本文摘要：在鄉村振興和集體土地改革的大背景下，各地都在探索新的模式和路徑，以期走出一條符合自身特點的經濟快速發展之路。關于宅基地改革涉及面廣，關系重大，因此中央對宅基地的改革慎之又慎。本文從目前面臨的改革背景入手，提出宅基地流轉及城鄉合作建房的有關問題。
本文堅持從實踐中來到實踐中去的研究思路，通過介紹城鄉合作建房的試點情況、司法政策，對判例進行梳理闡明城鄉合作建房的現實狀況。根據現實狀況提出其存在的法律問題，并加以剖析，最終在立法、制度、司法、執法和保障層面給出完善城鄉合作建房的相關思考。
通過分析研究，本文認為城鄉合作建房是完全可行的，在不踩改革底線的同時能有效提高土地利用率，能有效激活鄉村的閑置資源，滿足人民群眾對美好生活的向往和期待，在相關法律和配套制度完善后，是一條完全可以復制推廣的實現鄉村振興和集體經濟發展的好路徑。
引言
本文將基于狹義上的城鄉合作建房的政策、背景，合作建房的性質，合作建房的實例，合作建房效力的法律效力認定、權利保障等方面進行分析，進而在立法、制度、司法、執法和保障層面提出相應的建議以供參考。城鄉居民在宅基地上合作建房形式多樣，這些情形包括但不限于，一部分是城里人為帶動鄉村發展，從而返鄉下鄉創業創新與農民在宅基地上合作建房的；一部分是知識分子為提高鄉村文化教育水平而下鄉與農民在宅基地上合作建房的；一部分是城里人為了改善居住環境、生活質量而下鄉與農民在宅基地上合作建房的。
但是，城里人為了改善居住環境、生活質量而下鄉與農民在宅基地上合作建房這種情況，我們稱之為狹義上的城鄉合作建房，其合法性在理論界和實務界目前幾乎難以得到支持。不過，城鄉合作建房行為在農村廣泛的存在，導致了大量糾紛，面對這些糾紛，各地區、各級人民法院的判決結果卻不盡相同，甚至截然相反，沒有根本上做到案結事了，也讓人民群眾難以理解和認同，沒有真正意義上化解社會糾紛和矛盾。
一、城鄉合作建房概述
（一）農村宅基地改革背景及流轉方式
1.農村宅基地改革背景
三農問題，也即農業農村農民問題，從來就是我國最重要的問題之一。2015年3月23日至25日，原國土資源部召開試點工作部署暨培訓會議，正式啟動農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作。原國土資源部部長姜大明表示：“我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。”“三權分置”這一政策將實現宅基地資源利用效率與公平有機統一。
2016年國務院辦公廳印發《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，該意見明確指出縣以及縣以上人民政府可以根據本地實際，制定相關地方政府規章對返鄉下鄉人員創業創新活動進行依法管理，支持返鄉下鄉人員依托自有和閑置農房院落發展農家樂。在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房。這無疑是對返鄉下鄉人員以創新創業為目的的城鄉合作建房的鼓勵。
2017年10月18日黨的十九大順利召開，會議明確提出要實施鄉村振興戰略。2018年1月2日，中共中央國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》，該意見要求對農村宅基地要進行有益探索，首次正式提出了農村宅基地“三權分置”的概念，即對國家農村宅基地所有權、資格權和使用權三權進行探索實踐。同年，宅基地“三權分置”政策正式提出，為宅基地入市流轉打下了堅實的政策基礎。
2019年9月30日農業農村部印發《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，農業農村部印發該通知的目的在于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作。通知明確指出，要鼓勵利用閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態，支持返鄉人員依托自有和閑置住宅發展適合的鄉村產業項目。這也說明了中央對于積極穩妥開展盤活農村閑置宅基地和閑置住宅的積極態度。
2021年，國家發展改革委印發了關于《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》的通知。該文件指出，要深化改革農村土地制度。積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，出臺穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市的指導意見。推動深化農村宅基地制度改革試點地區率先健全宅基地分配、流轉、抵押、退出、使用、收益、審批、監管等制度。鼓勵農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等方式，盤活農村閑置宅基地和地上房屋。這無疑對城鄉合作建房和農村宅基地改革釋放了積極的信號。
2.農村宅基地流轉方式
