糧食安全始終是國家經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定與發(fā)展的基礎(chǔ)，突如其來的新冠疫情在影響中國與全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也引起社會各界對糧食安全問題的廣泛關(guān)注。本文分析了中國糧食安全保障現(xiàn)況、近期各界關(guān)注糧食安全的主要問題和未來面臨的挑戰(zhàn)，并預(yù)測中長期主要糧食供需變動趨勢。分析表明，近期和中長期中國口糧絕對安全，未來飼料糧（玉米和大豆等）進(jìn)口將逐漸增長以保障國內(nèi)畜產(chǎn)品的供給安全；而籠統(tǒng)的糧食安全概念往往誤導(dǎo)社會各界和政府。口糧安全、飼料或畜產(chǎn)品安全是中國糧食安全已至食物安全的關(guān)鍵問題。最后，本文提出保障國家糧食安全的相關(guān)政策建議。
研究背景
糧食安全始終是國家經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。“民以食為天”、“國以糧為本”，糧食是一個古老而年輕的話題，20世紀(jì)曾發(fā)生的數(shù)次大饑荒，給不少人留下深刻的記憶。從數(shù)十年前的“以糧為綱，全面發(fā)展”，到現(xiàn)在的“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)“谷物基本自給、口糧絕對安全”，體現(xiàn)了國家對糧食安全的重視。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“確保國家糧食安全,把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。
突如其來的新冠疫情，在影響中國與全球經(jīng)濟(jì)增長的同時，也引起了社會各界對糧食安全問題的廣泛關(guān)注。從3月底開始，國內(nèi)媒體和學(xué)術(shù)界對糧食安全的不同觀點(diǎn)使社會對糧食危機(jī)的擔(dān)憂四起，4月底國內(nèi)甚至出現(xiàn)了部分消費(fèi)者、貿(mào)易商、糧食加工企業(yè)和農(nóng)民的囤糧現(xiàn)象。與此同時，國際社會也廣泛關(guān)注食物安全(Food Security，在國內(nèi)常常翻譯為“糧食安全”)問題，特別是疫情可能對全球造成數(shù)以億計(jì)的饑餓與貧困人口的擔(dān)憂。雖然政府頻繁強(qiáng)調(diào)國內(nèi)糧食供給充足，民眾沒有必要囤糧，但社會各界并沒有降低對糧食安全問題的擔(dān)憂，這種局面的持續(xù)難免直接或間接地影響糧食市場的價格波動以及政府、企業(yè)、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決策。
本文認(rèn)為近期公眾與學(xué)界對糧食安全的擔(dān)憂有多種原因，理清糧食內(nèi)涵和主要糧食供需現(xiàn)況與變動趨勢是關(guān)鍵。中國三大谷物包括作為口糧的稻谷與小麥和主要作為飼料的玉米。本文認(rèn)為要討論中國糧食安全可能存在的問題，首先必須理清不同類型的糧食(例如口糧和飼料糧)保障供給的目的、供需現(xiàn)狀及其變動趨勢，否則在糧食安全問題方面易產(chǎn)生混淆現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)錯誤的判斷。
本文目的是分析主要口糧和飼料糧近期的供需狀況和中長期的變動趨勢，并對近期和中長期各界較關(guān)注的幾個糧食安全問題展開討論。本文結(jié)構(gòu)如下，第二節(jié)分析近期中國口糧和飼料糧的供需及安全保障狀況，同時兼談公眾與學(xué)術(shù)界特別關(guān)注的幾個與糧食安全緊密相關(guān)的問題；第三節(jié)從中長期角度判斷至2025年和2035年中國主要糧食供需變動趨勢和糧食安全狀況，同時兼談保障飼料糧、飼草和畜產(chǎn)品供給安全的權(quán)衡以及全球糧食生產(chǎn)與貿(mào)易潛力等問題；第四節(jié)討論保障中國糧食安全面臨的主要挑戰(zhàn)。基于以上分析，本文最后一節(jié)提出保障中國糧食安全的相關(guān)政策建議。
近期糧食供需和糧食安全保障狀況
國內(nèi)糧食供需狀況
首先，從政府發(fā)布的數(shù)據(jù)看，近期中國糧食安全有充分的保障。2019年中國糧食生產(chǎn)總量(6.64億噸)達(dá)到歷史最高水平，人均達(dá)到474公斤，高于國際上認(rèn)可的人均糧食基本安全線(400公斤)的18%；并且目前國家具有巨大的稻谷與小麥儲備。疫情發(fā)生后，中央加大“糧食省長負(fù)責(zé)制”實(shí)施力度，穩(wěn)住春播糧食面積，2020年全國夏糧總產(chǎn)量達(dá)14281萬噸，比2019年增長0.9%。今年秋糧面積也穩(wěn)中有增，盡管南方局部地區(qū)受水災(zāi)影響，但秋糧長勢良好，全年還仍是一個豐收年。
