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現階段農村土改，意在讓農民提升生活生產條件，同時提高土地使用效率，在此過程中，還要兼顧城市建設與耕地保護，實現農業與農村現代化協調發展，目標不可謂不宏偉。然而，改革牽涉到諸多利益相關群體，若措施不當，可能引發廣泛的社會矛盾。
在中國人民大學陶然教授看來，先整理土地以“做大蛋糕”，同時給潛在受損者相應補償，再實行土地確權，或許是可行的改革思路。
改革需要妥協，也從不可能完美，關鍵在于，讓相關利益群體有機會擺明利益所在，計算不同方案給各自帶來的損益，減小改革阻力，尋求共贏的可能。
正文：
推動改革，不僅僅靠決心，更需要立足實際情況，分析成本和收益；否則，良好的意愿往往難以落地，甚至可能事與愿違。自2014年中央“一號文件”頒布以來，農地確權成為農村土改的重點之一。在現階段，我國的農村土地確權,就是確定某一范圍內土地的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利內容，能夠賦予農民更完整的土地權利。
盡管如此，農地確權進度遲緩，地方政府意興闌珊：在實際操作過程中，種種因素使得農地確權成本極大，收益極小，成了一樁“賠本買賣”。那么，為何良好的意愿反而成了“虧本生意”？有沒有可能“扭虧為盈”？
一、農民確權的收益與成本
原則上,農村土地確權賦予了農民更完整的土地權利：確權之后,農民的承包地、宅基地、房屋等財產權利能夠固化和得到保護，更有可能通過農地抵押貸款支持農業生產，甚至還可以通過流轉為農民帶來財產性收入，有助于外出農民工在城市立足。
因此，2014年中央一號文件指出，要“抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地,確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助”。
盡管理論上農地確權有益民生，但仔細閱讀上述文件，可以發現該政策收益有限，成本極高。第一，農地確權所確的是“經營承包權”，不能買賣，僅允許轉租和抵押。確權是為了帶來諸多收益,確權后應有利于土地轉租、抵押和買賣，但在當前政策下，土地確權收益極為有限。在中國而言，破碎農地占主體，其轉租價值非常有限,而由于不能自由買賣，抵押價值則幾乎不存在。因此,它不會有利于這一政策希望支持的農村家庭農場壯大。
短期內，抵押政策至少可以讓農村大戶、或者下鄉農業企業受益，但長遠來看，當前很多農業大戶、農業企業從農民那里轉包的農地也缺乏法律保障。特別是地方政府單方面推動的大規模轉包，一旦未來農民工因失業而返鄉后,很可能要求收回已經轉包出的承包地，發生大規模違約風險，對農村社會穩定造成不利影響。
第二，推進土地確權要花錢，即便文件中提到中央財政給予補助，大部分成本也要地方財政自掏腰包。土地確權說起來簡單，但實際操作上每宗地的確權過程很復雜,包括土地登記申請、地籍調查、核屬審核、登記注冊、頒發土地證書等。就目前各地農地確權試點情況看，全國農地確權的保守成本也會超過1000億元，實際測算操作成本估計還會更高。
除了直接成本，農地確權的間接成本也不可忽視：確權過程中出現了村民之間、村民與村集體、乃至村民與地方政府之間的矛盾。關鍵問題是，按什么規則確權。如果在未來五年內要按既有農地分配完成確權，那么就很容易引致二輪承包后家庭有新增人口、但未獲土地農戶的強烈反對；而重新根據現有人口進行土地分配并確權,又一定會帶來那些已占有土地農戶的反對。如果不處理好這些問題就強行推動確權，不能解決既有矛盾，還要制造新矛盾。