中央政策“三權分置”改革下宅基地使用權流轉方式主要包括：“出租”“抵押”“入股”等方式。
出租是指承租方將部分或全部宅基地以一定期限租賃給他人(包括個人、集體、企業或其他組織)，出租人向承租人收取租金。出租后原宅基地所有權、資格權不變，承租方獲得該宅基地的土地使用權。承租人按出租時約定的條件對出租人負責。
對于抵押而言，抵押是指抵押人在宅基地上，以不轉移宅基地之占有，在宅基地上設立擔保的行為。在抵押人不履行債務時，債權人(即抵押權人)依照民法典等有關規定對宅基地進行處理，進而實現宅基地的擔保功能。
入股包括經濟組織（主要是企業）設立時的出資和經濟組織成立以后購買經濟組織股份或出資份額這兩種形式。此處只分析經濟組織設立時的出資。經濟組織設立時的出資入股是指集體經濟組織及其成員，農戶將宅基地使用權及農房財產權入股分紅，增加財產性收入。
筆者認為，在當前宅基地應當“三權分置”已成共識的情況之下，為了實質性的推動鄉村長足發展，應當放開當前對宅基地使用權的限制，只有放開宅基地使用權上的限制，才能夠激活鄉村宅基地上的閑置資源。允許城鄉合作建房可以滿足人民對美好生活的向往和期待，更好地推動助力鄉村振興。
（二）城鄉合作建房的試點及實踐
2015年2月，國務院在全國設立了33個土地改革試點縣（市、區），每一個區域都肩負著不同責任。截至2018年，33個試點縣（市、區）已按新辦法騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝。
2017年8月下旬，河北省出臺關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見。該意見指出，在集體經濟組織引導下，探索農戶以宅基地使用權及農房財產權入股發展農宅合作社。在不改變農村集體土地所有權和農民的宅基地使用權的前提下，鼓勵農村居民與城鎮居民合作建房、合作開展美麗鄉村建設。意見旨在探索農村集體所有制的有效實現形式，保護農民集體資產權益，進一步盤活農村資產資源，促進集體經濟發展和農民持續增收。
2018年，湖南省瀏陽市作為全國首批33個土地改革試點區之一,在湖南省農村土地制度改革試點工作領導小組辦公室的領導下，開展了“城鄉合作建房”的試點。具體做法是，由具有集體經濟組織成員資格的村民提供宅基地，想去鄉村養老或生活的城市一方主要出資，雙方約定好產權歸屬，合作完成建房后，參與者都可以申請《不動產權證書》，雙方各持一份，給城市一方的房產頒發的證書上注明年限為40到50年的土地使用權。城鄉合作建房政策大門打開，不僅能改善當地人居環境，也為人才和資本下鄉暢通了渠道。這場改革試點取得了良好的社會效果，既滿足了一部分人對農村建房的強烈愿望和需求，又帶動了農村經濟的發展，富裕了農民。
2019年，為落實中共湖南省委農村改革專項小組關于同意《張家界市城鄉居民合作建房改革試點實施方案》的批復，張家界市人民政府印發了《張家界市城鄉居民合作建房管理辦法（試行）》的通知，用來保障城鄉居民合作建房改革試點工作的順利進行。其重要內容是：參與合作建房的城市一方，可以是自然人、法人或其它組織；城鄉合作建成的房屋，可以申請《不動產權證書》，參與者各持一份；房屋用途，可以是自住或發展休閑農業、康體養老等產業；征得參與方同意后，房屋可轉讓、抵押、入股。
到2020年底，新一輪的宅基地制度改革試點工作正式啟動，試點期限為2020年至2022年。在新一輪的改革中，中央明確提出了“四個允許”，即允許經營性建設用地入市、允許農戶自愿退出宅基地、允許繼承的多宅確權、允許城里人下鄉合作建房。中央的“四個允許”表明了對瀏陽市宅基地制度改革試點工作的肯定，說明了瀏陽市在城鄉合作建房等方面的試點經驗是行得通、做得好的。
（三）城鄉合作建房的司法政策
隨著近些年經濟水平的高速發展，城鄉合作建房變成了一種新的消費模式，也因此城鄉合作建房出現了大量矛盾糾紛，這些糾紛開始逐漸進入司法程序尋求公正權威的解決。但是，各級、各地區法院在對此類糾紛作出裁判時，其法律適用、裁判觀點、裁判思路、裁判邏輯都并無統一，有的甚至大相徑庭。這些不一致的裁判導致了并不理想的社會效果，進一步激化了原有的矛盾糾紛，甚至衍生了新的社會矛盾糾紛。
就目前而言，司法層面城鄉合作建房合同效力的認定通常以無效為主要裁判觀點，只有少數裁判觀點認定為有效。在北京市高級人民法院的裁判文書中，明確地提出了以認定城鄉合作建房合同無效為指導原則，以認定城鄉合作建房有效為例外情況的裁判觀點。不過在其他地方法院同樣存在自身的裁判邏輯和方式，但是最終結果幾乎都是指向城鄉合作建房合同無效。 對于城鄉合作建房無效的主要觀點是從法律具體規范層面出發的，依照《中華人民共和國民法典》第一百五十三條：“違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效。但是，該強制性規定不導致該民事法律行為無效的除外。”要認定合同的效力，就應該從現行法律、行政法規關于宅基地的性質、目的及流轉的相關規定進行綜合分析。