其次，從國內(nèi)外相關(guān)預(yù)測研究看，2020年中國糧食生產(chǎn)將再創(chuàng)歷史新高。根據(jù)FAO最新預(yù)測，2020年中國谷物產(chǎn)量將比2019年增長0.3%；其中，稻谷將從2019年的2.096億噸提高到2020年的2.105億噸，小麥和粗糧(玉米等谷物)也由2019年的1.336億噸和2.697億噸增長到2020年的1.34億噸和2.702億噸。中國科學(xué)院8月發(fā)布的2020年第3期《全球農(nóng)情遙感速報(bào)》指出，2020年全國糧食總產(chǎn)量預(yù)計(jì)增長0.2%。
第三，國內(nèi)口糧供給遠(yuǎn)超需求，不但絕對安全，而且?guī)齑鎵毫υ龃蟆＝陙恚竟群托←溕a(chǎn)量超過需求量，“目前全國稻谷、小麥庫存水平大體相當(dāng)于城鄉(xiāng)居民一年的消費(fèi)量”。雖然國家統(tǒng)計(jì)部門沒有公布主要糧食的庫存量，但根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織和美國農(nóng)業(yè)部的預(yù)測，2020年中國稻谷和小麥的庫存達(dá)到新高。例如，2020年8月FAO發(fā)布的報(bào)告表明，中國現(xiàn)在的稻谷和小麥的庫存量位居全球第一，分別達(dá)到或超過全年生產(chǎn)量；其中，小麥庫存達(dá)1.38億噸，甚至已經(jīng)高于2019年(1.336億噸)或2020年(預(yù)計(jì)1.34億噸)的產(chǎn)量；稻谷庫存也與全年生產(chǎn)量相當(dāng)。并且，2020年水稻和小麥再獲豐收，口糧不是供給不足問題，而是庫存壓力增大和面臨后期如何去庫存的難題。
第四，玉米供需基本平衡，適度增加進(jìn)口有利畜牧業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)與發(fā)展。今年玉米生產(chǎn)預(yù)計(jì)超過去年的產(chǎn)量(2.57億噸)，達(dá)到2.6億噸以上；但隨著生豬生產(chǎn)的逐漸恢復(fù)，玉米飼料需求也開始逐漸增長，總需求將達(dá)到2.8萬噸左右，今年玉米生產(chǎn)和需求缺口將超過1500萬噸；其中，部分將通過國家政策性玉米出庫來彌補(bǔ)，部分通過儲存的稻谷和小麥的陳糧來替代；同時，本文預(yù)測玉米進(jìn)口也將達(dá)到700萬噸以上，但玉米進(jìn)口占需求總量的比例也還不到3%。在目前國內(nèi)玉米價格高于進(jìn)口價格情況下，適度增加玉米進(jìn)口(例如，進(jìn)口超過720萬噸配額量)對恢復(fù)生豬生產(chǎn)、穩(wěn)定豬肉價格有積極的影響。
第五，大豆進(jìn)口隨著近期國內(nèi)生豬生產(chǎn)的恢復(fù)，2020年進(jìn)口總量將恢復(fù)到2017年的水平，之后進(jìn)口量隨畜牧業(yè)發(fā)展而相應(yīng)地有所增長。中國2017年大豆進(jìn)口達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的9553萬噸，但2018—2019年因受環(huán)保政策約束和非洲豬瘟病的影響，大豆進(jìn)口量隨著生豬生產(chǎn)下降而減少，2019年進(jìn)口量下降到8551萬噸；但2020年上半年以來隨著生豬生產(chǎn)的穩(wěn)定恢復(fù)，大豆進(jìn)口量也隨之增長。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，中國1～7月累計(jì)進(jìn)口大豆已達(dá)5514萬噸，預(yù)計(jì)2020年全年大豆進(jìn)口達(dá)9500萬噸左右。
總之，近期稻谷和小麥供過于求，口糧絕對安全；玉米供需基本自給；大豆進(jìn)口隨著生豬生產(chǎn)的恢復(fù)也將逐漸恢復(fù)增長趨勢；國內(nèi)外的數(shù)據(jù)和預(yù)測都表明，中國近期糧食供需狀況，除了口糧庫存增長、玉米庫存有所下降外，沒有發(fā)生異常變化現(xiàn)象。
全球糧食供需狀況
近年來，全球糧食生產(chǎn)穩(wěn)步提高，庫存創(chuàng)新高。根據(jù)FAO近期發(fā)布的報(bào)告，2020年全球谷物產(chǎn)量預(yù)計(jì)達(dá)到27.9億噸，比創(chuàng)歷史記錄的2019年再增長3%。從品種上看，F(xiàn)AO預(yù)測2020年雖然全球稻谷產(chǎn)量(7.45億噸)因受自然災(zāi)害影響而有所下降，同比減少1.1%，但其他谷物及大豆都有所增長；而小麥和玉米產(chǎn)量將分別達(dá)到7.29億噸和10.68億噸，比2019年分別增長1.8%和.2%；大豆產(chǎn)量(3.25億噸)也將比2019年增長0.2%。全球糧食生產(chǎn)超過需求，庫存將繼續(xù)增長，庫存占消費(fèi)量的比例將從2019年的32%提高到2020年的33%。
