農村土地制度改革：土地怎么種？
在我國這樣一個人多地少的國家，在推進現代農業的過程中，農村土地問題是極為關鍵和敏感的問題。農村土地制度是影響經濟社會全局的基礎制度，農業基本經營制度、現代農業經營體系、農村集體經濟體制、農村村民自治制度及鄉村治理結構等制度的創立與發展都與農村土地制度息息相關。
【基本方向】
深化農村土地制度改革的根本方向是落實農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。落實集體所有權，就是落實“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的物權法規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地的產權歸屬，實現集體產權主體清晰。穩定農戶承包權，就是公平合理地將承包權分配給每個有資格的集體成員。放活土地經營權，就是將土地經營權配置給有經營意愿和經營能力的主體，提高農業土地資源利用效率，破解“誰來種地、怎么種”的難題。
【改革重點】
一是開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。農村土地征收制度改革，重點要縮小土地征收范圍，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，提高個人收益。集體經營性建設用地制度改革，重點要允許土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。宅基地制度改革，重點要在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
二是深化農村土地承包經營制度改革。重點是在基本完成農村集體土地所有權確權登記頒證的基礎上，按照不動產統一登記原則，加快推進宅基地和集體建設用地使用權登記頒證工作。
三是健全耕地保護和補償制度。耕地保護是紅線。當前重點盤活土地存量，加大中低產田改造力度，依法加強耕地占補平衡規范管理，強化耕地占補平衡的法定責任，完善占補平衡補充耕地質量評價體系，確保補充耕地數量到位、質量到位。同時，完善耕地和基本農田保護補償機制。
【土地流轉】
對于土地流轉，一是要進一步明晰農村土地產權關系，抓好確權頒證，促進多形式土地流轉。二是加大力度盤活閑置土地資源，解決目前大多數農村中普遍存在的土地和宅基地“空心化”現象。三是以土地流轉為基礎，著力加快農業現代化步伐，推進農村合作社、農業經營大戶、家庭農場等新型經營主體在農業生產領域發力，農業經營、農產品銷售等領域多維發展。
構建新型農業經營體系：土地誰來種？
新型農業經營體系是指大力培育發展新型農業經營主體，逐步形成以家庭承包經營為基礎，專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業為主體，其他組織形式為補充的新型農業經營體系。建立新型農業經營體系是對農村基本經營制度的豐富發展。著力在“統”和“分”兩個層次推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式實現“兩個轉變”。
【四種經營主體的作用】
一是新型農業經營主體是相對于傳統農業經營主體（經營幾畝地的小農戶）而言的，其經營規模較大，收入水平更高，規模化、集約化、專業化、市場化和社會化程度更高。
二是新型農業經營主體包括：專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業。其中，專業大戶和家庭農場是家庭經營，農民合作社和農業企業是合作經營、集體經營或者企業經營。農民合作社和農業企業除了一些特殊產業如養殖業和特種農業之外，一般是作為農業經營中提供服務的主體，他們的主要功能應放在為專業大戶和家庭農場提供各種產前、產中、產后社會化服務上面，服務是他們的主要職責。家庭經營是農業生產過程中的基礎，離開了這個基礎，所有農業社會化服務就變成了無源之水、無本之木。
三是專業大戶實現了規模化經營，但還沒有實現集約化經營，雖然提高了家庭收入水平，但對提高土地生產率和促進農業持續發展沒有多大幫助，是一個過渡形式。
四是家庭農場可以把規模經營與集約經營有機結合起來，實現農地資源的有效配置，提高土地生產率和增加農民收入，應成為我國農業生產的主要經營主體。
【培育發展家庭農場】
湖南是“七山一水兩分田”。除了洞庭湖平原地區外，其他地區地形都較為復雜，通過租賃幾千上萬畝的耕地進行規模經營是不符合省情，必須通過發展家庭農場，把經營規模控制在一定范圍，進行精耕細作，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率。
目前，湖南共有家庭農場29084家，經營土地面積317.3萬畝，每個家庭農場平均經營土地109畝。從我省家庭農場發展的趨勢上看，家庭農場發展數量增加迅猛，這是我省家庭農場持續、蓬勃發展的強大動能。同時也要看到，由于資金、土地、勞動力素質等問題，加快家庭農場發展仍有很多工作要做。
