十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”后，研究者主要依據國家治理的目標和治理職能，強調國家宏觀層面的發展和秩序問題，具有一定的普遍性。雖然基層治理能力內涵于國家治理能力之中，但由于基層政府位于中國行政體制的末梢且又處于國家與社會接點的一線，其所面對的是人們日常生活中瑣碎的各類“小事”。這種獨特性決定了基層治理目標與國家治理目標有所區別。
因為國家治理依賴于國家這一大型的科層體系，而大型科層體系是“辦大事的機構，辦不了小事”，基層治理則需要解決大型科層體系難以解決的“小事”。如果日常生活中的“小事”解決不了，就會日趨積累，拖成“大事”。因為基層社會的日常秩序往往由那些種類繁多、又不引人關注的“雞毛蒜皮”的“小事”形成。
基層治理需求以“小事”為主
通過對某縣“縣長信箱”2008年至2013年總共6862件來信的分析，我們按內容將其大致劃分為十大類（見圖）。
以舉報投訴主題的信件最多，占總數的16%。舉報投訴所針對的問題主要是一些不合法規的事件，比如舉報某藥店賣假藥、某商店食品有問題、網吧接受未成年人、電視虛假廣告等。位居第二的社會治安，占總數的13%，主要反映手機、錢包、自行車、電動車被盜，入室偷盜，以及各類行騙、詐騙問題。位居第三的是表達不公平，占10％，即來信者對自身所遭受的境遇表達不滿。
總體而言，信件內容幾乎都是些零零碎碎的“小事”，但是這些“小事”對于每一位寫信的訴求者而言均是“大事”。民眾希望政府能積極回應、解決這些“小事”，從而使他們能在日常生活中感受到溫暖和公正。人們一旦對日常生活的秩序和公正有信心，就會對政府產生信任，就會理解和支持政府，進而增強政府治理能力。相反，不回應民眾現實的治理訴求，不僅會增加民眾對政府的不信任，而且會致使政府和民眾之間難以合作，從而削弱政府的治理能力。
從“縣長信箱”的處理情況可以看出，大多數信件會得到回復。70%信件的處理結果是“反映不屬實”或“建議走法律程序解決”；20%沒有任何處理意見或結果；10%得到了解決，且有較為詳細的處理和解決的情況說明。
解決“小事”提升治理能力
民眾愿意通過諸如“縣長信箱”的平臺，以平和、理性的方式向政府表達訴求，從另一角度反映了我們的廣大民眾對基層政府具有一定的期待和信任。而這些期待和信任正是構成政府治理能力的重要基礎，需要基層政府加以重視和珍惜。因為民眾對政府的信任不是抽象的，而是基于政府對其日常性治理需求的回應和滿足。一旦“小事”得不到解決，就會日漸積累起對政府的怨氣。日常性治理缺失一旦成為治理的常態，那些對政府感到絕望的民眾便通過各種非理性方式，將“小事”轉為“大事”，以引起政府和相關部門的關注、重視和解決。所以，政府不理會“小事”的治理邏輯，會造成基層日常性治理缺失，導致“小事”變“大事”。其結果是，在基層政府的各類“大事”中，官民之間的互動很難有理解、有寬容、有理性、有共識、有合作。
政府對“小事”的回應需要借助的不是充實的財力，而是實實在在的“從群眾中來，到群眾中去”的“群眾路線”。黨在長期革命和建設中所探索出的“群眾路線”，實際上就是一種關心群眾“小事”的工作方法和工作機制，其治理的目標恰恰是民眾的“小事”。也正是這一針對民眾“小事”的機制才使當時一窮二白的政府贏得群眾信任，獲得執政能力和執政地位。歷史環境雖然發生了前所未有的變化，但當前國家治理重新強調“群眾路線”的意義恰恰在于增強政府公信力和治理能力。因此，實踐“群眾路線”才是基層政府重獲民心、贏得信任、增強政府治理能力的重要路徑。
（本文系國家社科基金項目“城鄉一體化進程中的基層治理能力研究”（12CSH038）階段性成果）
（作者單位：江西財經大學財稅與公共管理學院）
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學報
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