導讀:勞務派遣、勞務外包等用工形式的體制機制弊端成為農民工人力資本提升的重要障礙。要按照正規就業和非正規就業分類，有針對性地采取不同路徑和不同方式，對不同的農民工類別落實不同內容的人力資本提升措施。應以企業為農民工技術培訓的主體力量，促使正規就業的一部分農民工成為潛在的高技能人才；對于非正規就業的農民工，要明確地方政府、企業和社會組織各自的職能，將靈活就業與靈活培訓有效結合，通過構建起市場化導向的農民工技能培訓機制，促進勞動力供給與需求的有效對接。
2019年5月，中國社會科學院農村發展研究所課題組在青島市人大農委協助下對來自19個省（自治區、直轄市）的青島市外來農民工開展了問卷調查，與青島市政府相關部門和部分企業負責人進行了座談，對部分農民工進行了深度訪談。在調研和訪談的基礎上，本報告結合國家統計局歷年發布的《農民工監測調查報告》所提供的宏觀數據以及其他資料，對農民工技能培訓存在的問題與障礙進行了初步的分析，并提出相關的建議。
一、農民工技能培訓現狀
在青島期間，課題組成員及調查員按照事先設定的男女比例、年齡結構、雇主、雇員比例和技工、普工比例等具體要求尋找受訪對象，開展問卷調查。調查主要是兩種渠道，一是以沿街走訪的方式與店鋪和非正規勞務市場潛在的調查對象交談，對符合條件并同意接受訪談的受訪者進行問卷調查。二是在青島人大農委的協調之下，到區政府食堂、建筑公司、服裝企業、食品加工企業等單位對符合條件的受訪者進行問卷調查。剔除部分不合格問卷，共計獲取362份有效問卷。樣本的基本情況顯示，受訪農民工平均年齡40.1歲，其中，男性197人，占56.3%。就文化程度來看，小學及以下82人，占22.7%；初中166人，占46.0%，高中（專）81人，占22.4%，大專及以上32人，占8.9%。就就業單位類型來看，在個體工商戶中就業121人，占40.7%，在私營企業中就業97人，占32.7%。就就業行業來看，農民工主要就業于批發零售業（69人）、建筑業（50人）、居民服務業（50人）和制造業（47人），分別占23.2%、16.8%、16.8%和15.8%。我們將未簽合同的雇員及雇主、自營勞動者、家庭幫工和零工統一界定為非正規就業，占到全部樣本58.0%。
在回答問題的355名農民工中，僅90人接受過技能培訓，占25.4%。另根據全國農民工監測報告，2016年全國農民工接受非農職業技能培訓的占比為30.7%，2017年的占比為30.6%。問卷調查的數據略低于全國農民工監測報告的數據。
按是否正規就業分組來看，正規就業農民工中有40.3%接受過培訓，非正規就業農民工中僅14.9%接受過培訓。非正規就業的農民工很難得到培訓機會。
按代際來看，“70前”農民工中僅14.5%接受過培訓，在“90后”中則有42.5%接受過培訓。
按文化程度來看，小學及以下文化農民工中僅9.8%接受過培訓，在大專及以上農民工中53.1%接受過培訓。
問卷調查中，當問及未接受培訓的原因，最主要的是覺得“沒必要”、“沒有時間”或“沒有信息和機會”，分別占到農民工總人數的31.0%、27.8%和27.2%（因為是復選題，所有選擇加總會超過100%）。
在正規就業農民工中，未接受培訓的主要原因是“沒有信息和機會”，占到31.3%，其次是“沒有時間”和覺得“沒有必要”，分別占了29.8%和27.7%。在與青島市相關部門有關人員座談時，青島市人社局的參會者曾指出：“農民工的能力與崗位需求不匹配。但農民工對于培訓本身積極性不是很高，他們來是掙錢，培訓耽誤時間，耽誤他掙錢，不太愿意。大部分培訓工作是企業組織崗前培訓或學徒制培訓，企業已經給工資了，農民工首先解決了吃飯問題，才能接受培訓。”