FAO發(fā)布的全球糧食情況還表明，新冠疫情對谷物及主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易影響不大。全球糧食供給充足，部分地區(qū)谷物生產(chǎn)出現(xiàn)波動現(xiàn)象主要是受到自然災(zāi)害(例如東非、中東、西亞和南亞等地的沙漠蝗蟲和東南亞地區(qū)的干旱)影響，新冠疫情對全球糧食生產(chǎn)的影響有限。之前人們擔(dān)心的新冠疫情給農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易帶來的風(fēng)險(xiǎn)也沒有發(fā)生，F(xiàn)AO預(yù)測2020年全球谷物貿(mào)易量達(dá)到4.35億噸，比2019年(4.26億噸)還增長了2.1%。
近期糧食安全問題的幾點(diǎn)討論
1.糧食安全問題常被混淆的幾個概念問題。
在國際上，通用的名詞是“Food Security”(食物安全)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)對食物安全的定義為:“所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食物，來滿足其積極和健康生活的膳食需要和食物選擇”。食物包括谷物和谷物以外的所有食物。按照這個國際通用的定義，這里強(qiáng)調(diào)的不單單要有充足的食物(糧食和其他食物)供給，還包括食物購買能力、食物營養(yǎng)和食品安全。當(dāng)然，在所有的食物中，谷物是受到特別關(guān)注的食物，它不但為世界上大多數(shù)人提供了主食，還為畜牧業(yè)生產(chǎn)提供了能量型的飼料。
在國內(nèi)，通常用的名稱是“糧食安全”。從1971年中國恢復(fù)聯(lián)合國地位之后，就把聯(lián)合國Food and Agricultural Organization正式翻譯為聯(lián)合國糧農(nóng)組織，F(xiàn)ood Security也被翻譯成糧食安全。但有意思的是，雖然國內(nèi)常常把國際上談的食物(Food)當(dāng)作糧食，但在國內(nèi)討論這些問題時候，卻僅包括谷物(水稻和小麥等口糧以及玉米等飼料糧)、薯類和豆類(主要是大豆)，現(xiàn)在大家主要關(guān)注谷物安全保障，即口糧安全和飼料糧安全，中央也提出“實(shí)現(xiàn)谷物基本自給，口糧絕對安全”，但也有不少學(xué)者關(guān)注大豆安全問題。
現(xiàn)有糧食概念有待更加明確的分類，避免概念混淆引起的各種異議。20世紀(jì)中國要解決的最基本問題是溫飽問題，當(dāng)時政府把國際通用的食物安全等同于糧食安全，是可以理解的。但隨著收入提高和城市化等帶來的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)改善(或非主食的副食品食物消費(fèi)的增長)，糧食安全概念有待進(jìn)一步理清。糧食安全與食物安全定義的差異、口糧(主食)與飼料糧(用于生產(chǎn)畜產(chǎn)品)的差異，使許多人在討論和研究甚至為政府建言獻(xiàn)策的時候，難免會出現(xiàn)有意或無意的概念混淆現(xiàn)象，從而影響公眾、市場及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域各利益攸關(guān)方的決策。為使糧食安全保障更加精準(zhǔn)，糧食安全概念有必要向深度和廣度延伸。從深度上，強(qiáng)調(diào)稻谷與小麥的口糧安全，關(guān)注飼料糧和畜產(chǎn)品安全的權(quán)衡問題；從廣度上，應(yīng)該更加關(guān)注食物安全與食品安全問題。
在保障糧食安全方面，政府關(guān)注的糧食范疇體現(xiàn)出的與時俱進(jìn)已經(jīng)超過社會和不少學(xué)者討論的糧食概念。中央與政府于2008年提出確保糧食自給率95%以上目標(biāo)，包括谷物、薯類和豆類。到2013年，糧食安全的目標(biāo)更加精準(zhǔn)，提出的是“谷物基本自給、口糧絕對安全”，這是中央在不同時期根據(jù)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和形勢變化的需要做出的實(shí)時調(diào)整，特別是近期的調(diào)整避免了傳統(tǒng)糧食(水稻、小麥、玉米、其他谷物、豆類和薯類)的籠統(tǒng)概念，使新時代的糧食安全(“谷物基本自給、口糧絕對安全”)目標(biāo)更加精準(zhǔn)。近年來的水稻、小麥和玉米三大谷物的國內(nèi)供給超過了國內(nèi)需求。
