摘 要：農(nóng)村改革40年有力推動了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障了糧食安全。然而，過去的成就雖然舉世矚目，但是食物/糧食安全、農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。總結(jié)40年來在制度創(chuàng)新、技術(shù)進步、市場化改革、農(nóng)業(yè)投入等方面所取得成功經(jīng)驗的同時，更好發(fā)揮“兩個市場”的統(tǒng)籌作用，對于未來農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全至關(guān)重要。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)發(fā)展；糧食安全；改革經(jīng)驗；問題挑戰(zhàn)
一、引言
新中國成立70多年來，我國農(nóng)業(yè)走過了曲折發(fā)展的歷程。20世紀50—70年代，農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率只有2%；1957年農(nóng)村居民人均純收入僅73元，20年后的1977年才達到117元，扣除同期消費品物價增長因素，人均純收入年均實際增長率只有1.75%。貧困的農(nóng)村呼喚改革，1978年安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)民冒險開展土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，成為窮則思變的必然。由此，中國農(nóng)村開始了長達40年的改革歷程。
40年的改革與發(fā)展，深刻改變著中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的面貌。過去40年，農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長4.6%，遠高于同期人口年均0.93%的增長水平，中國只用占世界5%的淡水資源和8%的可耕地，卻為占世界18.5%的人口提供了高達95%的食物。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也隨著食物需求結(jié)構(gòu)的變化而不斷優(yōu)化，在糧食增產(chǎn)的同時，經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)同樣得到快速發(fā)展。與此同時，農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)率不斷增長，農(nóng)村貧困人口顯著下降，中國成為首個提前實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展減貧目標的國家。
雖然過去的成就舉世矚目，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)。進入21世紀以來，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓迫、國家糧食安全及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題，已成為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。同時，近年來農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾也日益突出。機遇與挑戰(zhàn)總是相伴而行。每當農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展遇到困難的時候，“三農(nóng)”問題也總會引起政府和社會更多的關(guān)注和得到更大的支持。黨的“十九大”明確提出，要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先展，同時首次提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
今天，當我們在向著實現(xiàn)“十九大”提出的2035年和2050年兩個階段奮斗目標邁進之時，回顧總結(jié)農(nóng)村改革40年取得的成就、經(jīng)驗與教訓，展望未來發(fā)展趨勢，對落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，無疑具有重要理論和現(xiàn)實意義。文章擬通過對40年農(nóng)村改革發(fā)展在制度創(chuàng)新、技術(shù)進步、市場化改革、農(nóng)業(yè)投入等方面的經(jīng)驗總結(jié)，對新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)的分析，提出未來糧食安全與農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策建議。
二、農(nóng)業(yè)發(fā)展40年簡要回顧
改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得舉世矚目的成就。過去40年，我國農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值保持著年均5.4%的實際增速。雖然我國淡水資源、耕地資源僅占全球的5%和8%，但是我國仍以高達95%的自給率養(yǎng)活了全球近20%的人口。
（一）土地密集型的糧棉油糖作物生產(chǎn)增長迅速。1978—2016年，糧食、棉花、油料作物、糖料作物產(chǎn)量的年均增速分別達到2.1%、3.8%、6.4%、5.3%。由于同期人口年均增速僅為1%，因此，長期以來的“吃不飽飯”的問題得以徹底解決。