二、現行用工體制機制在一定程度上阻礙了農民工技術培訓
（一）兩種重要用工形式：勞務派遣和勞務外包在社會主義市場經濟發展的初級階段，隨著產業的發展，產生了復雜的企業生產組織方式和用工方式以及變化多樣的各種形式和多層級的承包關系。
1、勞務派遣
勞務派遣，又稱勞動派遣、勞動力租賃，是指由勞務公司與派遣勞工訂立勞動合同，由派遣勞工向要派企業給付勞務，勞動合同關系存在于勞務派遣公司與派遣勞工之間，勞動者的工資由勞務派遣公司支付，由勞務派遣公司繳納社保。但勞動力給付的事實則發生于派遣勞工與要派企業之間。勞動派遣的最顯著特征就是勞動力的雇用和使用分離，構成三方法律關系。用工單位與派遣公司的關系是勞務關系，勞務派遣公司與用工單位之間簽訂勞務派遣協議，約定用工單位如何向勞務派遣公司支付勞務費用及其它相關事項；被聘用人員與勞務派遣公司的關系是勞動雇傭關系，與用工單位的關系是有償使用關系。
《勞動合同法》自2008年1月1日頒布實施后，僅2012年修改過一次，主要修改的內容為勞務派遣部分，其余條款沒有變動。修訂前的《勞動合同法》第六十六條規定：“勞務派遣一般在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施。”2012年，該法第六十六條修改為：“勞動合同用工是我國的企業基本用工形式。勞務派遣用工是補充形式，只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施”，并說明“前款規定的臨時性工作崗位是指存續時間不超過六個月的崗位；輔助性工作崗位是指為主營業務崗位提供服務的非主營業務崗位；替代性工作崗位是指用工單位的勞動者因脫產學習、休假等原因無法工作的一定期間內，可以由其他勞動者替代工作的崗位”；“用工單位應當嚴格控制勞務派遣用工數量，不得超過其用工總量的一定比例，具體比例由國務院勞動行政部門規定。”人社部2014年1月發布的《勞務派遣暫行規定》具體規定：“用工單位應當嚴格控制勞務派遣用工數量，使用的被派遣勞動者數量不得超過其用工總量的10%。”
2、勞務外包
勞務外包是指企業將其部分業務或職能工作發包給相關的機構，由該機構自行安排人員按照公司的要求完成相應的業務或工作。勞務派遣與勞務外包的共同之處是，用工單位或發包單位都不與勞動者簽定勞動合同。但勞務外包中，從事外包勞務的勞動者由承包人直接管理，發包企業對勞務外包單位的員工不進行直接管理，其工作形式和工作時間由勞務外包單位自己安排確定。發包人的各種規章制度也并不適用于從事外包勞務的勞動者；勞務外包中的核心要素是工作成果，承包人招用勞動者的用工風險與勞動風險與發包人無關；發包人與承包人自行承擔各自的用工風險，各自的用工風險完全隔離；在勞務外包活動中，承包人在發包人支付的外包費用中向從事勞務外包工作的勞動者支付勞動報酬，勞務外包費用不納入發包人的工資總額。
勞務派遣工人一般要與勞務派遣公司簽訂勞動合同，其中的農民工屬于正規就業。勞務外包農民工的屬性則依據勞務外包單位或承包人而定。勞務外包中對承包人一般都沒有特別的經營資質要求，除非有特別法律規定。有的勞務承包單位較為規范，與農民工簽訂合同，則這部分農民工屬于正規就業。有的承包單位甚至包工頭帶一批人來完成業務工作，他們之間是血緣、地緣等非正式的契約關系，這部分農民工仍屬于非正規就業。
（二）現行用工體制機制一定程度上阻礙了對農民工的技術培訓