2.國際市場不確定性問題。
受疫情影響，近期部分國家對大米和小麥等出口采取了限制或管制措施，消息傳到國內(nèi)后引起社會各界普遍關(guān)注。確實(shí)，在疫情全球爆發(fā)初期，部分國家為確保本國充足的糧食供給保障采取了對部分谷物出口的管制措施，并導(dǎo)致短期內(nèi)國際谷物市場價格的波動，這是事實(shí)。例如，越南等國家因擔(dān)心水稻生產(chǎn)受到干旱等氣候因素影響，加上新冠疫情來臨，為確保其國內(nèi)大米供給，3月份出臺了出口配額等管控措施。在疫情爆發(fā)初期，小麥出口管制也時有發(fā)生。例如，哈薩克斯坦在3～4月份就出臺了對出口面粉的臨時管制(但沒有限制小麥出口，因?yàn)楫?dāng)心疫情影響小麥加工廠的開工)。以上部分國家谷物出口的管制措施，加上疫情對全球制造業(yè)和服務(wù)業(yè)供應(yīng)鏈的影響以及中美科技脫鉤風(fēng)險(xiǎn)等國際形勢變化，使許多關(guān)心糧食安全的公眾和學(xué)者也擔(dān)心起糧食國際貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)，甚至認(rèn)為全球糧食市場開始進(jìn)入了前所未有的不確定時期。
但現(xiàn)實(shí)并沒有向許多悲觀者想象的方向發(fā)展，全球谷物和大豆貿(mào)易不但沒有下降，反而有所增長。越南在大米出口臨時管制期間對國內(nèi)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)開展評估，之后于3月31日取消了臨時限制大米出口政策，近期還加大了大米出口力度。哈薩克斯坦的限制面粉出口措施也是短期的，實(shí)施不久改為國家可監(jiān)管的出口配額政策。而糧食出口大國(北美、南美和澳洲等國家)，他們的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收高度依賴糧食的出口市場，不可能出臺限制令。同時，與制造業(yè)及高新產(chǎn)業(yè)全球供應(yīng)鏈不同，糧食全球供應(yīng)鏈相對簡單，簡言之就是簡單的買賣關(guān)系，沒有什么特別會被“卡脖子”的技術(shù)，而且中國是進(jìn)口大豆和玉米等糧食，而不是出口糧食、占領(lǐng)其他國家市場。除非出現(xiàn)大國之間的戰(zhàn)爭，否則糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品難以出現(xiàn)不可控的貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。
相關(guān)國際組織警告新冠疫情可能造成數(shù)以億計(jì)的饑餓與貧困人口，也被部分媒體和學(xué)者作為近期我國糧食安全和貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)加大的依據(jù)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界銀行等國際組織警告的是新冠疫情全球大爆發(fā)已經(jīng)并可能還將繼續(xù)對各國人民的就業(yè)和收入以及食物市場流通等產(chǎn)生影響，從而將會給全球(特別是許多發(fā)展中國家)造成數(shù)以億計(jì)的饑餓與貧困人口，但疫情對糧食生產(chǎn)影響有限，F(xiàn)AO還預(yù)測2020年的糧食生產(chǎn)和貿(mào)易將出現(xiàn)雙增長。中國同許多發(fā)展中國家不同，新冠疫情對中國低收入或貧困人口的影響極其有限，更不用擔(dān)心出現(xiàn)大批人口的饑餓現(xiàn)象。
3.政府小麥?zhǔn)召徚肯陆祮栴}。
近期傳出國家小麥?zhǔn)召徚客认陆档南ⅲ俅我l(fā)各界熱議和關(guān)注國家糧食安全問題。本來這是很簡單的現(xiàn)象，但還是在社會上引起廣泛討論，甚至擔(dān)心政府從農(nóng)民手里買不到小麥就意味著小麥生產(chǎn)下降。實(shí)際上，糧食最低收購價政策就是這么設(shè)計(jì)的，即當(dāng)市場價格低于最低收購價時，國家按最低收購價收購農(nóng)民要出售的糧食，讓農(nóng)民從國家政策中受益；當(dāng)市場價格高于國家最低收購價時，國家糧食最低收購價政策就不用啟動了，農(nóng)民可以按更高的市場價格在市場上銷售，讓農(nóng)民從市場機(jī)制中受益。
4.提倡珍惜糧食、杜絕浪費(fèi)問題。