下一步，一是設立省級財政專項扶持資金。省財政每年要拿出一定數額的專項資金，用于扶持全省區域內的家庭農場創建工作。逐步建立和完善家庭農場財政專項扶持資金的申領條件，加強監督，加強考核，確保專項資金用在刀刃上，真正起到示范引領作用，達到“四兩撥千斤”的功效。二是鼓勵各類家庭農場創新發展。加強分類指導，形成特色。對以糧食生產經營的家庭農場要予以重點支持，在稅收減免、財政補貼和資金扶持等方面給予傾斜。三是搞好用地支持。土地是基礎，要認真落實國土資源部和農業部有關農業生產配套設施用地政策并予以優先安排。四是制定家庭農場綜合培育計劃。以現有培訓機構為基礎建立和完善家庭農場主的培訓體系，加快新型農民培養。
鄉鎮區劃調整改革：怎么服務和管理種地的人？
經濟學上的規模效應理論認為，適度的規模所產生的最佳經濟效益。針對我省省情，合理調整鄉鎮行政區劃，適度擴大鄉鎮規模，促進鄉鎮布局由“量多而散”向“優化集中”轉變，有利于合理配置要素資源，加快轉變發展方式，這是推動我省農村經濟發展、全面小康建設的重大戰略重要舉措。
【為什么要合？】
合鄉并村，優化和調整鄉鎮區劃是促進農村經濟發展、提升基層治理能力、鞏固基層政權的內在要求和重要舉措。自上世紀90年代以來，我省先后進行了兩次較大規模的鄉鎮區劃調整，全省鄉鎮數量減少了一些，城鎮空間布局也在一定程度上得到了合理調整。但現在看來，鄉鎮和建制村數量多、規模小的問題仍沒有得到根本解決。合鄉并村，勢在必行。
一是貫徹落實中央決策部署的內在要求。“基礎不牢、地動山搖”。鄉鎮和村是我國最基層的政權組織和群眾自治組織，是國家治理體系和治理能力現代化的重要環節和根基所在，其建設與發展如何，事關黨的執政基礎，事關國家長治久安，事關“四個全面”戰略布局在湖南的順利推進，所以我們要從戰略全局高度來認識鄉鎮區劃調整改革的重要性。
二是推動和促進我省城鄉統籌的必然選擇。通過合理調整行政區劃，能夠推動各類資源要素優化配置，解放和促進生產力發展。我省有一批經濟強鎮、中心城鎮和特色城鎮，區劃調整到位，鄉鎮功能發揮得比較好。
三是有利于增強基層公共服務效能。我省平均每個鄉鎮財政供養人員100人左右，按人均每年3.5萬元計算，每個鄉鎮人頭經費就要350萬元左右，加上“三公”經費開支，一年下來的行政運行成本約500萬元，全省共需支出100多億元，4.2萬個建制村，按每個村5萬元基本運轉補助資金計算，每年需要資金20多億元。當然，還不能僅僅從投入產出的成本來計算，更多的是要從區域空間拓展、資源配置、活力釋放、提升服務等問題上探索和擴大此項改革的經濟效應、社會效應和政治效應。
【合的難點在哪里？】
由于受到一些現實條件制約，不能避免會出現一系列問題。一是思想磨合會有一個長時間適應的過程。鄉鎮、行政村合并后，干部之間的年齡、性格、文化素質等方面存在較大差異，重大事項決策會出現不同的分歧意見，在開展工作中需要一個磨合、適應的過程。二是行政工作人員安排分流存在一定難度。我省是一個人口大省，全省鄉鎮財政供養人員比較多，再加上一些地方經濟發展不夠，就業比較困難，加上受到各種因素的影響，人員分流的壓力很大。三是百姓辦事會有一個適應階段。合并以后，鄉鎮政府辦公地、村級辦公場所會有所變化，也在某一程度上影響到為老百姓辦事的效率。
【怎么合？】
過去一年，湖南將行政區劃調整和建制村合并工作列入全省重大改革事項推進，開展了系列調查研究工作。9月22日下午，湖南省委召開會議，部署啟動全省鄉鎮區劃調整改革工作。此次改革，湖南省將合并500個以上鄉鎮，合并1.6萬個以上的建制村，使鄉鎮總數控制在1500個左右，建制村總數控制在2.5萬個左右；這次鄉鎮區劃調整改革要求在原則上做到“四個不變”：包括農村基本經營制度在內的黨的各項方針政策不變；依法形成的經濟關系不變；現有國家、集體、個人財產性質不變；現有鄉鎮干部、職工身份、職級、工資待遇不變。
下一步要做的事情：一是加大宣傳力度，做到并鄉并村又并心，合并工作是一項情況復雜、難度較大、涉及面廣的工作，要充分尊重村民意愿，充分考慮行政村的區域設置、歷史沿革、地域狀況、生活習俗、民族文化等相關因素。政府要多加引導，加大宣傳力度，對村民宣傳合鄉并村的必要性以及合并后給村民帶來的益處等，形成濃厚的合并氛圍。充分發揮鄉鎮干部和村干部的作用，積極引導村民理解、支持和參與合并后的各項工作。
二是理順各類關系，加強領導班子規范化建設，要積極指導新的鄉鎮、村理順各類關系、建立健全制度，做好便民服務工作，使各項工作順利進行。健全干部的激勵制度，健全監管考核機制、獎懲制度、村級重大事務公決制度，維護群眾的知情權、參與權和監督權。
三是做好配套政策。依法依規開展合并鄉鎮機構設置、人員編制和干部職工安置工作。加快完善鄉鎮、村基礎設施條件，重點加快合并后的鄉鎮、村交通網絡、電力網絡體系建設，統籌推進新農村建設和小城鎮發展，為廣大農民群眾生產生活提供便利。在確保農村社會穩定的前提下，要區別情況，因地制宜，積極探索，穩步推進新鄉鎮、村資產融合。
（作者系湖南省委政策研究室副主任。本文原標題為《新常態下深化湖南農村改革的幾個問題》，內容有所刪減。原文系全省改革進行時的“思與行”暨第六屆湖南省社會科學界學術年會一等獎論文。）
中國鄉村發現網轉自：紅網
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