勞務派遣和勞務外包是企業兩種重要的生產組織形式，為中國經濟和產業的發展做出了重要貢獻，但在運營中，其體制機制上的弊端也成為農民工人力資本提升的障礙。下面用兩個案例來具體闡述。
1、建筑集團的勞務外包
勞務外包在建筑行業極為普遍。建筑集團的自有工人并不多，很多情況下是作為甲方，采取勞務外包的形式。作為乙方的勞務公司則把工程按照不同工種、不同技術環節分包給包工頭。如瓦工 、建筑工、打混凝土工、安裝電梯工等，工人的流動性很強，他們與建筑集團沒有直接聯系。技能培訓后也不一定能留下來。體制問題直接影響到建筑業技術工人的培訓。
例如，青島某建筑集團作為建筑工程的承建方，是甲方；集團將工程采取勞務外包的形式包給施工單位，即有資質的勞務公司；勞務公司作為分包方，是乙方。合格的分包方有6個，分包方下設項目部，管理人員，下到包工頭，管理不同的作業單位，如瓦工、建筑工、打混凝土工，等等。工人與勞務公司簽合同；甲方把工資打給勞務公司，再由勞務公司撥給包工頭，包工頭再打給他管理的農民工。在與建筑集團相關部門座談時，對方提到，“從事建筑的工人有老齡化問題。建筑集團也有自有工人，我們公司可以與工人簽合同，但工人不一定愿意跟你干，跟著公司干有保險，工資高，但工人還是愿意跟著原來的包工頭干”。對農民工的深度訪談，以及與青島市政府勞動與社會保障局主管部門的座談，也驗證了這一點。如：老陳，1962年生，男，安徽六安人，自2008年跟著勞務公司來該建筑集團工作，已有12年，這之前是農村木工，在合肥、南京等地打工。老陳的合同三年一簽，由勞務外包公司與他簽訂。據老陳介紹，先簽合同后上班，但合同沒有放在自己手里，由勞務公司代管。最近的一次簽合同是2019年3月，他回憶合同內容，主要有兩項，一是注意勞動安全，保護好自己、也保護好他人；二是每月付50%的工資，其余春節前結清。他對工作環境比較滿意，企業對勞動安全也高度重視。但是他覺得工資水平低，每天200元，如果自己找工作，在其他地方，同工種可以達到300元，但他強調，“勞務公司熟人多，習慣了”。從在其他企業的調研也得出同樣結論。很多農民工習慣通過勞務公司找工作，雖然工資水平相對偏低，但可靠，不會出現上當受騙的事情，而自己直接找工作，則沒有把握。青島市住房和城鄉建設局建筑市場監管處的同志也指出：“包工頭群體少不了，企業直接招用工人行不行？農民工相信帶頭的，辦了工資卡，都主動交給包工頭”。包工頭與手下的農民工往往是一個地方出來的，甚至是親戚。這種血緣、地緣關系使得農民工愿意跟著包工頭不斷輾轉于各個工地，工人的流動性也妨礙了技術培訓的正常進行。
勞務外包中，發包人關心的是工程完成的時間與質量，并不關心工人的培訓。工程承包人由于要承擔工程能否按時保質完成的經濟風險，他們有激勵關心工人的技術培訓，但多是實用性和短期性的。
2、勞務外包、勞務派遣及本公司工人同時存在的某大型企業
青島某大型船舶重工有限責任公司，公司人員分三部分：
第一部分，本公司工人（以下簡稱本工）約2700人，其中管理人員890人，技能人員350人。
第二部分，兩個勞務派遣公司提供的勞務派遣工，按照勞務派遣工占從業人員10%的比例，他們約300余人，從事輔助行業，如倉管工、護衛等，流動性大，年齡在35歲以下。這部分人相當于正式工的一部分，起到蓄水池功能，可以蓄在企業，也可以蓄在單位，但派遣工只占從業人員的10%，人員太少，形不成規模。他們當中有很多潛在的人才，但輔助性、臨時性、可替代性這三者限制了他們，技能發展空間受限。