糧食浪費(fèi)，更準(zhǔn)確地說是食物損失和浪費(fèi)，中國食物損失和浪費(fèi)總量低于全球平均數(shù)。在各種食物中，蔬菜和水果的損失和浪費(fèi)比例最高，其次是主糧，再次是肉類食品。在食物供應(yīng)鏈不同階段都會出現(xiàn)必要和不必要的食物損失與浪費(fèi)，從生產(chǎn)到收獲、儲存運(yùn)輸、加工包裝和批發(fā)等環(huán)節(jié)都會出現(xiàn)損失現(xiàn)象，從食物零售到消費(fèi)等環(huán)節(jié)也會出現(xiàn)浪費(fèi)現(xiàn)象。中國沒有糧食損失與浪費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，現(xiàn)有基于案例調(diào)查的結(jié)果差異很大。在食物損失方面，基于中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院及其他單位的調(diào)研結(jié)果顯示，估計(jì)在10%左右，低于全球平均數(shù)(13.8%)；在浪費(fèi)方面，雖然在零售環(huán)節(jié)比發(fā)達(dá)國家低，但在外飲食環(huán)節(jié)的浪費(fèi)比很多國家高，估計(jì)在5%左右。
減少餐飲浪費(fèi)是必須的，全社會需要提倡，這對減少食物總需求量和減緩資源環(huán)境壓力等都有利，但如果把近期中央強(qiáng)調(diào)珍惜糧食、反對浪費(fèi)工作解析成糧食安全出現(xiàn)問題，這是不合適的，甚至是誤導(dǎo)公眾和社會。
首先，全國范圍內(nèi)倡導(dǎo)節(jié)約食物、杜絕食物浪費(fèi)，不是從近期才開始的。中央在2012年底就倡導(dǎo)政府部門帶頭減少餐飲食物浪費(fèi)，2013年初在全國范圍內(nèi)提出“空盤計(jì)劃”。雖然空盤計(jì)劃產(chǎn)生了積極影響，但近年來餐飲浪費(fèi)還是相對普遍。近期習(xí)近平總書記和中央再次提出珍惜糧食、反對浪費(fèi)，是空盤計(jì)劃的提升版，在力度上、目標(biāo)上進(jìn)一步提高。
其次，全社會積極倡導(dǎo)節(jié)約食物、杜絕食物浪費(fèi)，是弘揚(yáng)尊重勞動、勤儉節(jié)約這種中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與文明的必然要求，同時也是貫徹綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展理念、以及構(gòu)建生態(tài)文明社會的體現(xiàn)。
第三，杜絕食物浪費(fèi)，也是減緩資源環(huán)境壓力的需要。食物浪費(fèi)不僅意味著土地資源、水資源、能源等資源的無效消耗，而且會導(dǎo)致環(huán)境問題，這與可持續(xù)發(fā)展理念及生態(tài)文明建設(shè)均背道而馳。
第四，杜絕食物浪費(fèi)也能夠有效減少全社會對食物的總需求量，降低食物市場價格、減緩食物供需缺口，包括糧食供需缺口，對提升中國農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力和保障國家和家庭食物安全都有促進(jìn)作用。當(dāng)然，這也會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格的下降，需要出臺相關(guān)政策確保農(nóng)民增收。
5.大豆進(jìn)口與糧食安全問題。
近年來中國大豆的自給率已經(jīng)下降到15%左右，進(jìn)口大豆主要是滿足國內(nèi)豆粕蛋白質(zhì)飼料和食用植物油的需求。進(jìn)口大豆加工后有80%是大豆蛋白飼料，用于發(fā)展畜牧業(yè)；還有20%是豆油。中國大豆進(jìn)口主要來自巴西、美國、阿根廷等美洲國家，有些人擔(dān)心中美貿(mào)摩擦?xí)绊懼袊蠖惯M(jìn)口。其實(shí)美國是大豆賣家，過去兩年美國不斷挑起貿(mào)易爭端事件，在大豆方面的主要目的是要中國多賣他們的大豆，這同華為等出口電子等產(chǎn)品到美國是根本不同的問題。
混淆大豆和谷物糧食概念也常常會導(dǎo)致對糧食安全問題的誤判和不科學(xué)的結(jié)論。例如，有些研究指出，中國將進(jìn)口大豆9000多萬噸、進(jìn)口谷物1000多萬噸，因?yàn)榘磦鹘y(tǒng)的糧食概念包括大豆，所以中國要進(jìn)口糧食1億多噸。這看起來都沒有錯，但如果討論問題時只說中國要進(jìn)口糧食1億多噸，而不區(qū)分谷物(口糧和其他谷物)和大豆的進(jìn)口，難以避免對糧食安全問題的誤解和誤判。這種混淆甚至偷換概念在社會和媒體常常發(fā)生，在政界和學(xué)界因部門利益或本位主義也會偶爾出現(xiàn)這種現(xiàn)象。
未來我國糧食供需與安全面臨的主要挑戰(zhàn)
