原題：從整體支配到協(xié)商治理：鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型及其困境——基于北鎮(zhèn)“釘子戶”治理的歷史考察
一、問(wèn)題的提出
1990年代末至21世紀(jì)初，“三農(nóng)問(wèn)題”爆發(fā)，成為世紀(jì)之交國(guó)人關(guān)注的焦點(diǎn)，以致有學(xué)者發(fā)出“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的感嘆。2002年，國(guó)家啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革，2006年初農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消。隨之而來(lái)的是，國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策逐步實(shí)施，鄉(xiāng)村治理迎來(lái)轉(zhuǎn)型契機(jī)。從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，成為新時(shí)期基層組織建設(shè)的重點(diǎn)。然而，這一治理轉(zhuǎn)型是否可以實(shí)現(xiàn)順利過(guò)渡，卻不是一個(gè)應(yīng)然性問(wèn)題，而是一個(gè)實(shí)踐性問(wèn)題。稅費(fèi)改革前后，基層治理模式到底呈現(xiàn)什么樣態(tài)？在轉(zhuǎn)型中遭遇了什么困境？何以產(chǎn)生這樣的困境？這是本文所要探討的核心問(wèn)題。
一直以來(lái)，學(xué)者多將農(nóng)村中的各種問(wèn)題指向基層組織權(quán)力運(yùn)作的失范，并分別從基層干部自身、鄉(xiāng)村制度、國(guó)家體制，以及鄉(xiāng)土社會(huì)的特殊性四個(gè)層面作了探討。有學(xué)者認(rèn)為，“三農(nóng)問(wèn)題”的爆發(fā)可以歸咎于基層政府的“贏利化”、“黑惡化”，基層干部貪腐，而且作風(fēng)粗暴。還有學(xué)者認(rèn)為基層干部的權(quán)力運(yùn)作失范根源在于鄉(xiāng)村制度存在諸多問(wèn)題，基層秩序中盛行特殊主義、義務(wù)與權(quán)利的互惠條件、權(quán)威的絕對(duì)主義、靈活和變通的種種治理特征，鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏現(xiàn)代公共規(guī)則，充滿了非正式治理。從國(guó)家體制的角度來(lái)看，一些學(xué)者認(rèn)為基層組織權(quán)力運(yùn)作的失范，很大程度上由國(guó)家的“壓力型體制”造成基層組織產(chǎn)生目標(biāo)替代，形成“鄉(xiāng)村利益共同體”、基層政府間的共謀現(xiàn)象等。還有學(xué)者認(rèn)為，基層組織“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”植根于鄉(xiāng)土社會(huì)，中國(guó)政治文化中包含對(duì)權(quán)力行使的道德評(píng)價(jià)和對(duì)權(quán)力基礎(chǔ)的認(rèn)知，從而彰顯出“連帶式制衡”的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制和“策略主義”的特征。因此，在一些學(xué)者看來(lái)，基層社會(huì)的半正式治理具有必然性和延續(xù)性，這種行政實(shí)踐誕生于一個(gè)高度集權(quán)卻又試圖盡可能保持簡(jiǎn)約的中央政府，在伴隨人口增長(zhǎng)而擴(kuò)張統(tǒng)治的需要下所作出的適應(yīng)，成為中華帝國(guó)的簡(jiǎn)約治理遺產(chǎn)，其中有一定部分持續(xù)存在于民國(guó)時(shí)期、毛澤東時(shí)期和現(xiàn)今的改革時(shí)代。而在李懷印看來(lái)，基層權(quán)力運(yùn)作的半正式化恰恰是一種“實(shí)體治理”，可以達(dá)到官民兩便的效果。
總之，對(duì)于基層組織權(quán)力運(yùn)作的半正式與非正式運(yùn)作尚存在一定的爭(zhēng)議，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，在基層確立公共規(guī)則具有必要性和不可逆性。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，國(guó)家強(qiáng)化“依法行政”和建構(gòu)“和諧社會(huì)”目標(biāo)，基層治理模式也隨之改變，鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)作機(jī)制發(fā)生重大變化?；诖?，本文將通過(guò)基層治理中較為普遍的釘子戶治理問(wèn)題來(lái)窺探基層治理模式的轉(zhuǎn)型。對(duì)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近30年“釘子戶”治理實(shí)踐的田野考察，呈現(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革前后鄉(xiāng)村治理的不同模式，進(jìn)而分析治理轉(zhuǎn)型的困境。
