農村宅基地制度承擔著讓農村地區“居者有其屋”的重要使命,我們不能只看到資本的效率,還要看到其背后可能潛藏的風險。
所謂宅基地資本化,是指把宅基地資源投入市場,轉化為資本,這樣經營者就可以以出讓宅基地的方式謀取利益。但依據現有的宅基地制度,宅基地屬于村集體所有,村民無償使用,不能上市交易,這顯然限制了資本通過運營宅基地獲利的需求。為此,當前一些資本借用“新農村建設”“合村并居”“改善農村環境”等機會,利用一些地方政府急于開發農村卻又缺少資金的機遇,通過打破宅地基的無償性、公平性和身份性限制,使部分農村宅基地實現了流通化和資本化。但這些行為,在看似給農村建設帶來一些利好的同時,實質上也給農民、村集體和國家帶來了很多風險。
首先,在我國,農村宅基地制度是一項為保障農民居住權而制定的帶有中國特色的社會福利和社會保障制度。在我國城鄉二元體制之下,根據我國現行農村宅基地相關法律制度,農村宅基地歸村集體所有,本村村民根據需要向村集體提出申請,由村集體劃撥給村民無償使用。而在一些地方政府引入外來資本,使其獲取宅基地的開發經營權后,村集體分配宅基地的“無償性”就會與資本的“逐利性”發生沖突。在現行法律制度中,雖然宅基地歸村集體共有,但開發商建設的房屋卻歸屬開發商私有,在開發商享有一些地方政府授予的賣房權力背景下,依據“地隨房走”的原則,開發商通過賣房子的方式繞開了宅基地無償使用的制度安排。制度上看來,村民仍然是無償獲得村莊宅基地使用權,但實質上的宅基地無償使用權已經被房子有償使用所架空。因為在宅基地上已被資本建滿房子的情況下,村民如果不先買房子,所謂享有宅基地使用權也就成了空談。這樣,房產商代表的資本就通過有償賣房的方式,變相打破了宅基地制度中村民無償使用宅基地的原則。而這也帶來了一些不良后果,即資本以宅基地資本化的方式打破宅基地的社會保障功能,導致農民中的老弱病殘等弱勢群體,可能因沒錢購買房屋而失去獲得免費宅基地使用權的機會；沒有宅基地,他們自然難以在村莊中蓋房,也就難以在村莊中繼續立足。即便是對于很多一般家庭,因為房屋購買中不得不加入房產商的利潤,也會增加購房成本,從而使本來就不太富裕的村民,進一步加重負擔,甚至可能“因房致貧”。
其次,在農村宅基地分配中,為保證公平,主要有兩種分配模式:一種模式是根據宅基地面積分配,即村集體根據需求給每戶劃撥統一的宅基地面積；另一種是根據總土地面積分配,也稱為“宅地合一”,即村集體根據每家每戶的人口情況分配總的土地面積,然后由每戶自行決定宅基地面積,但宅基地面積與耕地面積的總和公平,也就是說,農戶蓋房中宅基地占的多,耕地就剩下的少；宅基地占的少,耕地就剩下的多。這兩種模式下,第一種是所有家庭的宅基地面積都相等而帶來的公平；第二種是一種土地總量的公平。但無論采用哪一種,都是以農民與生俱來的戶籍作為平等的分配標準,村民都能夠平等的分享村莊中的土地資源。但資本進入宅基地領域之后,其通過在宅基地上建房的方式,不再按照村民戶籍的原則平均分配宅基地,而是故意將宅基地模糊化,也就是將宅基地作為房子的一部分,按照村民對房子的購買力來重新分配宅基地使用權:購買房子小,宅基地就小；購買房子大,宅基地就大。這種宅基地分配模式實質上是以村民個體有差別的經濟能力,取代了村民作為集體成員的無差別的平等權利,這就打破了宅基地分配中講求的平等性原則,造成了很多村民的相對不公平感。目前,一些村莊甚至出現了獨立別墅、聯排別墅、小高層、多層等不同形態的居住區,這種情況蔓延開來,可能就會導致農村中出現“富人”和“窮人”分開居住的情況,進而影響村民關系和村莊團結。