又根據《中華人民共和國民法典》三百六十三條：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定。”《中華人民共和國土地管理法》第九條：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”《中華人民共和國土地管理法》第十條：“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。”通過這三個法條可以知道，個人對宅基地只有使用權，沒有所有權。就宅基地使用權而言，其是一種特殊的用益物權，該權利的取得和享有與作為農村集體經濟組織的成員身份是密不可分的，宅基地對農村集體經濟組織的成員而言，具有很強的社會福利性質和社會保障功能。根據法律規定，宅基地使用權的主體應該是農村集體經濟組織中的農民，同樣，宅基地使用權也只能夠在該集體經濟組織成員之間流轉。也因此，城鄉合作建房合同應當被認定為無效。
另外，根據2016年11月30日第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要第十九點：“在國家確定的宅基地制度改革試點地區，可以按照國家政策及相關指導意見處理宅基地使用權因抵押擔保、轉讓而產生的糾紛。在非試點地區，農民將其宅基地上的房屋出售給本集體經濟組織以外的個人，該房屋買賣合同認定為無效。合同無效后，買受人請求返還購房款及其利息，以及請求賠償翻建或者改建成本的，應當綜合考慮當事人過錯等因素予以確定。”同樣可以得出，農村集體經濟組織成員以外的個人單純購買或者與農村集體經濟組織成員合作建房的民事法律行為無效。
綜上所述，就目前而言，宅基地上合作建房在法律、司法政策上幾乎是被禁止的。這實際上否認了農民宅基地及其住房的商品性質，這種限制對農民明顯不公平，不僅抑制了農民財產性收入的增加，也阻礙了城鄉融合發展、雙向流動。
（四）城鄉合作建房的判例梳理
從上世紀七十年代末改革開放到目前為止，城鄉合作建房在社會上一直事實上存在著。人民群眾通過城鄉合作建房解決了很多實際的問題，如個人及家庭的居所問題、個人及家庭對農村生態環境的需求問題、自然人與法人下鄉帶動創新創業的用房問題等等。
隨著我國經濟的騰飛，城市面積也必然的飛速的擴張，這給農村帶來了巨大改變，尤其是城郊鄉的農村土地，面臨著政府行政征收或者以其他方式發生宅基地、房產權屬改變的狀態。在城鄉合作建房當時，也許當事人之間存在《合作建房協議書》、《宅基地使用權讓渡協議書》等等民事合同文書，甚至，部分當事人使用與城鄉合作建房有關的協議書由有關行政部門頒發了相對應的房屋或者宅基地使用權屬證書，但是應當指出這些協議并不一定合法有效，這些行政機關頒發的房屋或者宅基地使用權屬證書有可能成為未來當事人雙方爭議的起因，即使這些有關城鄉合作建房的協議合法有效，也不能排除在未來當事人因為簽訂協議的時間已經久遠，心態已經發生變化，其在巨大利益面前選擇違背當初約定，故意制造糾紛以博取更多財產性利益。
事實上，城鄉合作建房在判例中主要有4個要素制約，其一是歷史沿革；其二是宅基地使用權轉讓；其三是宅基地上房屋使用權轉讓；其四是宅基地上房屋所有權的問題。這四個要素的相互組合則會產生更多種類的實踐問題。
1.非宅基地使用權人不能在宅基地上房屋設立物權
宅基地的所有權無疑是屬于農民集體經濟組織的，其使用權也必然的屬于集體經濟組織中的農民，但是宅基地上的合作建成的房產使用權對于當事人來說仍有爭議。在2020年，福建省高級人民法院審理了一個宅基地使用權與宅基地上房屋所有權爭議的案件。案件經過為黃某成于2004年在方某明具有使用權的宅基地上建設了房屋，方某明以自己的名義向村委會申請批建該房屋。2005年黃某成將戶口遷入了該宅基地所在的村中，到2006年，方某明以自己名義申請了房屋所有權登記，并繳納了相關費用。
法院認為案涉宅基地使用權和房屋批建手續均以方某明的名義辦理，根據相關法律規定，方某明已經合法取得案涉宅基地使用權。根據“房地一體”的基本原則，不論黃某成是否取得該村集體經濟組織成員資格，方某明名下宅基地上所建的訟爭房屋都不能確認歸黃某成所有。事實上，宅基地使用權具有人身依附性，以權利人具有農村集體經濟組織成員的身份作為基礎，非本集體經濟組織成員不能申請宅基地使用權。本案中，黃某成在該村的集體土地上建造案涉房屋時，不具有集體經濟組織成員資格，不能申請該村宅基地。因此，黃某成僅憑建造房屋事實行為依法尚不能設立物權。
2.宅基地使用權轉讓折中處理
在我國土地改革歷史過程中，農村土地的產權有一段時間在法律上只做了比較模糊的界定。因為制度層面上較為模糊，從而導致了人民群眾在農村問題上進行了諸多積極探索。其中，對宅基地的探索就是眾多探索中的熱點之一。有一部分敢為人先者甚至將宅基地的使用權出讓，并且得到了住建、農業農村相關部門的許可，獲得了相關使用權證。
在2020年，河南省高級人民法院終審了一件農村土地宅基地使用權轉讓的案件。案件經過是在1994年，案件當事人李某興和鄭州市某園林藝術建筑公司在李某興具有使用權的宅基地上合作建房。李某興與該建筑工程有限公司約定：李某興投入宅基地，并持有土地使用證，該園林藝術建筑公司投入全部建房資金，其它費用由李某興支付。房子計劃六層，李某興1.5層（一層全部，二層的50％）；該園林藝術建筑公司為二層的50％，另包括三、四、五、六層的全部。如遇國家政策性拆遷，國家補償的分配，按雙方所占面積比例進行分成。房屋建成后，李某興家庭實際占有使用部分房屋，其余房屋由該園林藝術建筑公司分配給其單位職工居住使用直至李某興居住的村落被連片改造時。至1996年10月，城鄉建設環境保護局為涉案房屋居住者辦理了建筑許可證。