筆者曾于2011年12月至2012年7月在D市北鎮(zhèn)進(jìn)行累計(jì)約180天的田野調(diào)查，主要通過(guò)深度個(gè)案訪談和參與式觀察獲得田野資料。研究通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬北村、東村、嶺村、勝村等12個(gè)村落與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層治理實(shí)踐進(jìn)行總體調(diào)查，形成“鄉(xiāng)域政治”這一整體性事實(shí)，從而形成對(duì)基層治理的整體性理解。在此基礎(chǔ)上，研究重點(diǎn)關(guān)注近30年來(lái)在治理“釘子戶”過(guò)程中，基層組織應(yīng)對(duì)方式的歷史演變，并對(duì)其后果進(jìn)行探析，以此探究鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在機(jī)制及其困境。特別說(shuō)明的是，本文的“釘子戶”不具有任何貶義的內(nèi)涵，這些“釘子戶”往往是村莊中的“聰明人”，他們?cè)诨鶎又卫碇?，往往與基層干部形成持續(xù)、激烈的博弈與對(duì)抗，使一些治理目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這種對(duì)抗博弈，從農(nóng)民的角度來(lái)說(shuō)，既可能是一種維權(quán)的方式，但也可能是一種機(jī)會(huì)主義謀利的方式。這里的“釘子戶”包含了計(jì)生工作中的“釘子戶”、稅費(fèi)征收中的“釘子戶”、拆遷“釘子戶”、上訪“釘子戶”等等。
二、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代：“株連”的計(jì)生控制與“設(shè)卡”的稅費(fèi)征收
20世紀(jì)80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入“鄉(xiāng)政村治”的時(shí)代。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)行意味著村集體與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生重大變革，村集體不再是一個(gè)壟斷所有資源的單位，對(duì)農(nóng)民也不再具有絕對(duì)支配關(guān)系，鄉(xiāng)村社會(huì)不再是一個(gè)“全能主義”式的“總體性社會(huì)”。這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理面臨兩大重要任務(wù)：計(jì)劃生育和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收工作。這也被人們形象的概括為“收糧派款，刮宮引產(chǎn)”，也是官民博弈的主要發(fā)生領(lǐng)域以及干群矛盾焦點(diǎn)所在。
在1980年代的農(nóng)村，“傳宗接代、多子多福、養(yǎng)兒防老”的生育觀念依然根深蒂固，男性更是被視為農(nóng)業(yè)的主要?jiǎng)趧?dòng)力。因此，“偷生”、“超生”現(xiàn)象較為普遍，而“超生”后抗繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的現(xiàn)象也很普遍，北鎮(zhèn)的超生率曾高達(dá)40%。為此，政府采取強(qiáng)硬的措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)?！霸摿鞑涣?，扒房牽?！毙蜗竺枥L了當(dāng)時(shí)的計(jì)生工作。
暴力性強(qiáng)制措施固然起到強(qiáng)大的威懾作用，但也容易激化矛盾，故而也就無(wú)法成為一種常規(guī)性手段。同時(shí)，一些當(dāng)事人在知曉政府將對(duì)其扒房、搬東西之后，就事先對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，這一手段對(duì)“逃”生的人控制力有限。因此，基層組織須采取常規(guī)性手段進(jìn)行制約。北鎮(zhèn)各村就發(fā)明了一些“土政策”對(duì)計(jì)劃生育進(jìn)行控制，并產(chǎn)生明顯效果。
“凡是超生的農(nóng)戶沒(méi)收其全家的所有承包地，包括其父母的口糧田；凡是超生的農(nóng)戶，不準(zhǔn)參評(píng)困難戶；凡是超生的農(nóng)戶，家人及其自身在社辦企業(yè)工作，全部予以辭退，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的予以免職；凡是超生的小孩，不準(zhǔn)其上戶口，并責(zé)令其全家強(qiáng)制遷出?！?