此外，在城鎮化背景下，大量農村勞動里進城，一般而言有利于那些留在農村的勞動力規模經營并提高其農業收入，但目前政策傾向于一視同仁為外出打工者確權,這個效果就很難充分體現：留駐人群就不得不支付更多租金成本才能擴大經營規模，這樣其農業收入也有限。但另一方面，外出人口還無法在城市永久定居，不給外出流動人口確權也并不合理，也必然招致反對。
綜上所述，不能買賣的土地確權成本高昂而收益非常有限。按照現有政策進行農地確權的結果，基本上只增加了相關部門的負擔，還可能引發諸多矛盾，地方政府不愿做“虧本生意”，也在意料之中。
二、農地確權與耕地保護
土地確權也并非只是一項任務，更是未來推動規模經營、農業發展現代化的必經之路。因此，土地確權不應當成任務單一推進，而應當放在中國農村現代化的整體框架中理清思路，兼顧保護耕地、提高土地使用效率等多重目標。
上文提到，目前土地確權所確是“經營承包權”，尚不允許土地自由買賣，而政府不允許農地自由買賣主要出于以下顧慮：首先，擔心該政策一旦實施會引起農村土地過度集中，甚至導致大批農民失地;其次，政府可能還擔心農地利用失控，無法實現耕地保護的目標。
但上述擔心都缺乏足夠的理論與經驗支持。農地在局部地區出現過度集中與保護不力的局面，恰恰是現有農村土地集體所有體制必然帶來的問題。首先，該體制事實上給地方政府過度推動土地集中創造了便利條件。如果當前確實存在一些農地過度集中傾向，恰恰是地方政府不僅作為裁判員，而且還直接作為運動員強勢參與農業產業化的結果。不少縣市以推動農業產業化、現代化、推動農業集中經營為名，引導農業大戶和現代農業企業去長期轉包個體農戶的承包地，有時候農民本人，尤其是外出打工的農民并不知情，或并不完全同意。如果農地允許自由買賣，不僅有助于實現農地確權后的各種好處，而且可以讓政府真正成為一個相對中立的裁判員,有助于遏制農地過度集中的出現。
實際上，跟我國國情比較接近的越南在允許土地買賣后，并沒有出現農業土地過度集中現象，而因經濟困難被迫賣地的農戶比例幾乎可以忽略不計。即使出現少數經濟困難而被迫賣地的農民，一方面賣地可能對其是更優選擇，另一方面，在現代社會，政府完全可以通過農村社保系統兜底，改善收入分配。
再來看耕地保護。在農地不允許買賣的情況下，農村大批勞動力外出打工，卻沒有城市定居的穩定預期，造成農地轉租短期化，甚至直接撂荒，這樣顯然不利于耕地的保護，也無法提高耕地利用效率。
此外，只要政府在關系到農地轉非的土地利用規劃上嚴格依法，農地自由買賣也一般不會導致農地用途改變。反倒是目前地方工業用地低價出讓模式下，地方政府隨意擴張城市建設邊界并大規模征地建設開發區，才是最浪費耕地的行為。如果政府的政策不僅允許農地自由買賣,而且允許農村建設用地自由買賣，甚至農地轉非過程中可以在征收土地增值稅或所得稅基礎上實現自由交易，那么地方政府零地價、負地價招商的情況就馬上能夠得到有效遏制。因此，在合理的土地利用規劃基礎上，讓農村農地與建設用地市場充分發育，才是實現有效保護耕地的根本途徑。
三、“虧本生意”如何扭虧為盈？
當前的土地確權還存在迄今為止未被重視的巨大潛在成本，同樣與保護耕地、提高耕地效率的目標相悖：目前，我國農地利用的基本特征是土地細碎化，若在這種“碎渣地”困境下推進土地確權，會給未來實現農業規模經營、農田水利基礎建設乃至于農業現代化帶來的巨大潛在成本。
中國家庭農場規模偏小，土地分配時因兼顧土地肥力與地塊位置差異不得不好壞搭配、遠近搭配，導致農地細碎化嚴重且互相插花，不僅田埂和一些未利用地閑置，而且也不利于農田水利基礎設施建設。
與農地破碎化相類似的是城市郊區農民宅基地確權和未來整體開發利用的矛盾。如果一塊土地上的所有者太多,每個家庭擁有宅基地規模過小，就不利于整體非農業轉用和經營性開發；過快確權發證反而可能導致土地無法實現最有效的整體利用。