第三部分，工程承包商（獨立的法人單位）各自下屬的工人。由于船舶公司自身技術工人的短缺，企業大部分業務只能以業務外包的形式來完成。承包商下屬的工人是公司所用工人的主體；在公司備案的1萬人，出現場的大約7000人；每年120-130家工程承包商；最大的承包商下面可以有工人600-700人，與工種有關系，規模不等。近年來，工程承包商招雇熟練技術工人的難度越來越大，招工范圍由原來的青島市招工擴展到山東省內招工，直至目前到山東省外相對貧困地區或少數民族地區招工。
該公司面臨的一些問題在制造業中具有一定的普遍性：（1）近年來企業技術工人人數呈逐年遞減的走勢。信息化的發展，從社會獲取知識的途徑比以前廣，社會對技術的認可不斷弱化必然影響年輕人的觀念。船舶行業的整體環境使各類人員從事制造業相關技術工作的熱度在逐步降低。企業目前的薪資水平和大城市的生存壓力對外地來青島就業人員吸引力不大。35歲以下年輕人不愿意進入這個行業，嫌這個行業臟苦累，沉不下心來鉆研技術。新一代農民工在就業問題上更看重就業環境和就業條件，寧可到飯店服務、做代駕、 賣房子，從事保險業、營銷業，也不選擇到制造業企業。60后、70后的工人也不愿意孩子接班。有些工種逐漸由山東轉向偏遠地區招人。社會評價體系和制造業的工資體系不利于年輕的、有潛力的技術工人在企業扎根和發展。（2）勞務派遣工的“三性”（輔助性、臨時性、可替代性）和數量限制就決定了勞務公司派遣到企業的工人實際上對用工單位不可能有歸屬感和認同感。同樣由于“三性”，用工單位也不會對派遣來的工人花大力氣來培訓，勞務派遣工的技能發展空間受限制。工程外包，造成工人的流動性很強，工人沒有穩定感，傳統的師徒關系不復存在。
以上涉及到現行用工體制機制現存的弊端、社會上對制造業的輿論環境和政策導向以及新一代農民工的擇業觀念等問題，迫切需要體制機制的創新和政策的扶持。
（三）非正規就業農民工對技能培訓的認識及原因
非正規就業農民工中自雇者和受雇者的所在行業、職業差異明顯，收入差異也較大。同時，非正規就業農民工中的自雇者收入雖然明顯高于受雇者，但仍低于同期的正規就業農民工。在非正規就業農民工中，未接受培訓的最主要原因是覺得“沒必要”，占到33.0%；其次是“沒想過”和“沒時間”，分別占28.1%和26.6%。非正規部門就業的農民工，尤其是受雇者，多數處于農民工底層。在出現極端事件情況下，其生存權和發展權很難得到保護，在社會危機下顯露出極大的脆弱性。對于非正規就業農民工中打零工的人來說，首先是生存，對于技能培訓，“沒必要”“沒想過”和“沒時間”也就成為合理的回應。
三、提升農民工人力資本的著力點
2020年9月，教育部等九部門印發的《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》（以下稱文件）提出：“把發展專科高職教育作為優化高等教育結構和培養大國工匠、能工巧匠的重要方式，輸送區域發展急需的高素質技術技能人才。”但對于目前工作在在生產第一線的正規就業農民工和非正規就業農民工的技能培訓，也應提上日程。調查中，當問及未接受培訓的原因，農民工回答的最主要原因是覺得“沒必要”，占到農民工總人數的31.0%。農民工之所以如此回答，可能是在產業結構尚未轉型升級的情況下，相當一部分農民工的勞動能力、技能水平與生產需求還能適應，也有可能是培訓效果低下，農民工不能真正受益。當前需要對農民工的就業現狀、技能水平、技能培訓的效果、產業結構轉型升級對農民工技能要求等有較為全面和深入的了解，對產業各種組織形式，尤其是勞務派遣和勞務外包這兩種重要產業組織形式的歷史、現狀、對人力資本提升的利弊得失，以及其未來可供選擇的不同發展前景，應從戰略高度做出研判，統籌規劃，確立以技能培訓來提升農民工人力資本的總體框架和戰略部署。要按照正規就業農民工和非正規就業農民工來分類，有針對性地采取不同路徑和不同方式，對不同的農民工類別落實不同內容的人力資本提升措施。要注重培訓的效果，而不是培訓的形式。