“我們村（勝村）曾經(jīng)有一戶姓王的家庭，在生育完兩個(gè)女孩以后，又再生了一胎男孩，并且拒交罰款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)由此嚴(yán)令該村村民小組將其地全部收回，并責(zé)令其強(qiáng)制遷出。為此，小組確實(shí)沒(méi)收了其全家的田地。后來(lái)村里人覺(jué)得他可憐，過(guò)了一兩年以后，又將土地以租賃的方式給了他。再到后來(lái)他去鎮(zhèn)里繳了罰款，其他人也就沒(méi)再過(guò)問(wèn)，他們又獲得了承包土地的資格。”
“大概在1990年，我們村有一戶老焦家，父子倆本來(lái)都在社辦企業(yè)石灰廠工作，因他們家的媳婦超生，兩個(gè)人就全部被企業(yè)辭退，后來(lái)他們一家只能外出打工了?！?
村組織將農(nóng)民自身乃至家庭的各種利益進(jìn)行連帶來(lái)制衡其行為，是采用捆綁式治理進(jìn)行“軟控制”。在計(jì)劃生育中，這種“軟控制”使老百姓抵抗的成本極高，甚至因此失去生存的基本資源。因此，大多數(shù)農(nóng)戶不得不屈服于現(xiàn)實(shí)。“計(jì)劃生育高潮的時(shí)候，能給你搞窮、搞垮。它近乎切斷了農(nóng)民生活中各個(gè)方面的資源，這是當(dāng)時(shí)的普遍形勢(shì)?！痹凇败浻布媸钡目刂浦?，農(nóng)民對(duì)計(jì)劃生育的抵抗就從“逃”變成了“怕”，這大大抑制了計(jì)劃生育“釘子戶”的產(chǎn)生，但也導(dǎo)致干群關(guān)系的空前緊張，在全國(guó)一些地方甚至頻頻引發(fā)“惡性事件”。
與計(jì)劃生育類(lèi)同的是，稅費(fèi)征收也成為1990年代末鄉(xiāng)村組織的工作重點(diǎn)和難點(diǎn)。以嶺村為例，從表1可以看到，嶺村從1991年到1993年人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)增幅相對(duì)緩慢，人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)年均增長(zhǎng)都在5元以內(nèi)，從1994年開(kāi)始出現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)，每年增長(zhǎng)約10-20元，稅費(fèi)征收的難度也明顯加大。1991年至1994年，每年欠稅的只有2000多元，尾欠戶基本是村莊中的困難戶，鎮(zhèn)里、村里往往也會(huì)予以減免。1995年以后，欠稅累積總額明顯增加，尾欠戶數(shù)量翻倍，1998年，尾欠戶大約占全村總戶數(shù)的10%。換言之，不僅村莊中的一些困難戶尚未繳清稅費(fèi)，而且出現(xiàn)了一些尾欠“釘子戶”。
對(duì)于“釘子戶”，鄉(xiāng)村干部“做工作”通常是無(wú)效的。這些“釘子戶”慣用的邏輯是：“你把其他的人都收了，我也會(huì)想辦法交”?！搬斪討簟敝灰诌@種“爭(zhēng)當(dāng)?shù)箶?shù)第一”的邏輯，鄉(xiāng)村干部對(duì)其采取的人情策略必然是無(wú)效的。不僅如此，他們還會(huì)到處散布消極言論，嗤笑那些按時(shí)完成稅費(fèi)任務(wù)的人“傻”，從而造成極其負(fù)面的后果?！搬斪討簟比缛舨恢卫恚渌S大流的農(nóng)戶便會(huì)效仿。即便隨大流農(nóng)戶的思想工作被做通，下一次征收工作就會(huì)遭遇他們的詰問(wèn)：“你們?cè)趺幢M拿軟柿子捏？”。當(dāng)“做工作”無(wú)法奏效的時(shí)候，村干部就會(huì)啟用另外一些手段：
“凡是有尾欠且故意不交的農(nóng)戶，會(huì)受到各種方式的制裁：一是其在鎮(zhèn)村社辦工作的就扣其工資；二是家里有小孩在小學(xué)、中學(xué)上學(xué)的，不讓其孩子上學(xué)；三是企業(yè)不對(duì)尾欠戶家人安排就業(yè)；四是承包山林等不優(yōu)先；五是尾欠戶家庭的姑娘、兒子結(jié)婚不予以登記；六是尾欠戶需要村鎮(zhèn)開(kāi)設(shè)相關(guān)證明的不給開(kāi)；七是鎮(zhèn)里開(kāi)設(shè)一些學(xué)習(xí)班，讓尾欠戶接受教育；八是在各種方法無(wú)效后，通過(guò)司法部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行?！?