到2004年6月1日，鄭州某建筑工程有限公司出具的情況說明顯示：其公司與李某興聯合建房，雙方對三層以下的房子進行五五分成，四層以上的房子全部歸其公司所有。1-3層的約二分之一屬其公司所有，其余二分之一歸李某興所有。并將房屋一部分分給職工張某欽；三、四、五層分屬于不同的公司職工。城鄉建設環境保護局就涉案房屋為居住者辦理建筑許可證。至2015年該城中村改造項目搬遷補償安置時，村連片改造項目指揮與李某興對于宅基地上房屋面積產生了爭議。
河南省高級人民法院對于宅基地上合作建房則報以寬緩的態度。其認為，涉案宅基地是李某興所在村集體經濟組織為保障李某興的居住權益，分配給李某興使用的，李某興對其享有使用權。1994年李某興通過與他人合作建房的方式對該使用權進行了部分處分，1996年城鄉建設環境保護局以李某興與他人聯合建房一事為基礎，分別為涉案房屋居住者辦理了面積不等的建筑許可證，且直至涉案村莊連片改造時，李某興實際占有使用部分房屋，其余房屋由與其聯合建房的公司職工居住使用，故對李某興就其宅基地使用權的處分，應當本著實事求是、尊重歷史、符合現實的原則予以認定。最終判決，安置房交付給了王某伏、李某凡420.64㎡。
這也就展現了河南省高級人民法院的兩個態度：其一是宅基地上房屋使用權的處分無異于是宅基地使用權的處分；其二是，對于在歷史上已經處分的宅基地使用權，并且手續合法得到了相關部門認可的，應當實事求是、尊重歷史，基于符合現實的原則可以認定宅基地使用權的處分。
這種折中的處理方式相較于直接認定城鄉合作建房這一民事法律行為有效或者無效更為溫和。事實上，部分地方法院也并非將城鄉合作建房的效力問題進行一刀切的判斷，通常會采用具體問題具體分析的方法。一是同一農村集體經濟組織成員間的宅基地上合作建房行為，或者說農村集體經濟組織成員間的房屋買賣行為，法院通常認可該合同的效力；二是非集體經濟組織成員間的宅基地上合作建房行為，此時，要參考該房屋的買賣是否得到了相關部門的準允、城鄉合作建房合同的履行情況、對該房屋的實際占有使用情況等等因素，只要城鄉合作建房合同已經實際履行，款物已經兩清，而且非集體經濟組織成員合作建房的目的并非投機，而是為了實際居住，此時，法院暫時擱置城鄉合作建房合同的效力評價，做出維持現狀，支持房屋實際使用的當事人繼續對房屋占有、使用和居住。
3.新土地管理法視野下的實踐處理
值得注意的一點是，2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議修訂了《中華人民共和國土地管理法》，自2020年1月1日起實施。原《中華人民共和國土地管理法》的第六十三條關于農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設這一禁止條件被刪除，這一限制由新《中華人民共和國土地管理法》八十二條進行替代轉述。這必然的引發了新舊規范之間存在微妙差異，也會導致實務中順應規范的變更。
2020年，湖南省岳陽市中級人民法院的再審案件就是例證。案件當事人楊某東系原汨羅市城郊鄉城北村9組（現更名為汨羅市歸義鎮茶園社區九組）村民，甘某堅系汨羅市新市鎮新橋村村民。2006年6月6日，以楊某東為甲方，甘某堅為乙方，簽訂了一份《關于房屋出售協議書》，約定：甲方自愿將其具有使用權的宅基地交由乙方使用，由乙方支付村組和甲方費用若干；自協議簽訂之日起，房屋為乙方所有。甲乙雙方在協議上簽名，生產隊代表在協議上簽名，并加蓋了村民委員會公章。協議簽訂后，甲乙雙方均按協議履行，甘某堅對房屋進行裝修后一直居住至房屋被拆除。直到2017年，該房屋被納入汨羅市高泉新城棚戶區改造項目征收拆遷范圍。甲乙雙方就安置補償問題產生糾紛。
湖南省岳陽市中級人民法院認為，關于甘某堅與楊某東簽訂的《關于房屋出售協議書》的合法有效。《中華人民共和國民法典》三百六十三條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，……農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。”按照《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國土地管理法》的規定看可以看出，立法上并未明文禁止一切轉讓宅基地使用權的行為，也因此，根據對私人“法無禁止即自由”的原則，立法上不是限制一切宅基地使用權轉讓的。同時應該知道，目前“房地一體”的格局下，處分宅基地上房屋的行為就是對宅基地和地上房屋的共同處分。