因此，先整理土地，再確權，或許是更加合理的改革思路。而推進改革，乃至“扭虧為盈”還要解決以下問題，其一，要能覆蓋土地整理和確權的直接成本，其二，盡可能減緩實施過程中的矛盾，其三，不違背保護耕地的原則，同時要提高土地利用效率。
各地對此進行了積極探索，主要有兩種改革模式，一種是目前國土部大力推行的“城鄉建設用地增減掛鉤”，在此模式下，為了獲得計劃下達之外的建設用地指標，地方政府越來越多地考慮通過對以宅基地為主的農村建設用地復墾來新增耕地，全國各地正在大規模推進以“新農村建設”、“新民居建設”、“城鄉統籌”為名而推動的撤村并居和農民集中居住。
在高速城市化的社會背景下，“城鄉建設用地增減掛鉤”政策有其現實的合理性。目前，農村人口大規模外遷，在原有農村宅基地分散分布情況下，為留守人群(老人與兒童)提供公共服務、提升農村生活基礎設施的水平成本很高。而宅基地復墾并推動農民集中居住可以在一定程度上降低公共服務的供給成本，并且實現更合理的用地布局。
但是，上述政策在執行過程中出現了一些嚴重的問題，在獲取建設用地指標的驅動下，地方政府往往傾向于過度推動，甚至激化了社會矛盾。很多地區推行運動式整村拆遷，有些地區農民居住本就相對集中，且有相當部分是質量較好、常年有人居住的磚瓦結構房屋。在這種情況下，拆遷不僅是浪費，也致使民怨沸騰，完全違背了改革初衷。
另外一種思路是農地整理折抵建設用地指標的“浙江模式”。通過對農地綜合整治、歸并零散地塊等措施，加強農田水利設施建設、提高既有耕地質量、增加有效耕地面積，同時，允許土地整理新增有效耕地的72%可以折抵為建設用地指標。
為鼓勵農地整理資源豐富但建設用地指標需求不大的縣市推動農地整理工作，浙江省政府還創造性地引入市場機制跨區配置土地發展權，允許通過土地整理新增耕地折抵的建設用地指標進行跨縣市有償調劑。同時由于每畝建設用地的指標費基本可以抵消土地整理的成本，這一政策也就同時解決了土地整理資金籌措和經濟發達地區建設用地指標不足兩個問題。
較之宅基地復墾折抵建設用地指標的政策，“農地整理新增耕地折抵建設用地指標”政策有幾個明顯的好處:首先，農地整理成本平均而言大大低于宅基地復墾,避免社會資源浪費；其次，也正是農地整理可有效地改善農業基礎設施,提高農地質量，更有利于實現耕地保質、保量的目標；最后,農地整理不影響農民生活生產，反而有助于增加耕地數量和質量，不僅不會帶來農民之間的矛盾，還因做大蛋糕而有助于緩解農民之間就土地分配確權所可能產生的矛盾。
因此，農地確權不僅與耕地保護問題相關，也與農地整理問題關系緊密。未來，改革的基本出發點，基于城鎮化過程中城市郊區土地增值的潛力，創造性地運用“土地發展權轉移與交易”這個在國外和國內部分地區已被證明非常有效的政策手段，實現城市政府，農村外出打工人口、純農區農民多個群體對城市化過程中土地增值收益的共享。
具體而言，還是要培養前面所說的多元化建設用地指標市場并推動跨區交易，而因此所產生的指標收入，除可部分用于農地整理、農地確權、農民集中居住外，還可部分用于村集體按照一定標準去購買那些到外遷人口留在農村的土地，再無償分給那些留在農村的人口。上述措施結合起來，就可以在農地整理與宅基地復墾之間取得平衡，有效化解中國城鎮化過程中城鄉協調發展、耕地保護與城市建設并舉、農業現代化與農村建設現代化協調發展的目標。
（本文系中心研究助理周彥、徐靜婷根據陶然老師研究報告改寫）
作者簡介：陶然，中國人民大學經濟學院教授
中國鄉村發現網轉自：中國社科院公共政策中心
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