由上可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)強(qiáng)制征收的手段與控制計(jì)劃生育的手段類(lèi)似，其采用的也是一種捆綁式治理，處處“設(shè)卡”。全面多樣的連帶方式，對(duì)生產(chǎn)生活在村落中的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，很難不受影響。例如，對(duì)小孩上學(xué)的限制幾乎涉及每家每戶；第五、第六條雖然不能即刻產(chǎn)生效應(yīng)，卻讓那些尾欠“釘子戶”明白，稅費(fèi)是不能拒繳的，同時(shí)也讓已經(jīng)上繳的農(nóng)戶獲得心理平衡。第七條讓尾欠戶進(jìn)學(xué)習(xí)班，則是基層政權(quán)在“做工作”這樣的治理技術(shù)無(wú)效的情況下采取的一種政治手段，其主要是為了彰顯國(guó)家權(quán)力的在場(chǎng)，從而對(duì)尾欠戶的形成政治壓力。不過(guò)，這些“釘子戶”不僅擅于與村干部打交道，擺出“爭(zhēng)當(dāng)?shù)箶?shù)第一”的邏輯，而且在基層政權(quán)介入時(shí)也能應(yīng)付自如。如此一來(lái)，鄉(xiāng)村干部只能啟用最后一個(gè)手段：通過(guò)司法部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行。
據(jù)北鎮(zhèn)各村村干部回憶，20世紀(jì)90年代末有兩次全鎮(zhèn)統(tǒng)一的起訴尾欠“釘子戶”的情況，司法機(jī)關(guān)最終介入強(qiáng)制執(zhí)行。司法部門(mén)的介入顯示國(guó)家權(quán)力的在場(chǎng)，并預(yù)示著村干部隨時(shí)可能動(dòng)用“起訴”的手段，因此具有強(qiáng)大威懾力。司法程序動(dòng)用與否需要在其必要性和治理成本之間尋求平衡。因?yàn)檫@并非常規(guī)治理手段，司法強(qiáng)制將使基層治理付出高昂的成本。然而缺少這種強(qiáng)制手段的震懾配合，基層組織不僅無(wú)法治理“釘子戶”，也會(huì)讓越來(lái)越多老實(shí)的農(nóng)民喪失“公平感”并缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，而他們可能變下一個(gè)“釘子戶”，基層治理就會(huì)陷入惡性循環(huán)。
綜上，對(duì)大多數(shù)老百姓來(lái)說(shuō)，基層組織通過(guò)各種正式與非正式的資源捆綁連帶對(duì)其進(jìn)行治理，已經(jīng)構(gòu)成很強(qiáng)的支配力量。鄉(xiāng)村兩級(jí)雖然無(wú)法壟斷所有資源形成人民公社時(shí)期那般“總體性支配”的強(qiáng)大力量，但鄉(xiāng)村集體并沒(méi)有解體，村集體還掌控著機(jī)動(dòng)地、集體林地、鄉(xiāng)村企業(yè)及其它一些經(jīng)濟(jì)資源，并對(duì)農(nóng)民的土地有一定的調(diào)整分配權(quán)等等，鄉(xiāng)村干部仍可以通過(guò)整合各種可以利用的正式與非正式資源進(jìn)行類(lèi)似“株連”與“設(shè)卡”之類(lèi)的捆綁式治理。即如一些學(xué)者指出的，村級(jí)組織仍然擁有較強(qiáng)的治權(quán)，即配置物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的能力，但同時(shí)也出現(xiàn)基層干部權(quán)力濫用的現(xiàn)象。這種捆綁式的治理延續(xù)了人民公社時(shí)期“總體性支配”的治理路徑，實(shí)際上是一種“整體支配”的治理，更加注重治理的實(shí)效，而非治理的規(guī)則。
三、后稅費(fèi)時(shí)代：從協(xié)商無(wú)效到“擺平”處理
進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)民生育觀念發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，絕大多數(shù)地區(qū)的計(jì)劃生育控制已經(jīng)成為鄉(xiāng)村組織的日常性服務(wù)工作，而非中心工作。同時(shí)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，國(guó)家不再?gòu)霓r(nóng)村汲取資源，反而通過(guò)不斷輸入資源來(lái)“反哺”農(nóng)村。國(guó)家、基層組織與農(nóng)民的關(guān)系再一次發(fā)生重大調(diào)整，基層工作的重心發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，通過(guò)“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”來(lái)提供農(nóng)村公共品供給與信訪等綜治維穩(wěn)成為新時(shí)期基層組織的中心工作和難點(diǎn)工作。而工作難點(diǎn)之一便是無(wú)法治理“釘子戶”。這一時(shí)期的“釘子戶”主要包括地方資源資本化過(guò)程與農(nóng)村公共品供給等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中遭遇征地拆遷的“釘子戶”，以及在綜合治理中出現(xiàn)的上訪“釘子戶”。