《關于房屋出售協議書》的效力問題。《中華人民共和國民法典》第七條規定，民事主體從事民事活動，應當遵循誠信原則，秉持誠實，恪守承諾。2006年6月6日，楊某東與甘某堅簽訂的《關于房屋出售協議書》系雙方真實意思表示，簽訂協議時，楊某東對該房屋擁有合法的所有權，其不僅在該協議書上簽名確認，并在收取房屋出售款后又將房屋交付甘某堅，雙方按協議約定已實際履行了十余年，直至案涉房屋拆遷前，楊某東既未向甘某堅要求過返還房屋并退還房款也未向相關部門主張過該行為無效，現因涉案房屋已被拆除，涉及的拆遷補償利益較之于當初房屋買賣的價款相差巨大，故在本案訴訟中楊某東主張合同無效，無非是為了獲得案涉房屋的拆遷補償利益，該行為有違誠實信用原則和社會主義核心價值觀，不利于社會交易秩序的安全穩定和良好社會風氣的維護。
另，本案所涉房屋買賣并不違反法律法規強制性規定，且簽署協議時，被上訴人楊某東所在的村組已在協議上簽名并蓋章，足以證明該交易行為也未侵害集體利益或社會公共利益。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第五款規定，農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。法律并未禁止非同一集體經濟組織成員之間轉讓宅基地及其地上房屋，只是通過對轉讓人不再審批宅基地的方式制約以轉讓宅基地牟利的行為。
綜上所述，本案房屋買賣既未損害集體利益、社會公共利益，亦未違反法律、行政法規的強制性規定，不符合《中華人民共和國民法典》第一百四十三條有關認定合同無效的法定情形。
而且，湖南省岳陽市中級人民法院還認為之前合議庭成員均認定農村宅基地上房屋買賣合同無效的原因在于原《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款、第四十一條、第四十三條、第六十三條的規定，宅基地使用權有很強的人身依附性，而該法在2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議進行了修訂。修訂后的《中華人民共和國土地管理法》從2020年1月1日正式實施，本案適用修訂后的新法律。之前合議庭審理該案時使用的為當時法律、行政法規，故而得出相反的結論。
除了湖南省岳陽市中級人民法院做出過支持城鄉宅基地上合作建房的判例外，江蘇南通曾經也有過相同的判決。
二、城鄉合作建房的法律困境
（一）城鄉合作建房有沒有突破法律政策的底線
試點區的一舉一動，都會被解讀為改革風向標。宅基地是與農民相關度最高的一塊地，其改革是農村改革的核心。城鄉合作建房這個話題非常敏感爭議又極大，在探索中得到肯定的同時也面臨著諸多的社會質疑。城鄉合作建房的性質是否等同于宅基地買賣，是否受到“限墅令”的影響，是否與強迫農民上樓有關，是否與小產權房相同，是否突破了農村土地的“三條底線”，這些都必須進行探究予以明確。
1. 城鄉合作建房不等同于宅基地買賣
有些學者和審判人員認為，基于我國“房地一體”原則，地上房屋所有權或者使用權的轉讓必然伴隨著土地使用權的轉讓。但是“房地一體”原則并不能在宅基地上適用。“房地一體”原則起始于1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，從條例的名稱可以看出，“房地一體”原則調整的對象是城鎮國有土地的使用權處分，其僅是關于城市建設用地使用權及其地上建筑物，并不包含農村集體組織的宅基地。也因此，用“房地一體”原則認定城鄉合作建房屬于宅基地使用權的出讓是沒有根據的，故城鄉合作建房并非宅基地的買賣。
除此之外，從“三權分置”的角度來看城鄉合作建房，其性質同樣不等同于宅基地買賣。“三權分置”將農村集體經濟組織中宅基地權利剝離為集體經濟組織對宅基地的所有權，集體經濟組織成員對宅基地的使用權和資格權。城鄉合作建房并不動搖農村集體經濟組織對宅基地的所有權，也不動搖農村集體經濟組織成員的資格權，僅僅是影響了農村集體經濟組織成員對宅基地的使用權，并且這種影響不是所謂的剝奪原權利人的使用權，而是共用，并且不是對土地使用權的共用，而是對地上房屋使用權的共用，即與農民共用宅基地上房屋的使用權。
2.城鄉合作建房不受“限墅令”的限制
節約集約用地，不僅關系當前經濟社會發展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。別墅這種項目密度低、容積率小，土地資源利用率不高，有些別墅動不動就占地數畝面積，會造成大面積的土地浪費，所以“限墅令”的出現和不斷升級是不可避免的。禁墅令的執行，將直接從土地源頭切斷別墅供應。
對于別墅而言，自然資源部門對其的定義為：帶有私家花園的低層獨立式住宅。對于低層住宅，官方認為是指一至三層的住宅。這也就是說，別墅是指帶有私家花園的一至三層的獨立式住宅。還有一說是別墅必須為獨門獨戶，有獨立廚房且容積率在一定標準之上的獨棟建筑。
不論哪種標準，對于城鄉合作建房而言都是不符合別墅的定義的。首先，城鄉合作建房在環境標準上通常不會出現私家花園這一重要形式屬性；其次，城鄉合作建房雖然是獨立的低層建筑物，但是里面的住戶卻包括了城里人和鄉下人至少兩戶人家，是由農戶和城里人共同享有房屋，因此不會存在獨戶這種情況，也就實質上與別墅能夠清晰的相區別；至于獨立廚房，城鄉合作建房囿于有關部門對宅基地上面積的限制不可能出現脫離房屋的獨立廚房;最后關于容積標準，城鄉合作建房嚴格的受制于國家以及當地自然資源部門、住建部門、農業農村部門的限制和監管，沒有超過一般農民自建住房的面積限制，不可能出現與別墅同等的容積率。