（二）勞動力密集型的高值農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增長更快。
伴隨著收入的提高，為了順應(yīng)城鄉(xiāng)居民對飲食多樣性（特別是高價值農(nóng)產(chǎn)品）的需求，水果產(chǎn)量的年均增速高達11.5%，其次是奶產(chǎn)品、水產(chǎn)品及肉類食品，年均增速分別達到了9%、7.3%及6%。
三、農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要驅(qū)動力
（一）制度創(chuàng)新。我國的農(nóng)村改革始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。許多研究表明，在改革開放初期這一制度的建立和推廣，通過賦予農(nóng)民對生產(chǎn)的決策權(quán)和收益權(quán)，充分調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，進而顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率（McMillanetal.，1989；Lin，1992；HuangandRozelle，1996）。20世紀90年代末以來，國家在穩(wěn)定土地承包權(quán)基礎(chǔ)上，進一步推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)（冀縣卿和錢忠好，2009；Gaoetal.，2012）。2016年，中央正式提出農(nóng)地的“三權(quán)分置”，旨在通過經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進一步提高農(nóng)地生產(chǎn)效率（HuangandYang，2017）。此外，國家還出臺了農(nóng)民專業(yè)合作社法（Dengetal.，2010），推動農(nóng)機社會化服務(wù)的發(fā)展（HuangandDing，2016）等。
（二）技術(shù)進步。過去40年，我國農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣體系分別經(jīng)過4個發(fā)展階段和5個不同建設(shè)期,盡管發(fā)展與改革的進程相當艱辛，但取得的成效十分顯著。尤其在育種技術(shù)、生物技術(shù)、栽培/灌溉技術(shù)、化肥技術(shù)、植保技術(shù)、機械技術(shù)等領(lǐng)域取得的成就，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高發(fā)揮了重要作用。40年來,我國建立了學科齊全的公共農(nóng)業(yè)科研體系，還建立了覆蓋全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，農(nóng)業(yè)科技運行機制得到改善，政府不斷增加的投入為農(nóng)業(yè)科技進步提供了資金保障。研究表明，即使在改革初期的1978—1984年，技術(shù)進步對水稻單產(chǎn)增長的貢獻也接近40%，而在1985—1990年，水稻單產(chǎn)的增長幾乎都來自技術(shù)進步，對于其他糧食作物和農(nóng)產(chǎn)品同樣如此。技術(shù)進步始終是我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力增長的主要驅(qū)動力。
（三）市場改革。農(nóng)產(chǎn)品市場改革對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要作用主要體現(xiàn)在3個方面（黃季焜,2018）：首先，市場化改革優(yōu)化了農(nóng)業(yè)資源配置，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)；其次，市場化改革使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格明顯降低，促進了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入；再次，市場化改革降低了市場的交易成本，提高了農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品的價格，激發(fā)了農(nóng)民擴大生產(chǎn)的積極性。
（四）農(nóng)業(yè)投入。農(nóng)業(yè)投入不斷增加是我國農(nóng)業(yè)保持較快增長的重要驅(qū)動力之一。長期以來，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施（特別是農(nóng)田水利）建設(shè)一直是國家財政支農(nóng)的最大支出項目，耕地灌溉面積從1978年的4496.5萬公頃增加到2016年的6714.1萬公頃（國家統(tǒng)計局,2017)，這對土地生產(chǎn)力的提高起到了重要作用。不僅如此，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入也顯著增長，例如，化肥使用量從1978年的884萬噸提高到2016年的5984萬噸，這也對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)起到極其重要的作用。
四、新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要挑戰(zhàn)
