guān)注，同時(shí)，村民通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制獲取了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，也需要一種自發(fā)的政治力量來(lái)保障其已經(jīng)獲得的權(quán)利，因此，一種對(duì)于公共事務(wù)進(jìn)行有效管理并能夠維護(hù)村民經(jīng)濟(jì)利益的組織管理模式亟需出現(xiàn)。
1980年，廣西宜山、羅城出現(xiàn)的村民委員會(huì)迎合了村民的這種需求，隨后，全國(guó)各地也陸續(xù)出現(xiàn)了類(lèi)似的管理共同體。1982年，村民委員會(huì)被寫(xiě)入《憲法》，并將其定義為基層群眾性自治組織。1983年，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》后，各地在改社建鄉(xiāng)的同時(shí)，也隨之建立了村民委員會(huì)，全國(guó)大多數(shù)地方是在原公社基礎(chǔ)上設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在原生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上設(shè)立村民委員會(huì)，在原生產(chǎn)小隊(duì)基礎(chǔ)上設(shè)立村民小組，進(jìn)而形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村民委員會(huì)—村民小組”的體制。 顯然，這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，村民委員會(huì)的設(shè)立及定性為村莊公共事務(wù)的管理及維護(hù)村民經(jīng)濟(jì)利益起到了相應(yīng)的作用，村委會(huì)的出現(xiàn)迅速填補(bǔ)了公社體制所留下的“治理空白”，成為村民行使權(quán)利和反映村民利益的平臺(tái)。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前，農(nóng)村的土地所有權(quán)是公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)共同所有的，但“政社一體”經(jīng)營(yíng)體制的解體使土地原有的所有權(quán)主體喪失，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行使生產(chǎn)小隊(duì)實(shí)際的所有權(quán)主體地位得到強(qiáng)化。生產(chǎn)小隊(duì)獲得土地所有權(quán)的實(shí)際控制權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的下移又直接激發(fā)了村民對(duì)于既得利益的保護(hù)和對(duì)于村集體的關(guān)注，村民自治迸發(fā)出了前所未有的活力。
（三）所有權(quán)的分化與村民自治發(fā)展
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變迫使村民對(duì)土地所有權(quán)的關(guān)注度顯著提升，但在多數(shù)地區(qū)，村民小組是土地的實(shí)際發(fā)包單位，村委會(huì)卻是土地所有權(quán)的法定主體，農(nóng)村土地所有權(quán)的實(shí)際主體與法定行使主體并不一致，存在“事實(shí)上的體制和法定的體制” 。在村民自治產(chǎn)生初期，也許這對(duì)與自治運(yùn)行的影響并比較有限，但所有權(quán)基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)分化使80年代初期形成的村民自治面臨新的挑戰(zhàn)。
在1986年制訂的《民法通則》中，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確立為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的不斷推進(jìn)，人口的就業(yè)情況不斷的發(fā)生改變。集體所有權(quán)基礎(chǔ)上的經(jīng)營(yíng)權(quán)主體和承包權(quán)主體開(kāi)始分離，經(jīng)營(yíng)主體逐漸出現(xiàn)多樣化，村莊的利益相關(guān)者不再僅僅是原有的村民，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的多元化特征顯現(xiàn)，這使村民自治面臨著兩大困境：一方面，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離使原本“一戶(hù)一田”的狀況開(kāi)始改變，農(nóng)村的人和地開(kāi)始出現(xiàn)分離，農(nóng)民對(duì)土地的依附程度逐漸降低，對(duì)于村莊共同體的利益關(guān)聯(lián)性有所降低，自治的參與的熱情有所降低；另一方面，分離后的經(jīng)營(yíng)權(quán)的多元使村莊共同體的利益相關(guān)主體出現(xiàn)多樣化，土地產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)引起的村民需求服務(wù)類(lèi)型出現(xiàn)多元化，對(duì)自治提出了更高的要求。但是80年代初期所形成的村民自治組織卻制約了自治的發(fā)展，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，村委會(huì)的雙重身份制約了自治的發(fā)展。1987年，隨著《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的貫徹，全國(guó)基本上形成了“鄉(xiāng)政村治”的模式，村委會(huì)多是原有的生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)化而來(lái)，在1998年修訂的村委會(huì)組織法中，對(duì)村委會(huì)的設(shè)置上提出“村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組。”