地方資源資本化是隨著近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量招商引資，以及一些資本下鄉(xiāng)而推動(dòng)的包括土地資源資本化和其它資源的資本化。在地方資源資本化過(guò)程中，最典型的表現(xiàn)為政府征地拆遷和企業(yè)占地等過(guò)程中所出現(xiàn)的農(nóng)民與政府、資本家之間的利益博弈。政府、開(kāi)發(fā)商拆遷征地中的“釘子戶”，曾在成都唐福珍自焚事件、重慶最牛“釘子戶”和江西宜黃事件中引起媒體的高度關(guān)注，并近乎發(fā)起了一場(chǎng)媒介介入的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。但針對(duì)這些事件，情緒化、道德化的聲音掩蓋了對(duì)事物發(fā)生內(nèi)在機(jī)制的理性分析，“釘子戶”似乎成為了普通農(nóng)民的代言人。但是，“釘子戶”是否能夠代表大多數(shù)農(nóng)民？事實(shí)上，“大多數(shù)的老百姓在利益得到合理補(bǔ)償之后即會(huì)同意，他們的工作是比較好做的。而“釘子戶”之所以是“釘子戶”，就是他們是少數(shù)的幾個(gè)人。在同等條件下，為什么大多數(shù)能同意，少數(shù)人就不同意呢？除非是不發(fā)展，那可以不征地不拆遷”。鄉(xiāng)村干部從發(fā)展的角度去理解地方資源資本化中的“釘子戶”，“釘子戶”成為了他們工作的最大阻力，并認(rèn)為“釘子戶”的訴求超出了正常的合理訴求。從主張權(quán)利的角度來(lái)看，每個(gè)公民有權(quán)利保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)，政府強(qiáng)拆即是侵權(quán)。二者之間的張力則是發(fā)展與穩(wěn)定之間的困境。在高速發(fā)展的背景下，城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中圍繞拆遷征地而進(jìn)行的利益博弈必然成為一種常態(tài)。在資源資本化過(guò)程中，充當(dāng)“釘子戶”是農(nóng)民利益博弈的一種手段。只要利益各方能在市場(chǎng)中達(dá)到平衡，即構(gòu)成一種市場(chǎng)分利行為，勿需對(duì)地方政府、資本家和農(nóng)民進(jìn)行過(guò)度道德化的解讀，農(nóng)民在利益博弈當(dāng)中也并非一定處于弱勢(shì)。
特別注意的是，農(nóng)村公共品供給建設(shè)中“釘子戶”蔓延的狀況成為“后稅費(fèi)時(shí)代”鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主要困境。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，公共品的建設(shè)，從資金來(lái)源上來(lái)說(shuō)，主要依靠“公益金”的提留和義務(wù)工的統(tǒng)籌來(lái)進(jìn)行建設(shè)的，而從工程實(shí)施來(lái)說(shuō)，允許土地調(diào)整的制度以及“結(jié)平衡賬”的方式，使農(nóng)村公共品建設(shè)得以順利進(jìn)行。然而，當(dāng)前農(nóng)村公共品建設(shè)，村集體已經(jīng)不再向村民收取任何費(fèi)用和統(tǒng)籌任何勞力，“一事一議”的籌資籌勞制度也成了一紙空文，農(nóng)村的公共品供給形成對(duì)國(guó)家的單向度依賴(lài)，村莊內(nèi)生供給能力幾近解體。在資源下鄉(xiāng)的背景下，農(nóng)村的公共品供給陷入無(wú)法對(duì)接農(nóng)戶的困境。這種困境通常表現(xiàn)為：鄉(xiāng)村兩級(jí)組織在進(jìn)行公益項(xiàng)目建設(shè)中，通常需要占用一定的土地，甚至需要拆遷一些東西，如一些院墻等。一些農(nóng)戶往往會(huì)提出超出合理利益范圍的補(bǔ)償要求，阻礙公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行。近年來(lái)，北鎮(zhèn)各村莊在修路、修橋、修自來(lái)水管道等公益事業(yè)中都遭遇過(guò)“釘子戶”阻撓。以下是其中一些案例：
