在我國，縣級地方政府機構編制是地方機構編制管理的重點，是鞏固黨的執政地位和基層政權建設的一項基礎性工作。它不僅關系到地方政府改革目標能否實現，而且關系到政府職能轉變和機構改革的成敗。因此，加大對縣級地方政府機構編制管理的研究和監管意義重大。
一、目前縣域級機構編制管理存在的主要問題
近年來，各級政府先后出臺多項有關機構編制管理的制度法規，為地方機構編制管理工作指明了方向，使地方機構編制管理逐步走上制度化、規范化的軌道。但機構編制管理法定化要求與立法滯后的矛盾仍十分突出，特別是縣一級政府行政編制總數“凍結”狀態與縣域經濟社會快速發展的矛盾越來越成為影響機構編制有效管理和制約地方經濟社會發展的重要因素。
1、機構編制管理嚴重脫離實際。由于缺乏科學的動態調整機制，導致縣級機構編制存在諸多問題。一是在機構設置上，無法根據實際情況進行有效調節，容易出現橫向攀比的現象，如某些縣市區往往比照其他縣市區成立的某個機構要求成立相應的機構，而忽略縣域之間的差異性；二是在領導職數、編制核定上同樣存在相互攀比的問題。而上級編辦在處理該類事項時缺乏否定依據，長此以往，造成機構數越來越多，領導職數越來越多，人員編制數不斷膨脹，機構編制管理脫離實際，同時，給地方財政造成的壓力也越來越大。
2、上級業務部門干擾不斷增多。雖然中央和地方各級政府三令五申，嚴禁上級業務部門干預下級政府機構編制工作，但由于立法的缺失給機構編制管理留下了較大的人治空間，機構設置，編制核定，沒有一個明晰的界限，最后確定往往是經過一番討價還價的博弈之后相互妥協的結果。由此帶來的一個典型的現象就是上級業務部門對基層機構編制的干預。比如有些上級部門為了延伸部門權力，極力要求“上下對口”、“上下一般粗”，有的部門甚至把機構設置作為業務達標、評先評優、項目審批、下撥資金等前提條件。縣級政府及部門迫于目標任務完成、評先評優和爭取項目資金的壓力，有時不管其機構設置是否合理，只能按照上級部門的要求成立機構，爭取到資金和項目再說。如此造成機構設置隨意性較大，缺乏科學的論證，進一步造成機構臃腫。
3、人員機構編制管理趨向僵化。近年來，由于從中央層級開始限制行政編制增長，且編制在區域之間調整的難度系數較大，造成現行縣級機構編制總數，特別是行政編制總數都是在上世紀80年代審批和核定的，幾十年來只作過微小的調整（主要涉及政法專項編制的微小調整）。而這三十年是中國經濟社會飛速發展的30年，特別是縣級經濟社會已經發生了翻天覆地的變化，而各地編制卻未根據經濟社會的變革相應調整，造成許多地方機構編制與實際情況嚴重不符。同時，編制的一成不變，造成核定的編制“終身制”，動彈不得。但隨著時代變遷和職能變化，一些區域工作量在不斷增加，原核定的編制數已無法滿足工作的需要，但由于限制數的限制，無法補充新鮮血液，造成編制管理僵化，人員交流困難。
4、人才引進困難重重。隨著縣域經濟的迅猛發展，各行各業對高層次人才的需求越來越大，一方面要求更多的機關事業崗位用來引進發展經濟和社會事業所需的高層次人才，另一方面迫于人員膨脹財政吃緊的壓力，要實行嚴格的控編制度，機關事業單位基本處于滿編滿員狀態，且不少人員年齡偏大，知識業務水平偏低，結構不合理，難以適應發展需要，引進人才面臨編制和財政供養雙重制約，造成老化的人員減不了，急需的人才進不來，縣域經濟發展的壓力在一定程度上表現為控編管理與人才引進的矛盾，機構編制部門處于兩難境地。
二、產生上述問題的主要原因
機構編制中上述問題的存在，其成因比較復雜，既有歷史原因，也有體制原因，既有利益因素的影響，又有不適當的干預所形成。總的來說，以下幾個方面是主要原因：
1、機構編制法制化水平相對落后。機構編制立法是機構編制管理依法行政的前提，也是解決當前機構編制管理中存在問題的關鍵。在我國，目前機構編制管理上采用的是機構編制委員會制度，它的權威性相對較低。一些機構編制管理行為發生的依據是上級的決定或領導的要求，而不是法律；這就給部分單位增設機構和編制提供了空子可轉，也為上級部門干預下級事務提供了借口。而上級機構編制管理部門因為缺乏相應處理的法律依據，進而變成了各領導之間的“權衡”結果。