21世紀以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進入了新的階段，長期積累下來的問題和矛盾相繼凸顯。其中，食物/糧食安全、農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的最重要挑戰(zhàn)。就食物/糧食安全而言，我國從2004年開始，由食物凈出口國變成了凈進口國，到2015年食物自給率下降到了94.5%（HuangandYang,2017），這也引起了國家高層的高度關(guān)注（韓俊,2015）。就農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展而言，我國農(nóng)業(yè)的快速增長是以犧牲資源環(huán)境為代價的，許多地區(qū)出現(xiàn)了地下水下降、耕地質(zhì)量退化、農(nóng)業(yè)面源污染等新問題（Luetal.,2015）。
五、新時期食物/糧食安全與“兩個市場”
（一）需要對“國際市場”的農(nóng)業(yè)資源稟賦和生產(chǎn)能力有所了解。從分地區(qū)看，東亞地區(qū)的耕地面積僅占全球耕地面積的9%，而人口占比卻高達22%；北美地區(qū)的耕地面積占比達到14%，但是人口占比僅為5%。不同國家的糧食單產(chǎn)也有顯著差異。雖然全球谷物單產(chǎn)的平均水平不足5噸/公頃，但是美國和中國的單產(chǎn)分別達到了8噸/公頃、6噸/公頃，而單產(chǎn)低于3噸/公頃的國家合計生產(chǎn)全球30%的谷物。主要糧食進出口國都有促進貿(mào)易訴求，糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易增長趨勢難以逆轉(zhuǎn)。正是由于耕地資源和人口分布、生產(chǎn)能力、市場需求在地區(qū)/國家間的差異，因此，貿(mào)易是解決全球和我國糧食及食物安全的重要途徑，更是充分利用“兩種資源”“兩個市場”的現(xiàn)實基礎(chǔ)。
（二）有必要辨析一下表述上接近但內(nèi)涵上不同的幾個“概念”。所謂“口糧”，其實是指稻谷和小麥；谷物一般是指稻谷、小麥和玉米等；飼料糧主要包括玉米和大豆。食物的范圍更為廣泛，包括口糧、副食品和其他食物。中國目前的糧食安全目標是“谷物基本自給、口糧絕對安全”。事實上，2019年全國糧食產(chǎn)量達到6.64億噸，2020年夏糧產(chǎn)量更是在2019年的基礎(chǔ)上增長0.9%，秋糧面積也穩(wěn)中有增。另有數(shù)據(jù)指出，我國目前的稻谷、小麥庫存相當于城鄉(xiāng)居民一年的消費量；雖然2020年進口玉米約700萬噸，主要是為了滿足國內(nèi)畜牧產(chǎn)品發(fā)展的需要。對于近年來的大豆進口，常年維持在9000萬噸上下（占國內(nèi)消費量的近90%），其中80%用于蛋白飼料，20%用于生產(chǎn)食用油，勿要將大豆安全等同于糧食安全。
（三）近期的國內(nèi)外糧食市場現(xiàn)狀。雖然最近幾年經(jīng)濟全球化受到挑戰(zhàn)，加之今年新冠肺炎疫情加劇了短期內(nèi)的不確定性，但是總的影響應(yīng)該不大。如，越南在2020年3月底出臺大米出口管制，4月初便取消管制政策；哈薩克斯坦只是在今年3—4月份出臺過短期限制面粉出口的政策。此外，全球谷物產(chǎn)量將達到27.9億噸，較2019年基礎(chǔ)上還增長3%（FAO,2020）。在國內(nèi)，近期國家小麥收購量同比下降引發(fā)媒體熱議，這里有必要對我國“糧食最低收購價格政策”機制作出必要解釋。該政策適用的前提是當市場價格低于最低收購價時，國家按最低收購價格收購農(nóng)民出售的糧食，進而讓農(nóng)民從國家政策中受益；否則，國家糧食最低收購價政策就無需啟動，即農(nóng)戶從市場機制中受益。
六、未來農(nóng)業(yè)發(fā)展與食物/糧食安全展望
（一）未來15年是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期。首先，農(nóng)業(yè)勞動力的數(shù)量將持續(xù)減少，但是農(nóng)民素質(zhì)將不斷提高；其次，食物消費總量預(yù)計在2035年前后達到高峰，但是食物需求結(jié)構(gòu)向多樣化、高價值及安全方向轉(zhuǎn)變；再次，養(yǎng)殖業(yè)向規(guī)模化、專業(yè)化方向轉(zhuǎn)型，同時種植業(yè)的生產(chǎn)社會化服務(wù)水平不斷提高。
（二）國民食物消費更加向園藝作物（主要是蔬菜、水果）、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等傾斜。根據(jù)2025、2035和2050年模擬預(yù)測的結(jié)果，稻谷和小麥的需求將有所下降；與此同時，蔬菜和水果、肉類、牛奶、水產(chǎn)品的需求將大幅增加。雖然主要食物的自給率仍然為接近90%，但是玉米、牛羊肉和牛奶的自給率會明顯下降。此外，2050年凈進口虛擬作物種植面積約占我國耕地的47%，其中南美和北美是我國進口農(nóng)作物的主要來源地。
（三）未來政策建議。近期，應(yīng)當進一步夯實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。對于口糧，應(yīng)當推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建議實施水稻小麥“價補分離”政策，加大補償政策力度；建立高效的糧食庫存保障體系。中長期，口糧絕對安全與谷物基本自給是底線，堅持“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，增加飼料糧或畜產(chǎn)品供給，發(fā)展草牧業(yè)，堅持綠色高效高值和永續(xù)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術(shù)委員、北京大學新農(nóng)村發(fā)展研究院院長、發(fā)展中國家科學院院士、清華大學中國農(nóng)村研究院學術(shù)委員會委員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)》 2020年11期）
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