未來主要面臨如下挑戰(zhàn):(1)從口糧供需上看，面臨優(yōu)質(zhì)大米與特種小麥需求增長和構(gòu)建優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的生產(chǎn)與市場環(huán)境的挑戰(zhàn)；(2)從飼料糧供需上看，面臨畜產(chǎn)品需求不斷增長和飼料糧(玉米與大豆)生產(chǎn)比較優(yōu)勢不斷下降的挑戰(zhàn)，飼料糧進(jìn)口壓力將不斷加大；(3)從飼料結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)有飼料蛋白主要依賴進(jìn)口大豆，牧草飼料和草牧業(yè)發(fā)展沒有得到足夠重視；(4)從技術(shù)進(jìn)步上看，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制機(jī)制不順，基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究不足，轉(zhuǎn)基因技術(shù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程受阻，這些都影響了提升谷物和大豆的生產(chǎn)力和競爭力；(5)從政策支持上看，受WTO等貿(mào)易協(xié)議約束，在糧食生產(chǎn)與市場方面的許多補(bǔ)貼支持政策實(shí)施空間受限；(6)從資源環(huán)境上看，水資源短缺和土壤退化是中長期糧食安全面臨的最大挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)的地表水用量比例下降，地下水超采嚴(yán)重，氣候變化還將加重未來水資源的危機(jī)程度；多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田耕層變淺，華北土壤板結(jié)和水土流失、東北黑土地退化、華東和華中土壤板結(jié)和酸化、西南和華南重金屬污染、西北土壤堿化和水土流失等日趨嚴(yán)重。
中長期我國糧食供需和糧食及食物安全保障
主要趨勢判斷
中國口糧安全有絕對保障。根據(jù)北京大學(xué)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心近期預(yù)測，口糧的人均需求和總量需求都已出現(xiàn)下降趨勢，但優(yōu)質(zhì)大米和特種小麥需求逐漸增長。到2028年左右，全國人口將達(dá)峰值，之后緩慢下降；城鎮(zhèn)人口占比到2035年將上升到74%左右，城鎮(zhèn)化和收入增長一方面將降低口糧需求，另一方面則增加畜產(chǎn)品或飼料糧的需求。本文預(yù)測，到2025年和2035年全國稻谷需求將分別下降到1.97億噸(相當(dāng)于2019年稻谷產(chǎn)量的94%)和1.83億噸(相當(dāng)于2019年產(chǎn)量的87%)；小麥需求到2025年和2035年也將分別下降到1.19億噸(相當(dāng)于2019年產(chǎn)量的89%)和1.12億噸(相當(dāng)于2019年產(chǎn)量的84%。大米和小麥自給率將達(dá)到98%以上，進(jìn)口大米和小麥?zhǔn)瞧贩N調(diào)劑的需要，特別是來自泰國和越南等東南亞地區(qū)的香米和來自巴基斯坦和印度等南亞地區(qū)的巴斯馬蒂等優(yōu)質(zhì)特色的大米。小麥進(jìn)口主要來自北美等國家的強(qiáng)筋和弱筋小麥，分別用于生產(chǎn)面包和糕點(diǎn)等食品。
中國糧食安全的主要問題是保障畜產(chǎn)品安全供給帶來的飼料糧短缺問題。本文預(yù)測，隨著畜產(chǎn)品需求增長和畜牧業(yè)發(fā)展，未來國內(nèi)玉米生產(chǎn)增長將低于需求增長，到2025年和2035年需求總量將分別超過國內(nèi)產(chǎn)量的2000多萬噸(自給率92%)和5600萬噸(自給率82%)。目前轉(zhuǎn)基因玉米已獲得安全生產(chǎn)證書，如果推進(jìn)轉(zhuǎn)基因玉米產(chǎn)業(yè)化，對提高玉米單產(chǎn)、降低農(nóng)藥費(fèi)用和勞動成本將起積極作用，并將顯著降低玉米進(jìn)口壓力。大豆進(jìn)口到2035年將進(jìn)一步提升至近1.1億噸，但自給率將長期保持在10%左右。
關(guān)于中長期糧食安全問題的幾點(diǎn)討論
1.玉米及大豆和畜產(chǎn)品的進(jìn)口權(quán)衡問題。
發(fā)展畜牧業(yè)以保障畜產(chǎn)品基本自給和實(shí)現(xiàn)玉米自給與提升大豆自給率是兩個難以同時實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。只有增加玉米和大豆的進(jìn)口量，我國才能實(shí)現(xiàn)生豬和家禽等畜產(chǎn)品的基本自給。如果實(shí)施玉米進(jìn)口關(guān)稅配額制(720萬噸配額內(nèi)進(jìn)口關(guān)稅1%；配額外進(jìn)口關(guān)稅65%)，雖然玉米自給率能夠達(dá)到97%，進(jìn)口大豆也將有所下降，但國內(nèi)玉米飼料短缺嚴(yán)重，玉米價格上漲，畜產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升、比較優(yōu)勢下降、進(jìn)口顯著增長。