村委會(huì)設(shè)立在“建制村”（即行政村），有十分明顯的建制性質(zhì)。實(shí)際上，自村委會(huì)形成開(kāi)始，村委會(huì)就具有一定的“行政性”，在作為自治組織的同時(shí)又具有國(guó)家政權(quán)代理人的性質(zhì)，這在一定程度上影響了村委會(huì)自治功能的發(fā)揮。其次，村委會(huì)組織規(guī)模過(guò)大，自治參與難度增大，層級(jí)過(guò)高，使產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督約束功能喪失。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以后，由于土地制度改革的需要，多數(shù)農(nóng)村土地所有權(quán)的實(shí)際產(chǎn)權(quán)單位為村小組，但村委會(huì)是法定意義上的集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體，這使得村民雖然具備參與自治的動(dòng)力，但參與自治的條件卻形成了障礙。對(duì)于普通村民來(lái)說(shuō)，規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致參與自治的成本相對(duì)高昂，意見(jiàn)不能夠充分表達(dá)；村委會(huì)的行政性質(zhì)使村民很難對(duì)村委進(jìn)行監(jiān)督，村委會(huì)設(shè)置是在村民小組之上，村民與村委會(huì)行為之間難以形成暢通的決策監(jiān)督機(jī)制，對(duì)村委會(huì)管理人員的行為進(jìn)行監(jiān)督，自治容易空轉(zhuǎn)，法律賦予村委會(huì)的所有權(quán)行使無(wú)法受到約束。再次，隨著土地產(chǎn)權(quán)的多元化，村委會(huì)的自治功能反而被弱化。由于產(chǎn)權(quán)的主體發(fā)生不斷的改變，產(chǎn)權(quán)所涉及的利益主體更加復(fù)雜多樣，對(duì)村委會(huì)功能的要求逐漸增多，對(duì)于自治組織來(lái)說(shuō)，自治組織本身的功能運(yùn)作無(wú)法同時(shí)滿(mǎn)足各種功能變化的需要，對(duì)于組織涉及的利益相關(guān)者來(lái)說(shuō)，訴求很難被滿(mǎn)足，村莊自治的功能反而被弱化，造成了基層自治組織功能與建設(shè)的缺位。
從整體上來(lái)看，在密切關(guān)注個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地改革初期，村委會(huì)所提供的功能相對(duì)單一，村民對(duì)于自治的參與熱情來(lái)自于對(duì)個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所帶來(lái)的效益提升，盡管所有權(quán)主體不同，但在整個(gè)產(chǎn)權(quán)體系并未受到強(qiáng)有力的外力干擾時(shí)，所有權(quán)的虛置在當(dāng)時(shí)并未表現(xiàn)出明顯的外部性問(wèn)題。但隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)多元化，對(duì)自治的發(fā)展提出了更高的要求，這就要求我們對(duì)所有權(quán)與村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行新的討論和研究。
三、所有權(quán)與村民自治的現(xiàn)實(shí)形式
從所有權(quán)的主體來(lái)看，我國(guó)的所有權(quán)主體實(shí)際上大多數(shù)時(shí)間都是屬于集體的，但集體的類(lèi)型一直在發(fā)生變化，從公社到三級(jí)所有，再到如今的法定主體與事實(shí)主體不同，整體上來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村的土地所有權(quán)設(shè)置層級(jí)經(jīng)歷了懸浮、下沉再到分化的過(guò)程，以所有權(quán)為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)體系也隨之發(fā)生了更加復(fù)雜的變化，村民自治在這樣的變化中，依次經(jīng)歷了從準(zhǔn)備到產(chǎn)生再到發(fā)展的過(guò)程。在這一過(guò)程中，以所有權(quán)為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)制度與治理架構(gòu)的安排直接決定了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活力能否被激發(fā)和農(nóng)民的政治訴求能否被實(shí)現(xiàn)。發(fā)展至今，從我國(guó)當(dāng)前的基層組織的自治單位來(lái)看，主要是村委會(huì)（行政村）和村民小組兩類(lèi)，從土地的所有權(quán)歸屬來(lái)看，農(nóng)村的土地所有權(quán)大多數(shù)是歸村民小組所有，少數(shù)是歸行政村集體所有，極少數(shù)是歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有。 這樣的格局實(shí)際上也就造就了當(dāng)前所有權(quán)的落位和村委會(huì)的落位主要有三種情況，以下將對(duì)不同情況的所有權(quán)落位與村委會(huì)設(shè)置情況下的村民自治情況進(jìn)行分別論述。