綜上所述，城鄉合作建房并非國家所禁止的別墅和私人會館。
3.城鄉合作建房與強迫農民上樓無關
各個政策文件多次重申，要堅決守住法律和政策底線，不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”。有些群體擔心，城鄉合作建房可能導致農民被迫“上樓”。
城鄉合作建房共用農民房屋使用權與強迫農民“上樓”實質上并非一回事。強迫農民“上樓”其突出表現就在一個“被”或者“強迫”上，而城鄉合作建房的起點就是要與宅基地使用權人，即該農民達成合意，這種合意是雙方的，是基于自愿公平的。城鄉合作建房當事人雙方在房屋建設完成后仍然一同居住在原來宅基地新建的房屋中，并沒有逼農民住向別處。故不存在所謂的“強迫”。可以說，城鄉合作建房不僅沒有逼農民上樓，反而在一定程度上保障了農民在自己宅基地上房屋的使用權和居住權，改善了農民的生活環境和條件，只要在法律監督下運作，必然是實實在在惠農利農的好舉措。
事實上，不得強迫“農民上樓”這一措施的提出更為重要的目的在于尊重和保護農民的自主選擇權，其可以自愿退出宅基地，也可以選擇合作建房等方式盤活宅基地使用權，增加農民的財產性收入。因此城鄉合作建房是提高農民生活水平的有力保障，真正的實現了農民對自己產權的自愿處分，與強迫農民上樓無關。
4.城鄉合作建房與小產權房的異同
城鄉合作建房與小產權房是有本質區別的。小產權房是法律之外的產物，是法律和政策明確禁止的，自取得時起便不具備有合法性，只有集體頒發的權屬證明，沒有國家不動產管理部門頒發的合法權屬證明。而城鄉合作建房建房開始時法律和政策就是明確許可的，建房過程中面臨著相關法律法規規章的監管，嚴格在法律政策允許的范圍內實施，一般都予以辦理不動產權證書。
此外，小產權房一般具有開發性質，一般是成片開發，建設面積和規模較大，且以對外銷售為目的。而城鄉合作建房則一般僅限于返鄉下鄉人員和當地農民之間，目的在于保障基本居住使用，其面積和層高等都面臨法律法規的嚴格限制。
5.城鄉合作建房沒有突破“三條底線”
土地改革要堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，城鄉合作建房是對于這三條底線沒有突破是毋庸置疑的。
一是針對土地公有制限制沒有突破。城鄉合作建房不涉及土地所有權的變更，對土地公有制制度不會產生任何影響。二是城鄉合作建房對耕地紅線無影響。城鄉合作建房主要是在宅基地上與農民共建房屋，面臨著法律法規的嚴格監管，不會突破耕地紅線的限制。三是城鄉合作建房不會損害農民的利益。對于城里人而言，其出資建房獲得了在農民宅基地上房屋有期限的使用權，滿足了其對低密度居住環境的需求。合作建房中農民不需要退出宅基地，在資格權得到依法保護的前提下免去了后顧之憂，可以很好地滿足其改善住房的需求，增加農民的財產性收入。
（二）城鄉合作建房合同的效力如何認定
在目前司法裁判沒有對此形成共識的情況下，尤其在新《土地管理法》的相關條款已經調整后，城鄉合作建房到底有沒有違反法律的強制性規定，城鄉合作建房合同效力到底應該如何認定？
從新修訂的《中華人民共和國土地管理法》中可以看出，原司法實踐中判決合同無效的主要依據為第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”和六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的規定已被刪除。盡管，新《中華人民共和國土地管理法》第六十二條保留了原來“農村農民出賣、出租、贈與住宅后，在申請宅基地的，不予批準”的表述，但是這個“再申請受限”的條款已經無法否定合同的效力。相反，在新法第六十二條的第六款增加了“鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規定。
對于城鄉合作建房合同，根據我國民法的立法精神、指導思想和基本原則可以知道，民法對于民事法律行為的態度是應當遵循平等、自治、公平、等價有償、誠實信用等原則。城鄉合作建房雙方基于真實的意思表示，為維護城鄉合作建房當事人之間的雙方法律關系持久穩定，保障當事人之間民事法律行為的安定性，在不違背相關禁止性規定的前提下，應當認定合同有效，合同當事人雙方也應當按照合同約定享有權利、履行義務。
事實上，宅基地二十年期限限制的法定租賃權無法涵蓋實踐中豐富的宅基地利用需求,合作建房的可以看作一種更長期的租賃權。城鄉合作建房當事人通過約定從而轉移宅基地上房屋所有權或者使用權，并不改變宅基地本身的權屬關系，宅基地所有權仍然歸農民所在集體經濟組織所有，使用權仍然歸屬農民。這形式上與房屋租賃合同并無二致，即只處分地上房屋使用權，而不處分房屋所有權、土地使用權和土地所有權。甚至，有些合作建房合同直接約定了合作建房使用權期限，這就在形式上更接近一個存在期限的房屋租賃合同。也因此，城鄉合作建房的效力應當得到法律和司法認可。
（三）城鄉合作建房的權利如何保障
城鄉合作建房在政策已經破冰的背景下，如何更好地去保障各方權益，調動起各方的積極性，發揮出其最大的效能去推動地方經濟發展和助力鄉村振興，這是我們必須去探究的問題。