增加畜產(chǎn)品進(jìn)口不但降低肉類產(chǎn)品的自給率，而且還將面臨全球頻繁發(fā)生的動物疫情與貿(mào)易禁運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，進(jìn)口飼料以發(fā)展畜牧業(yè)，是保障中國畜產(chǎn)品供給與食物安全的最佳選擇。當(dāng)然，未來畜牧業(yè)發(fā)展需要轉(zhuǎn)型升級并關(guān)注畜禽糞便等污染治理，促進(jìn)畜牧養(yǎng)殖地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善。
2.飼料糧生產(chǎn)和貿(mào)易與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題。
根據(jù)預(yù)測，中國食物總體自給率將在未來十多年有所下降。這是國情或人均資源所確定的，目前，中國的耕地資源只占全球的9%，淡水資源只占全球的5%，但人口在全球的占比高達(dá)18%。未來10年，本文預(yù)測食物總體自給率將從現(xiàn)在的94%下降到2030年的90%，主要進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品是大豆和玉米，那么這對水土資源安全來講又意味著什么?
現(xiàn)有研究表明，適度進(jìn)口食物可為我國節(jié)省大量的水土資源。Tariq等預(yù)測表明，到2030年中國食物進(jìn)口所隱含的水資源量，相當(dāng)于現(xiàn)在農(nóng)業(yè)灌溉用水的40%左右。目前我國農(nóng)業(yè)用水占比60%左右，而工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)用水等加起來還不到40%。我國目前面臨耕地總量和質(zhì)量下降的壓力，到2030年10%的食物凈進(jìn)口量相當(dāng)于為中國節(jié)省6600萬公頃的農(nóng)作物播種面積，相當(dāng)于中國近50%的耕地面積。如果不進(jìn)口大豆和玉米等農(nóng)產(chǎn)品，在現(xiàn)有耕地面積基礎(chǔ)上，食物自給率繼續(xù)保持現(xiàn)在95%的水平是絕對不可能，除非有些地方將兩季種植變成三季，然而這又是不可持續(xù)的，更是以犧牲資源環(huán)境為代價。
3.飼料(飼料糧與飼草)。
目前我國飼料過于依賴糧食飼料而忽視非糧食飼料。我國草地占國土面積的41%，草地既是國家綠色生態(tài)保障和生態(tài)安全的重要組成部分，也是草牧業(yè)發(fā)展和保障食物安全的重要土地資源。現(xiàn)有研究表明，在保障草地生態(tài)安全的前提下，加大對草牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，牧區(qū)和農(nóng)區(qū)的飼草供給可大幅提高，這不但能降低養(yǎng)殖業(yè)蛋白飼料過度依賴進(jìn)口大豆，而且可顯著提升中國牛羊肉奶的生產(chǎn)水平和自給率。
4.全球糧食生產(chǎn)能力和糧食進(jìn)口問題。
首先，通過提高耕地生產(chǎn)力來提高全球糧食生產(chǎn)的潛力大。目前，全球各國糧食生產(chǎn)力水平差異大；例如，基于FAO統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年全球約50%的谷物是由每公頃單產(chǎn)低于5噸(平均不到3噸/公頃)的國家生產(chǎn)的，這些國家絕大多數(shù)屬于水土資源豐富的發(fā)展中國家。加大發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，能顯著提高這些國家的糧食谷物產(chǎn)量，提高全球糧食供給能力。
其次，全球還有大量的可耕地，增加糧食生產(chǎn)的潛力巨大。2016年全球已實(shí)際利用耕地面積14.24億公頃；然而，全球可利用的耕地資源達(dá)35億公頃左右。特別是非洲撒哈拉以南、拉美、東歐和西亞等地區(qū)的耕地?cái)U(kuò)展空間潛力大。
第三，未來中國糧食進(jìn)口對國際市場供給不會產(chǎn)生很大影響。一方面，到2035年中國谷物和大豆進(jìn)口合計(jì)約1。8億噸左右，主要是玉米(近5600萬噸左右)和大豆(1。1億噸左右)，2035年比現(xiàn)在(15年內(nèi))增加約7000萬噸；而過去15年中國谷物和大豆進(jìn)口增長了1億噸以上。另一方面，正如上面所討論的，全球糧食生產(chǎn)潛力大且全球糧食國際貿(mào)易將呈現(xiàn)長期的增長趨勢。
政策建議