其一，所有權(quán)在村民小組，村委會(huì)設(shè)置在行政村。這是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村所普遍存在的形式，但就治理過(guò)程來(lái)說(shuō)，并不能有效的實(shí)現(xiàn)村民自治。首先，規(guī)模過(guò)大難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。在規(guī)模過(guò)大的情況下，個(gè)人與集體之間的聯(lián)系距離被拉大，個(gè)人參與治理的成本提高，因此，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)行為進(jìn)行有效監(jiān)督，加上集體邊界的模糊性，尋租空間增大，容易造成公共福利的損失。在規(guī)模過(guò)大時(shí)，規(guī)劃的行政村很難具有類(lèi)同的共同體基因，缺乏穩(wěn)定的自治條件，并不利于自治的有效實(shí)現(xiàn)；其次，代理沖突問(wèn)題引起決策過(guò)程的有效性不足。就村民的權(quán)益表達(dá)來(lái)說(shuō)，在行政村規(guī)模過(guò)大，人口過(guò)多的情況下，農(nóng)民并不能直接的表達(dá)自己的意愿，村民唯有通過(guò)代議的方法去表達(dá)個(gè)人意見(jiàn)，村民代表與村民之間形成了一定的委托代理關(guān)系，就村委會(huì)的行為決策上來(lái)說(shuō)，雖然說(shuō)村委會(huì)是基層自治組織，但村委會(huì)在財(cái)源等方面依舊依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有一定程度的委托代理關(guān)系，行政權(quán)力容易下滲。行政權(quán)力的下滲和村民的民主意愿表達(dá)容易產(chǎn)生沖突，村民不能夠?qū)崿F(xiàn)有效的自治，自治容易被懸空。最后，能夠代表村民利益的村民小組權(quán)利容易被虛置。村民小組是在原有的生產(chǎn)小隊(duì)的基礎(chǔ)上演變而來(lái)的，擁有實(shí)際意義上的集體土地所有權(quán)，但并不具備法律意義上的土地所有權(quán)，雖然以村民小組為單位的村民在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活中，形成了較多的共同體因素，村民的意見(jiàn)也能夠通過(guò)村民小組的方式表達(dá)。但一個(gè)行政村往往是由多個(gè)村民小組組成的，村委會(huì)對(duì)于集體利益的選擇時(shí)不可避免的造成小組利益的偏倚，甚至損害小組利益。
其二，所有權(quán)在行政村，村委會(huì)也設(shè)置在行政村。這種形式在當(dāng)前實(shí)踐中數(shù)量比較有限。首先，在村民自治過(guò)程中，這樣的構(gòu)架同樣存在上一種情況中所存在的規(guī)模過(guò)大難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的問(wèn)題。在產(chǎn)權(quán)利益主體多元化后，更多的產(chǎn)權(quán)主體將成為村莊治理的利益相關(guān)者，代理沖突所引起的決策的有效性不足的問(wèn)題將會(huì)更加嚴(yán)重，這種沖突甚至可能會(huì)影響到村莊管理的秩序。對(duì)于這樣的村莊來(lái)說(shuō)，其外部性問(wèn)題也將會(huì)更加突出。其次，相對(duì)于集體所有權(quán)來(lái)說(shuō)，家戶(hù)的承包權(quán)邊界更為清晰和完整，也與村民個(gè)體利益的關(guān)聯(lián)性更為密切，因此，村民更多的是關(guān)注與個(gè)人家庭共同體的利益而忽視集體的利益，村民的公共意識(shí)將受到影響，對(duì)于村民的生產(chǎn)生活來(lái)說(shuō)，外部性的生存空間相對(duì)較大，加上個(gè)體所參與公共治理的途徑受阻，由個(gè)體行為所引發(fā)外部性問(wèn)題很難通過(guò)集體的力量去解決。
其三，所有權(quán)在村民小組，村委會(huì)也設(shè)置在村民小組。這種形式的設(shè)置是有利于村民自治的有效實(shí)現(xiàn)的，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，利益相關(guān)的緊密性能夠驅(qū)動(dòng)村民參與自治。村民小組的成員在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活中，具備利益相關(guān)、文化相連、地域相近、規(guī)模適度的社會(huì)基礎(chǔ)，?村民表達(dá)意見(jiàn)的渠道相對(duì)較為暢通。與自治單位設(shè)置在行政村相比，村民降低了政治參與成本，對(duì)于村民來(lái)說(shuō)，村民小組的決策與村民的利益聯(lián)系也更加緊密，驅(qū)動(dòng)著村民參與自治；其次，能夠減少外部性并充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)約束作用。村民小組級(jí)別的產(chǎn)權(quán)明晰，一方面壓縮了外部性的生存空間，有利于減少公共治理過(guò)程中的外部性問(wèn)題；另一方面，更能夠充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和約束作用。對(duì)于村民小組來(lái)說(shuō)，也有利于充分利用集體資源開(kāi)展生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)于村民個(gè)人來(lái)說(shuō)，在村民小組層面的小范圍監(jiān)督更能夠有效的約束產(chǎn)權(quán)個(gè)體的行為；最后，規(guī)模的適度性便于充分實(shí)現(xiàn)民主。產(chǎn)權(quán)主體的多元化直接帶來(lái)的結(jié)果就是利益的多元化，當(dāng)利益多元化出現(xiàn)時(shí)，一種有效的機(jī)制對(duì)利益主體進(jìn)行協(xié)調(diào)十分必要，對(duì)于村民小組來(lái)說(shuō)，村民小組的規(guī)模一般都不大，小組成員和利益相關(guān)者能夠在相應(yīng)的治理機(jī)制下充分表達(dá)意見(jiàn)，能夠妥善的處理產(chǎn)權(quán)主體多元化所帶來(lái)的利益分歧，有利于實(shí)現(xiàn)所有權(quán)主體、承包權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的利益一致性，村民自治也能更好的發(fā)揮其效能。