第三,土地是自然物,不會增長,在面積既定的情況下,使用的人越多,每人擁有的土地數量就越少,而在我國實行最嚴格的耕地保護制度背景下,作為建設用地的農村的宅基地數量更是被嚴格管控。因此,為了保障農民的宅基地使用權力和宅基地使用的可持續性,我國在農村宅基地制度中設立了身份限制,即只有“本村村民”這一身份才能在村莊中獲取宅基地使用權。資本進入宅基地領域后,如果房屋只賣給本村人,那么市場太有限；為了能夠在短時間內收回成本和賺取盡可能多的利潤,房產商往往會通過種種方式繞開村民身份限制,向村外人員售房,或者是通過長期出租的方式“以租代售”——這就產生了大量的“小產權房”問題。
第四,宅基地并不僅僅是一塊地,宅基地的供給、分配、使用實質上代表著一種權力。宅基地的村集體所有,實質上代表著村集體與村民的一種權力關系。當資本通過掌握房屋所有權而掌握村莊宅基地使用權之后,實際上代表資本的房產商就掌握了村民“住”的權力。而此時,原本村民通過尋找村委會來獲取宅基地使用權的途徑被掐斷,變成了村民通過尋找房產商購買房子的方式來獲取宅基地,這實際上就是以新的“國家——資本——村民”結構代替原有的“國家——村集體——村民”結構,從而實際上架空了村委會這個村民自治組織的權力,降低了其在村民生活中的重要程度,也就是降低了村民自己當家作主的權利。而實際上,村委會在村莊中通常充當著國家角色,而無償為村民提供宅基地實際上也是一個為村民服務的措施。當資本架空村委會,村委會的作用就可能出現被邊緣化的情況,進而可能降低國家對村民的影響。
最后,對農民而言,宅基地的重要性體現在它上面的房屋,而房屋質量歷來是農民最關注的大事之一。房屋作為村民賴以生存的基礎,在村民自主建房的情況下,往往會投入巨資建房,為的是提高房屋質量,增加居住的舒適性和長久性。但在資本介入宅基地領域后,往往會出于獲利最大化的目的,而在房屋質量上偷工減料。筆者調研過的幾個村莊,在資本進入之后,無論地方政府、村集體和村民如何監督,作為具體建造者的資本,仍然會想盡辦法在建造房子過程中偷工減料,導致房子在很短時間內就暴露出質量問題。而此時,資本往往已經獲利并撤離農村,轉戰下一地,剩下的爛攤子基本都是由地方政府承擔,而村民也會因為房子質量不好,需要不斷投入資金修理,而將不滿同時發泄到地方政府頭上。
因此,我們必須正視這些宅基地資本化之后可能產生的問題和弊端。資本進入農村宅基地領域,憑借其強大的資金支持,可以提高新農村建設速度,在建造效率、統一性、美觀度等方面具有村民自建所不具有的優勢,有利于在短時間內快速改善農村居住環境,但同樣也可能產生巨大風險。資本本質是追逐利潤,資本進入宅基地領域,其實是改變了傳統的宅基地分配秩序。尤其是農村里面的貧弱階層,可能會因為買不起村里的房子,而被迫失去宅基地的使用資格,從而產生嚴重的社會矛盾。
享有適當住房的權利,是《世界人權宣言》和《經濟、社會和文化權力國際公約》中規定的基本人權,而“安居樂業”也是中國的俗語。將安定的居所看成是從事社會工作的基礎,可以看出安穩的居住在人們生活中的重要地位。當前農村的宅基地制度等同于農村中的保障房制度,其保障了農民的住房安全,實現了“居者有其屋”的社會主義理念,是農民生活和國家穩定的重要基礎。因此,在當前城市無法提供足夠條件讓農民進城,國家社會保障無法滿足所有人需求,相關宅基地法律仍然不夠完善的情況下,不能僅看到“資本下鄉”的效率,也要看到其背后的風險。我國農民人數眾多,且長期處于弱勢地位,保障農民的居住安全是國家穩定的重要基礎。因此,在農村建設過程中,應當堅持當下的農村宅基地制度,堅持村集體和農民在村莊建設中的主導地位,謹慎對待“資本下鄉”,讓農村繼續承擔國家發展的穩定器和蓄水池功能。
作者簡介：劉升，中國農業大學人文與發展學院
中國鄉村發現網轉自：大眾日報2016年3月23日
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