從生產(chǎn)領(lǐng)域，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，保障國家糧食安全的生產(chǎn)能力
夯實(shí)“藏糧于地”和“藏糧于技”戰(zhàn)略。加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，完善灌溉設(shè)施，創(chuàng)新灌溉管理制度，促進(jìn)水資源高效、可持續(xù)利用；在加大農(nóng)業(yè)科技投入同時，加快農(nóng)業(yè)科技體制改革，推進(jìn)轉(zhuǎn)基因玉米與大豆產(chǎn)業(yè)化，實(shí)施現(xiàn)代種業(yè)工程，提升糧食生產(chǎn)能力和效益。
完善糧食生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系。推進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，完善糧食區(qū)域生產(chǎn)力布局；推進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)規(guī)模化和機(jī)械化；加快培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體，推進(jìn)糧食全過程全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)體系建設(shè)。
從流通領(lǐng)域，提升糧食市場有效供給，保障國家糧食安全的管控能力
建立高效的糧食庫存保c障體系和科學(xué)的口糧戰(zhàn)略儲備機(jī)制。參照聯(lián)合國糧農(nóng)組織和主要糧食生產(chǎn)國標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國國情，將口糧安全庫存水平設(shè)定為全年消費(fèi)量的20%～40%；超過40%時實(shí)施去“去庫存”措施，緩解農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力；低于20%時加大糧食收購入庫措施，提升應(yīng)急保障能力。近期建議除了實(shí)施常規(guī)的去庫存措施外，可擴(kuò)大水稻和小麥季節(jié)性休耕規(guī)模；可考慮向缺糧、欠發(fā)達(dá)的國家提供糧食援助，提升國際影響力。
繼續(xù)對外開放，促進(jìn)全球糧食安全和貿(mào)易治理體系建設(shè)。充分利用“兩種資源”和“兩個市場”；積極推進(jìn)糧食貿(mào)易國際治理體系的構(gòu)建；建立應(yīng)對國際突發(fā)事件響應(yīng)與預(yù)案機(jī)制；幫助非洲發(fā)展中國家提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提升全球糧食市場供給能力。
在口糧方面，近期推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)大米與特種小麥生產(chǎn)，提升口糧的有效供給
啟動水稻小麥購銷改革，實(shí)施“價補(bǔ)分離”政策，建立稻麥生產(chǎn)者收入補(bǔ)償和優(yōu)質(zhì)優(yōu)價機(jī)制，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的生產(chǎn)與市場環(huán)境，提升種糧農(nóng)民收入。
在飼料方面，促進(jìn)飼料多樣化，發(fā)展草地農(nóng)業(yè)，保障國家畜產(chǎn)品和飼料糧安全
建議加大油料和牧草等非大豆蛋白飼料，提升國內(nèi)飼料供給能力，降低我國養(yǎng)殖業(yè)蛋白飼料高度依賴進(jìn)口大豆。穩(wěn)步推進(jìn)草地農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高糧食和牧草以及畜產(chǎn)品的總體供給能力。在農(nóng)區(qū)重點(diǎn)發(fā)展以草田輪作的糧草兼顧型農(nóng)業(yè)，發(fā)展栽培草地、草畜家畜；在草原牧區(qū)，在保障草地生態(tài)安全前提下，加大投入，促進(jìn)牧區(qū)草地農(nóng)業(yè)發(fā)展。同時，在大豆進(jìn)口方面，適當(dāng)擴(kuò)大貿(mào)易國數(shù)量，使進(jìn)口多樣化。
(作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興咨詢委員會委員，北京大學(xué)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第1期)
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