四、結(jié)論與進(jìn)一步的討論
本文通過(guò)構(gòu)建“所有權(quán)-利益-自治”的分析框架，對(duì)所有權(quán)與村民自治在我國(guó)的歷史演變過(guò)程中的權(quán)利需求與制度供給中的沖突與融合過(guò)程進(jìn)行了分析，并對(duì)當(dāng)前我國(guó)所有權(quán)落位與治理的制度安排形式進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析。分析結(jié)果表明：所有權(quán)與自治之間是靠利益進(jìn)行相互銜接的，但利益的銜接是需要條件的，從治理安排的架構(gòu)上看，適度規(guī)模更有利于利益的有效銜接，從所權(quán)與村民自治的發(fā)展演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，土地所有權(quán)的制度安排直接影響到了村莊的治理結(jié)構(gòu)和治理結(jié)果的有效性，自治的產(chǎn)生與發(fā)展正是在這種制度的供應(yīng)與利益的驅(qū)動(dòng)中不斷完善的。在當(dāng)前產(chǎn)權(quán)多元化的背景下，所有權(quán)主體和治理主體的下移能夠使利益相關(guān)性更為緊密，進(jìn)而充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和約束功能，減少外部性問(wèn)題，便于實(shí)現(xiàn)民主，相對(duì)而言，更加有利于村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。當(dāng)較多的利益主體進(jìn)入村莊自治單元，所有權(quán)主體和治理主體的下移也更便于協(xié)調(diào)主體間的利益，有利于村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。
盡管文章的論述中認(rèn)為，規(guī)模的適度將有利于多元化的利益主體參與村民自治，實(shí)現(xiàn)村民自治的有效性。但文章中并未對(duì)產(chǎn)權(quán)多元化背景下，多元主體的利益沖突模式及治理的架構(gòu)進(jìn)行更為詳盡的分析，對(duì)于這些問(wèn)題的深入探討，對(duì)我們深入了解和試點(diǎn)所有權(quán)在村民小組的地方開(kāi)展以村民小組為單位的自治意義非凡。
注釋?zhuān)?span>
[1]黃和新：《馬克思所有權(quán)思想研究》，南京師范大學(xué)出版社2005年版，第83頁(yè)。
[2]周其仁：《湄潭：一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地制度變遷》，載文貫中：《中國(guó)當(dāng)代土地制度文集》，湖南科技出版社1988年版，第37-104頁(yè)。
[3]金雁、秦暉：《農(nóng)村公社、改革與革命》，上海：東方出版社2013年版，第69頁(yè)。
[4]曼瑟?奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，上海人民出版社1995年版，第40頁(yè)。
[5]徐勇：《現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)—對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋》，《學(xué)習(xí)與探索》 2006年第6期，第50-58頁(yè)。
[6]周其仁：《中國(guó)農(nóng)村改革：國(guó)家所有權(quán)關(guān)系的變化-一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度變遷史的回顧》（上），《管理世界》1995年第3期，第178-189頁(yè)。
[7]董國(guó)禮：《中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度變遷：1949-1998》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》（香港），2000年秋季號(hào)總第31期，第1-29頁(yè)。
[8]徐勇、趙德建：《找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第4期，第1-8頁(yè)。
[9]費(fèi)孝通：《江村經(jīng)濟(jì)》，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第104頁(yè)。
[10]陳錫文同志在對(duì)2014年中央一號(hào)文件的解讀中指出，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的耕地，約有90%左右歸村民小組的農(nóng)民集體所有；還有7%左右的耕地，歸行政村集體所有，剩下2%-3%的耕地，可能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有。（詳見(jiàn)財(cái)新網(wǎng)報(bào)道）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體對(duì)應(yīng)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，文中不做探討。
[11]鄧大才：《村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角來(lái)考察》，《政治學(xué)研究》2014年第6期，第71—83頁(yè)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《東南學(xué)術(shù)》
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