2、機構編制科學化管理基礎研究相對落后。目前，國內對機構編制管理的調查研究較少，各地編辦提出的問題較多，提供解決的辦法較少。為數不多的研究也都主要集中在宏觀層面體制機制研究上，缺乏解決實際問題的調查研究。而縣一級作為機構編制管理的“神經末梢”，它負責將機構編制管理政策落實到每一個“細胞”，對機構編制管理體系的形成起著支撐作用。因此，縣一級機構編制管理應該作為機構編制管理研究的重點領域。目前，國內對縣一級機構編制管理的調查研究極為匱乏，而現有機構編制管理法規制度過于宏觀，且不系統、不“接地氣”，導致機構編制管理無法達到上級要求。
3、機構編制科學化管理觀念相對落后。在缺乏切實可行的機構編制管理法律條件下，人的編制觀念對機構編制管理起著重要的作用。其一是領導干部機構編制觀念，有的部門和少數領導對機構編制的法規不了解，機構編制觀念不強，缺乏行政成本意識，在機構設置、人員配備特別是領導干部配備上喜歡干擾下級部門。其二是基層機構編制部門工作人員的觀念。一些基層機構編制部門對機構編制工作的嚴肅性、重要性認識不夠，不能堅持原則，排除干擾，容易妥協于上級部門和領導的意見。
三、關于縣域機構編制動態管理的有關建議
隨著社會的不斷發展，政府所處的生態環境在不斷的發生變化，其職能也在不斷變革。而在一個完整的政府構架中，職能、機構和編制是緊密聯系、相互依存的。職能是機構設置的依據，機構是職能的載體，而人員編制則是機構運轉和職能實現的保證。政府職能的正常履行要靠機構的科學設置，而機構功能的有效發揮則需要適當規模與結構的人員編制做保證。只有正確處理政府職能轉變與機構編制的關系，將政府職能的轉變成果體現在政府機構設置和人員安排上，科學配置職能、合理設置機構、及時調整編制，才能更好地完善政府運行機制，創新工作方式，提高行政能力，最終實現政府績效。因此，建立有效的機構編制動態調整機制，不僅有利于提高機構編制的使用效率，而且還利于政府職能的有效轉變和地方經濟社會的發展。
1、建立機構編制科學測算機制。在我國，機構和編制是政府構架的基礎，它涉及社會的方方面面。由于缺乏科學有效的機構編制測算體系，機構編制管理部門無法科學有效快速的根據各縣市區的實際情況測算出所需的機構和編制數，機構和編制的調整也變成一項系統龐雜的“工程”。目前，全國大部分縣市區的機構編制在上世紀80年代根據中央有關要求進行核定后便從未進行重新核定。在新成立的縣市區里也只能依照以往經驗和周邊縣市區的設置情況進行機構設置和編制核定。而這30年正是我國經濟社會飛速發展的30年，通過建立科學有效的測算體系和動態調整機制十分必要。根據安徽省楊興紅等人的研究結果表明：影響地方政府機構編制動態調整的因素主要有政府職能配置、人口、面積、國內生產總值、財政收入等，同時政府職能、政府管理幅度和組織架構、民間非政府組織發育狀況、政府公務員素質等因素也在一定程度上影響地方政府機構編制動態調整。因此，根據相關研究，從中篩選出影響縣域行政編制總數的因素并在此基礎上建立切實可行動態調整模型，最終實現縣域行政編制總數的動態調整。
2、構建機構編制動態調整制度。編制分配不能一成不變和固守原有的人員編制結構，而應建立常態化的動態調整機制。作為主管黨政機關、事業單位機構編制工作的業務部門，特別是機構編制的監督檢查部門，應該把監督檢查的重心轉移到對各縣市區機構編制合理配置的方向上去。根據一定期限內（建議是3-5年）根據各縣市區工作任務、經濟社會發展狀況、人口總數、戰略地位、未來發展定位等因素進行檢查評估，及時掌握情況，并將其作為機構編制調整的重要依據。按照適當增減、整合優化的原則，及時對各縣市區行政編制總數進行調整。對經濟社會發展速度加快、服務人口增長較多的縣市區適當增加行政編制總數，對發展速度較緩，服務人口增長較少甚至人口較少的縣市區適時調減行政編制總數。通過此種調節機制，最大限度調動各縣市區的工作效能，同時也不斷提高機構編制的使用效率。
3、完善實名制管理制度。自2011年全省實施機構編制實名制管理以來，全省各地機構編制管理進一步規范，管理效率進一步提高。機構編制管理部門應該加大機構編制實名制管理的力度，進一步完善機構編制實名制管理系統，并將其作為“監測”縣域機構編制的有效工具。通過對各縣市區機構編制實名制系統的不斷完善，逐步實現機構編制的動態監測。同時機構機構編制動態監測與組織、人事、財政部門的網絡互通和信息共享，為機構編制動態調整提供及時有效的信息。
（作者系湖北省宜昌市猇亭區委編辦副主任）
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