首先，要把“三權分置”政策落實到法律中，在保障農村集體經濟組織對宅基地的所有權和農戶對宅基地的資格權的前提下，讓返鄉、下鄉創業創新的龐大群體，穩定的擁有宅基地的使用權。設立專門的法律條文以明確“三權分置”的內涵，明確地將所有權、資格權、使用權區分，明確使用權可以通過出讓或者與其他主體共享，明確城鄉合作建房作為一種激活宅基地使用權的方式寫進法條之中，從立法源頭上對合作建房的權利予以保護。
其次，對城鄉合作建房在制度上不斷進行完善，如對合作建成的房屋配套完善產權登記、產權交易等制度。從成都、浙江等地合作建房的實踐來看，修建一般以獨立套房為主，并輔以少量的獨棟聯體樓房，在物理空間上使之具有完整的獨立性，使其實行產權分割無障礙。可以參照目前城市房產的權利設計架構，對共有房屋進行分層分戶，對產權進行獨立登記。從試點區域的情況來看，具有集體經濟組織成員身份的農村居民一般在不動產登記中權利類型注明為“宅基地”，而不具有集體經濟組織成員身份的城市居民一方注明期限為40-70年不等的“集體建設土地使用權”。在產權登記后城市居民通過城鄉合作建房取得的房屋一般允許自由交易。
再次，要強化對合作建房的法律服務保障，確保在交易源頭化解糾紛。在達成合作建房的合意時，各方要通過律師等專業人士將雙方權利義務規范化具體化，將房屋建設、產權的分割、登記、轉讓等情況在城鄉建房協議中加以明晰，在房屋建成交付后，應當按照法定程序，向有關部門申請房屋權屬證書等能夠確定房屋權屬的文件材料。除了提供交易過程中的合同法律服務外，律師還可以對建房過程的矛盾調處、糾紛化解中提供后續法律服務，有法律服務的保駕護航既可以搭建信任橋梁，促進市場交易，又可以公平合理地保護各方權利，促進鄉村誠信法治營商環境的建設。
最后，在執法、司法等層面也要糾正“合作建房不允許，產權約定無效”的傳統認識，在新土地管理法和土地改革的背景下對其重新審視，加強對合作建房的保障力度。
三、推動城鄉合作建房的相關建議
（一）立法層面：抓緊對相關法律法規立改廢
對于城鄉合作建房的法律規定，在國家立法層面并沒有系統的規定。因此，法院在裁判時，有些審判人員依據《中華人民共和國民法典》合同編、物權編之規定，認為城鄉合作建房合同無效；有些審判人員依據《中華人民共和國土地管理法》之規定，認為宅基地與農民身份緊密相連，因此不能由城市人下鄉建房；還有些審判人員同樣依據《中華人民共和國民法典》之精神、原則，認為如果認定城鄉合作建房協議無效，則有違民法典誠實信用、公平等基本原則，因此認定城鄉合作建房協議有效。
土地問題、房屋問題對于每一個人來說都是頭等大事，但是立法上卻沒有對其進行系統、全面、細致的規定，這實屬立法上的缺位。因此，筆者認為，應當加強有關農村土地、房屋處分有關法律的建設，盡快形成相關法律體系，給實務人員提供直接有效的指導，從而解決實務中判決不一的現象，最大限度解決人民群眾最關心的事情。
也正因如此，在法律上應當對城鄉合作建房加以保護和規制。建議在宅基地第二輪改革試點完成后，在《中華人民共和國民法典》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》中設立專門條款對宅基地上城鄉合作建房的管理予以規范和明確。也可以將《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的第六款“鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規定進一步明確，可以將其調整為“在符合“一戶一宅”等農村宅基地管理規定和相關規劃、尊重農民意愿前提下，鼓勵農村集體經濟組織及其成員以租賃、城鄉居民合作共建的方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，改善農村村民生活和增加農民的財產性收入。”
（二）制度層面：優化構建城鄉合作建房的相關配套制度
在宅基地“三權分置”的制度背景下，保障農村集體經濟組織對宅基地的所有權和農戶對宅基地的資格權，允許對使用權進行部分讓渡，分別由合作建房各方共同享有。“所有權和使用權適當分離”的動作，不應該是地方的“自選動作”，而是國家層面有法律支撐和制度配套的“規定動作”，這樣才能走得長遠。
城鄉合作建房想要在國內推行，必須有制度性的保障。建議對城鄉合作建房的產權登記、產權交易等配套制度不斷進行完善，具體可以參考《張家界市城鄉居民合作建房管理辦法（試行）》的相關條款規定。
在產權登記方面，可以參考上述辦法第二十九條“房屋竣工并驗收合格后，合作方在所屬縣級不動產登記中心共同申請辦理城鄉居民合作建房《不動產權證書》登記。”;第三十條“城鄉居民合作建房《不動產權證書》按照“房地一體、三權分置”原則進行統一登記，合作方各執一份，并在《不動產權證書》的“權利人”一欄備注各自的權利類型。”;第三十一條“利用宅基地合作建房的，宅基地所有權登記為村集體經濟組織，宅基地資格權登記為農戶，宅基地使用權和房屋所有權則根據合作建房協議約定予以登記。農戶與村集體經濟組織簽署了《城鄉居民合作建房宅基地資格權委托協議》的，宅基地資格權需備注委托村集體經濟組織管理。利用存量集體建設用地合作建房的，集體建設用地所有權登記為村集體經濟組織，集體建設用地使用權和房屋所有權則根據合作建房協議，登記為村集體經濟組織所有、城鎮居民所有或者多方按份共有。”之規定。