案例1 2007年北村修建、拓寬省道需要占地拆遷，涉及35戶農(nóng)民，其中34戶均達(dá)成賠償安置協(xié)議，但有一戶要點(diǎn)在某城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房，否則不同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法滿足其條件。目前為止，這戶農(nóng)民的房子依然未拆，其院子外還堆砌了許多石頭，并占到道路寬度的1/3.目前已有2人騎摩托車(chē)撞到此處身亡，10人因此受傷。
案例2 2009年福村修建自來(lái)水管道，需經(jīng)兩戶農(nóng)民的林地，這兩戶農(nóng)民提出2000元的賠償條件，村干部幾經(jīng)協(xié)商無(wú)效。村干部召集村民代表大會(huì)協(xié)商，村民代表也不同意對(duì)其進(jìn)行賠償。最后，福村村書(shū)記私人掏腰包對(duì)其補(bǔ)償才最終解決問(wèn)題。
案例3 2008年窯村鋪設(shè)柏油路并進(jìn)行道路拓寬，需要拆遷農(nóng)戶王兵的一間平房小賣(mài)部。村干部召開(kāi)班子會(huì)議之后，與王兵商議，準(zhǔn)備對(duì)其進(jìn)行照價(jià)賠償。按照村民代表大會(huì)通過(guò)的集體估算，這間平房折價(jià)后約為3萬(wàn)元。不過(guò)，王兵提出10萬(wàn)元的賠償要求。一個(gè)月內(nèi)，村干部多次與王兵協(xié)商未果。2008年6月18日晚上10點(diǎn)，一些小混混來(lái)到王兵的小賣(mài)部，將小賣(mài)部的窗戶和瓦片砸碎，然后逃離現(xiàn)場(chǎng)。王兵深知這是因?yàn)椴煌獠疬w惹下的禍，第二天主動(dòng)找“黑白兩道”通吃的村主任何海協(xié)商，接受了3萬(wàn)元賠償。
以上幾個(gè)案例可以作為當(dāng)前農(nóng)村公共品供給建設(shè)中一些“釘子戶”與基層干部之間博弈的代表。公益事業(yè)建設(shè)惠及大多數(shù)村民，但一些村民仍借此提出一些超過(guò)合理補(bǔ)償?shù)睦嬖V求。對(duì)此，勝村于書(shū)記曾經(jīng)用“沾邊就賴(lài)”來(lái)形容。公共品供給中的“釘子戶”以一種非暴力的不合作展開(kāi)利益博弈，而非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期“被動(dòng)、消極”的自我保護(hù)。當(dāng)前，“釘子戶”不僅難以治理，而且出現(xiàn)蔓延的趨勢(shì)。成為“釘子戶”某種程度上成為一種值得炫耀的事例，而不再是一種被人恥笑的行為。“沒(méi)本事”、“呆傻”、“無(wú)能”成了厚道農(nóng)戶的代名詞，并遭到“釘子戶”的嗤笑。少數(shù)的、個(gè)別的“釘子戶”在客觀上對(duì)鄉(xiāng)村干部濫用權(quán)力的行為構(gòu)成一定的制約作用，但是邊緣群體的“釘子戶”所形成的亞文化不斷沖擊著主流文化，這將導(dǎo)致村莊主流秩序無(wú)法維持。由于缺乏治理“釘子戶”的強(qiáng)制性手段，村干部“做工作”、村民代表決議全部失效，協(xié)商治理最終也成為泡影。
為擺脫這一困境，基層組織在實(shí)踐中采取了一些應(yīng)對(duì)策略，主要包括：“回避放棄”、“開(kāi)口子”和“以惡治惡”等三種方式。首先，“回避放棄”是基層組織在治理“釘子戶”中的一項(xiàng)消極治理術(shù)，通過(guò)回避與“釘子戶”的矛盾，甚至放棄鄉(xiāng)村事務(wù)的進(jìn)一步運(yùn)作以保持鄉(xiāng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定。如同案例1一樣，很多公共項(xiàng)目工程因遇“釘子戶”而停擺，最終其他農(nóng)民的共同利益受到損害，甚至因此付出“人命”代價(jià)。其次，“開(kāi)口子”，即“花錢(qián)買(mǎi)平安”。這里的“錢(qián)”是一種廣義上的物質(zhì)報(bào)酬，包括低保這樣的物質(zhì)福利或其它利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆椒ā＝?jīng)費(fèi)或物質(zhì)來(lái)源則是來(lái)自鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的公共支出，也來(lái)自如案例2中富人鄉(xiāng)村干部的私人支出。由于大部分的“釘子戶”的主要訴求是謀取一定的利益，基層組織“開(kāi)口子”是解決臨時(shí)性問(wèn)題最便捷的一種方法，正所謂“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”。但這種方法鼓勵(lì)了“會(huì)哭的孩子有奶吃”的邏輯，容易造成“釘子戶”的擴(kuò)散效應(yīng)。第三，“以惡治惡”是當(dāng)前鄉(xiāng)村干部在特殊情況下動(dòng)用“灰色勢(shì)力”進(jìn)行暴力威脅的治理策略。這一治理策略在資源下鄉(xiāng)和資源資本化的背景下通常被富人主政的鄉(xiāng)村干部所運(yùn)用。如果說(shuō)“花錢(qián)買(mǎi)平安”是富人村干部的一種妥協(xié)應(yīng)對(duì)策略，而以“灰色暴力”威脅則是富人干部不妥協(xié)、“以惡治惡”的治理手段，如案例3一樣，村干部最終通過(guò)動(dòng)用“混混”治理“釘子戶”。換言之，當(dāng)前基層治理在協(xié)商治理無(wú)效的情況下，轉(zhuǎn)向策略主義的“擺平處理”。如此一來(lái)，農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義與基層組織的策略主義相互形塑，基層治理陷入惡性循環(huán)。