（一）以企業為農民工技術培訓的主體力量，促使正規就業的一部分農民工成為潛在的高技能人才
1、為正規就業農民工打通提升人力資本質量的渠道
正規就業的農民工工作往往比較穩定，基本生活有保障。應為他們創造培訓、學習的機會，打通提升人力資本質量的渠道，把他們中的一部分人培養成熟練技術工人或高技能工人。現在社會媒體報道和宣傳的，往往是金字塔的塔尖（大國工匠）；大量工人沒有做出豐功偉績，但對企業發展起的作用很大，他們是金字塔的底座與中部。應充分發揮他們的潛力，調動他們的積極性，使他們能安心在企業發展。
政府有關部門作為供給方提供的農民工培訓流于形式，職業教育的內容脫離時代，與社會需求脫節，難以培養出企業真正需要的人。一般性人力資本的提升主要靠自身學習能力的提高和政府相關部門的培訓。培養高技能人才是專用性人力資本的提升，這要靠用工單位針對性的培訓和投資。要破除這方面的制度瓶頸，企業應成為專用技術培訓的主體。政府有關部門應與審計部門協調，把這部分經費以政府有關部門購買企業服務的形式，提供給企業，正規就業農民工中的80后、90后應成為重點培養群體。企業以工資形式支付農民工的在崗培訓的成本，政府做好專業人才到相關行業就業的引導。
在現行的勞務派遣和勞務外包的體制下，應盡快落實《文件》提出的“推進國家資歷框架建設，建立各級各類教育培訓學習成果認定、積累和轉換機制。”落實職業教育的國家“學分銀行”，“建立職業教育個人學習賬號，存儲、積累學習成果和技能財富”并通過各種層級的技能大賽，打破體制的局限性，使一部分有能力的農民工能脫穎而出，對這些人及時給以鼓勵和獎勵，把他們納入國家資歷框架之中，使他們對未來有較穩定的預期。各級人力資源社會保障部門設立的職稱申報點應鼓勵農民工按規定申報評審相關專業的技術職稱。對于職業資格證書、職業技能等級證書、專項職業能力證書、特種作業操作證書、特種設備作業人員證書等，做好技能鑒定和認定工作，對于獲得技能證書的，應給予培訓或學習的補貼及獎勵。
2、創造條件使一部分正規就業農民工從養家糊口過渡到安家樂業，推進新一代農民工從頻繁流動到相對穩定的就業身份轉型
一部分正規就業農民工工作相對穩定，但仍然易于流動、跳槽，往往是從建筑業、制造業轉向服務業或物流業，除了通過體制機制的改革，使他們對職業的未來有較穩定的預期外，還要創造條件使一部分正規就業農民工從養家糊口過渡到安家樂業。相關政策要讓農民工知道他們的家會安在哪里。有的學者提出，中國勞動力重點是要提升人力資本，人力資本主要是需要培訓。農民工的技術要經過長期工作以后慢慢積累起來，如果工作不穩定，人力資本的培養就沒有可持續性。如果通過安居工程讓農民工有穩定的居所，他們就有意愿將工作穩定下來，有意愿接受工作相關的培訓，提升自身的人力資本，最終有利于提升各行各業的競爭力。就安居房的提供而言，有的學者提出：農民工作為一個規模龐大的社會群體，決定了解決其住房問題的方式不可能一刀切，必須以多樣化、分層次的住房保障應對農民工群體的分化。在不同城市，對不同行業、不同收入水平與就業身份的農民工應提供差異化的住房保障方式。就住房保障而言，集中建設的公租房等實物型保障房更適合制造業，而貨幣型的住房補貼則更適合服務業。政府未來需要為有定居意愿的農民工提供更為靈活多樣的住房保障。
（二）對于非正規就業的農民工，要明確地方政府、企業和社會組織各自的職能，將靈活就業與靈活培訓有效結合