在產權交易方面，可以參考上述辦法第三十五條“已取得城鄉居民合作建房《不動產權證書》的土地使用權和房屋所有權，可以在征得原全部合作方書面同意的前提下，以轉讓、抵押、入股等方式流轉給其他組織和個人。”；第三十六條“土地使用權和房屋所有權轉讓的，應當簽訂書面合同，原合作建房雙方的相關權利、義務隨之轉移，且受讓方可以繼續申請辦理城鄉居民合作建房《不動產權證書》登記。”；第三十七條 “土地使用權和房屋所有權出租的，原合作方的相關權利、義務不進行轉移。出租方與承租方應當簽訂書面合同，就相關事項進行約定，且不得損害其他合作方的利益。”之規定。
（三）執法層面：轉變對城鄉合作建房的執法理念和執法重點
在執法機關對宅基地執法的過程中，應當時刻注意合法性、合理性、便民高效、權責一致這幾大執法原則的規制。對于各地區，可以制定符合其實際情況的、充分征求意見的執法實施辦法。通過對執法行為的不斷規范，將政策、法律落實到位。
對于城鄉合作建房，法律并未明確禁止，政策已經允許，對各方又是有益和共贏的，則應當報以寬緩的態度予以保護。對農村建房的違法行為尤其是占用耕地和違規多占多建的行為予以嚴厲打擊，保護好耕地紅線和加強對土地集約化利用的管控，對城鄉合作建房這種意思自治的私權利處分行為不宜輕易介入進行干預，使政策能更好地落地實施。
（四）司法層面：規范城鄉合作建房的司法裁判標準和尺度
在司法層面而言，當前各地、各級法院對于城鄉合作建房的裁判尺度、標準不一而足，這一問題不僅僅影響的是法院內部的觀點統一，當事人對公平正義司法的理解困惑，而且讓目前的鄉村振興戰略實施面臨著一定的法律困境，通過盤活閑置宅基地資源推動鄉村振興的主要路徑嚴重受阻。
因此，司法工作人員目前首要的是領會中央高層的改革意圖、政策部署，通過深入學習中央的政策，進而對目前并不明確的法律規范進行符合當前政策的解釋，通過解釋法律，正確適用法律，進而對城鄉合作建房相關法律糾紛做出隨著時間的推移、事物的發展改變的新判決，其判決理由和結果應當因時而變，不可固步自封。
當審判人員審判邏輯與國家政策保持一致時，應當由高層級的法院挑選出典型案例，甚至由最高人民法院審判委員會推出指導案例，對裁判觀點加以明確。對下級法院以及有關的司法人員不斷的宣傳，加強其學習，最終在全國范圍內統一宅基地上城鄉合作建房的標準，最大程度的解決糾紛，化解社會矛盾。
（五）保障層面:加強城鄉合作建房的法律服務供給
營商環境的不斷優化是促進我國經濟高質量發展的重要基礎，而法治是最好的營商環境，在鄉村振興中發揮著基礎性、服務性、保障性作用，法治環境的不斷改善將極大激發鄉村投資的活力。基于專業服務本身具有的門檻以及信息流通存在的私密性，更需要律師等專業人士扮演好協調“中間人”的角色，以法律服務搭建信任橋梁，解決好獨立主體之間溝通問題，貢獻智慧拿出可行性方案平衡好雙方當事人之間的利益關系。由于城鄉合作建房中面臨著各種復雜的歷史遺留和法律問題，只有律師等專業人士的深度參與才能推動進行，法律服務因此顯得特別突出和重要。
法律服務引領的“農地房”模式也因此應運而生。“農地房”以法律服務搭建信任橋梁，引導、完善、促進、護航農村閑置資源和資產的交易，倡導共建誠信守法的市場環境，其可以為數以萬計的村(社區)法律顧問和村務工作者提供法律服務層面的技術支撐,貼身為城鄉合作建房提供信息核實、促進交易、擬訂合同、協調糾紛、代辦產權登記等系統性的實操解決方案，解決好下鄉投資安全的最大社會痛點，堅定投資者的信心，從而更好地引導促進交易。同時將大量可能的糾紛化解在萌芽狀態，公平地保護好投資者以及當地民眾的合法權益，推動誠信社會和“法治鄉村”建設，更好地保障和助力鄉村振興。
四、結語
加快建立起既能節約集約使用土地，又能保障本集體經濟組織成員基本住房用地的新制度是宅基地制度改革的基本方向，城鄉合作建房是符合這個基本方向的。當前，宅基地上城鄉合作建房的理論和實踐探索日臻完善，改革方向日漸清晰。本文立足于城鄉合作建房在改革探索中存在的問題，對問題進行充分的剖析，最終提出了有針對性的解決建議。
土地房屋是關系民生的大事，合作建房即可滿足城市居民對低密度居住環境的需求，又可以在不突破法律政策的前提下增加農民的財產性收入，改善其居住條件，提升生活品質，與更好滿足人民日益增長的美好生活需要的奮斗目標相統一。政府應當目光長遠，高度重視與宅基地有關的政策、制度構建，允許各地在宅基地上大膽改革探索，為各方利益主體尋求最佳方案，將合作建房早日納入法治化的軌道。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院特約研究員，律師，高級職稱，中華全國律協農業農村法律事務專業委員會副主任,湖南省律師協會農村法律事務專業委員會主任，指導老師：龍婧婧，中國鄉村發現網轉自：法助鄉村興 微信公眾號）
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