四、基層治理轉(zhuǎn)型的困境
對(duì)近30年北鎮(zhèn)“釘子戶”治理的歷史考察發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，基層組織治理計(jì)生“釘子戶”和稅費(fèi)欠繳“釘子戶”的主要采用“株連”與“設(shè)卡”的方式，這是一種“連帶式制衡”的機(jī)制。其本質(zhì)是延續(xù)人民公社時(shí)期“總體支配”的路徑而采用的一種“整體性治理”模式。這種治理方式雖然能夠有效實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，但也存在諸多不規(guī)范性，村級(jí)組織處于一種較為強(qiáng)勢(shì)的地位，農(nóng)民的權(quán)利無(wú)法得到有效的保障。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，中央加強(qiáng)了對(duì)基層權(quán)力的規(guī)訓(xùn)，期待通過(guò)依法行政、協(xié)商治理來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的“善治”。但實(shí)踐中，協(xié)商治理在一些領(lǐng)域發(fā)揮作用，確立了程序性的議事規(guī)則，但在“釘子戶”治理中無(wú)法奏效，治權(quán)弱化的鄉(xiāng)村組織轉(zhuǎn)而進(jìn)行策略主義的“擺平處理”。這種實(shí)用主義的治理方式，與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期一樣，都為了快速達(dá)成治理目標(biāo)而采用一些非正式手段。略有不同的是，在擺平處理中，之所以采取“花錢(qián)買(mǎi)平安”是由于“釘子戶”處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)位置，基層組織因治權(quán)弱化而在博弈中處于相對(duì)弱勢(shì)位置。一些鄉(xiāng)村干部為了扭轉(zhuǎn)這種弱勢(shì)地位，便引進(jìn)地方“灰色勢(shì)力”進(jìn)行“以惡治惡”。然而，“以惡治惡”缺乏合法性，也是種不可持續(xù)的治理策略，更是與公共規(guī)則的治理背道而馳。
鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型必須將其置于國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的背景下才能更好的理解。2004年以來(lái)，中央政府逐漸形成了以“科學(xué)發(fā)展觀”為核心的治國(guó)新理念，將經(jīng)營(yíng)性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)為本的治理體系，并將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題，國(guó)家治理模式從“總體支配”向“技術(shù)治理”轉(zhuǎn)型。技術(shù)治理主要是通過(guò)強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使的規(guī)范性，以及通過(guò)不斷改進(jìn)程序和精細(xì)技術(shù)來(lái)發(fā)揮其治理的職能，依靠“行政吸納政治”的邏輯進(jìn)行社會(huì)建設(shè)。期待通過(guò)依法行政、民主協(xié)商來(lái)達(dá)成鄉(xiāng)村社會(huì)的“善治”。在基層治理中，技術(shù)治理的典型表現(xiàn)為：近年來(lái)愈加要求鄉(xiāng)村兩級(jí)組織在權(quán)力運(yùn)作中依法行政、講究程序、講究民主、按制度辦事，實(shí)行協(xié)商治理。無(wú)論是鄉(xiāng)村選舉、低保人選確定、村莊公益事業(yè)開(kāi)展等等，在程序上必須按制度規(guī)定行使，進(jìn)行民主協(xié)商，各個(gè)地方也都推出“四議一審兩公開(kāi)”制度，作為基層組織權(quán)力運(yùn)作的基本法則。從理論上來(lái)說(shuō)，實(shí)行“四議一審兩公開(kāi)”之類(lèi)的制度，是“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于村民自治的全過(guò)程，保證黨的路線方針政策在農(nóng)村的貫徹落實(shí)；充分尊重農(nóng)民的主體地位，落實(shí)農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)；嚴(yán)格依法決策、依法管理、依法辦事，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，維護(hù)好、發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民群眾的根本利益”。從實(shí)踐效果看，這一制度的實(shí)施一定程度上有助于村務(wù)的公開(kāi)并對(duì)村干部權(quán)力的濫用進(jìn)行限制，從而也抑制了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期村級(jí)組織慣用的“整體支配”的治理模式。然而，作為一種群眾性自治制度，這一制度少有對(duì)農(nóng)民義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，以及配置對(duì)農(nóng)民履行義務(wù)的相關(guān)強(qiáng)制措施，從而無(wú)法真正起到激發(fā)民眾、動(dòng)員民眾參與的效果。這典型的表現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施中，村民代表、黨員代表通過(guò)的會(huì)議決議遭遇“釘子戶”博弈時(shí)毫無(wú)強(qiáng)制力，往往變成一紙空文。
換言之，當(dāng)下包括程序主義在內(nèi)的技術(shù)治理方式，在限制鄉(xiāng)村組織的權(quán)力運(yùn)作時(shí)，卻無(wú)法保證農(nóng)民也按照程序主義的規(guī)則行事?！八淖h一審兩公開(kāi)”、“一事一議”等制度本身是村民自治的組成部分，而中國(guó)的村民自治本質(zhì)上是一種群眾性自治。在群眾性自治中，民主決策能夠形成于少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則，但民主決策得以實(shí)施卻是需要以強(qiáng)制力作為保證，民主自身并無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這種強(qiáng)制，包括行政上的強(qiáng)制、文化上的強(qiáng)制，或者通過(guò)利益分配進(jìn)行強(qiáng)制。但是，隨著國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)的不斷撤出，行政上的強(qiáng)制力已經(jīng)無(wú)法作為當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的后盾。文化上的強(qiáng)制原本主要依托社區(qū)中的血緣、人情、輿論等邊緣化機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)，但這一機(jī)制伴隨鄉(xiāng)村社會(huì)的“原子化”也已失效，作為邊緣群體的“釘子戶”反而形成亞文化，沖擊著村莊的秩序。行政強(qiáng)制與文化強(qiáng)制的失效，使村級(jí)組織唯一可以依托的就是通過(guò)利益分配進(jìn)行強(qiáng)制，這也是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期“整體支配”慣用的治理方式。然而，這種方式需要村集體掌控一定的資源作為前提。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，基層組織對(duì)于內(nèi)生資源和外來(lái)輸入資源的配置能力大大弱化，同時(shí)，權(quán)力運(yùn)作規(guī)范化的監(jiān)督不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)村組織利益分配的強(qiáng)制能力也因此逐步喪失?；鶎咏M織所倚賴(lài)的三種強(qiáng)制力都無(wú)法得到保障，這必然造成“少數(shù)決定多數(shù)”的困局，對(duì)“釘子戶”的治理也就陷入困境。因此，鄉(xiāng)村治理要實(shí)現(xiàn)從“整體支配”向“協(xié)商治理”的轉(zhuǎn)型，不僅需要樹(shù)立新的公共規(guī)則，而且需要為公共規(guī)則的落實(shí)提供強(qiáng)制力保障。
作者簡(jiǎn)介：陳鋒，社會(huì)學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，任教于北京工業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，目前參與過(guò)全國(guó)十余省市農(nóng)村的調(diào)研。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年06期
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