疫情下要重點保障農民工中這部分弱勢群體的基本生計。對于非正規就業的農民工來說，首要任務不是把他們納入正規就業的隊伍之中，而是通過靈活培訓的方式來適應他們靈活就業的形式，拓寬他們就業的渠道，培養他們獲取更多就業機會的能力。我們在這里將靈活就業人員界定為未與相關企業或個人建立勞動關系的從業人員，相當于非正規就業人口中的受雇者和部分自雇者，主要是打零工的農村勞動者。
1、發揮企業作為用工需求主體的作用，采取以工代訓的方式，使農民工掌握就業所需的技能
“以工代訓”就是在工作崗位上以實際操作的方式使農民工和其他勞動人口接受技能培訓，實現以訓穩崗。作為國家頒布的一項就業政策，可以讓實行“以工代訓”的企業領取一定的補貼。如廣東省頒布《廣東省靈活就業人員服務管理辦法（試行）》（2020年9月1日起施行）中規定：“靈活就業人員參加技能提升培訓，按規定給予技能提升補貼。對生活確有困難的，培訓期間可按規定給予一定生活費補貼。”
在全國抗擊疫情的大環境下，以工代訓、以訓穩崗可以起到緩解就業壓力、維護社會穩定的作用。企業可以吸納更多的勞動者到崗進行實際操作，為企業帶來了規模效益；勞動者增加了他們的就業機會，使他們能更好地掌握相應崗位的專業技能，減少了失業造成的生活困難。這部分農民工的基本生計有保障，企業不支付成本就可培訓出所需要的員工。政府有關部門要與審計部門通力協作，監督經費的使用，以確保這部分經費真正用在農民工的培訓上。
2、充分發揮政府有關部門、農村社會組織及農民自組織的作用，為靈活就業提供靈活的培訓方式和就業機會
人力資源和社會保障部于2020年5月28日印發《農民工穩就業職業技能培訓計劃》，提出“2020年至2021年，每年培訓農民工700萬人次以上，促進農民工職業技能提升，推動農民工穩崗就業和返鄉創業，改善農民工就業結構，將農民工培育成為重要的人力資源”。貧困地區的貧困戶農村勞動力，以及其他地區處于社會底端的農村勞動力，他們往往有具體困難和就業的具體需求，如家里有小孩或老人需要照顧的勞動婦女，對就業就有一些特殊的需求。靈活就業，意味著就業時間要靈活，培訓方式要靈活，就業場所要靈活。企業通過以工代訓的方式，是促使農村非正規就業勞動力技能提高的主體力量，但地方政府的相關部門和農村的社會團體及農民的自組織也有發揮各自作用的巨大空間。
地方政府有關部門除了保障非正規就業農民工的合法權益，為他們提供兜底的社會保障，保證這部分勞動力及其家庭的基本生計外，還要組織或協調有針對性的職業技能培訓。職業技能要因用工單位對勞動者的不同需求而異。但農村勞動者的原生狀態和資源稟賦不同，需要他們掌握的職業技能也不同。對于一些少數民族地區或高寒邊遠山區的農村勞動力，學會制作本民族或本地區的民間工藝品，是技能。學會講并能聽懂普通話，學會使用家用電器，這也是技能，雖然是一般性人力資本的提升，但也有助于他們獲得就業機會，增加收入。這種情況下就需要政府有關部門發揮組織協調功能，鼓勵發展一些家庭工場、手工作坊、就業扶貧車間等，開辦家政服務培訓班等活動，通過靈活的以工代訓方式，使打零工的需要靈活就業的農村勞動力，有能力獲得更多的就業機會。
要充分發揮農民自組織和農村社會團體的作用。實踐證明，在農村投資于社會資本、組織資本和人力資本往往能得到比投資于物質資本更高的回報。一些農村地區大力發展勞務合作社或勞務派遣公司，同時也鼓勵開展勞務經紀人的活動。一些農村地區農民自愿組織起來，成立農村民間工藝及制品合作社，鄉村旅游合作社等，農民在干中學，自我培訓，自我提高，將人力資本的提升與社會資本的提升有效地結合了起來，獲取了更多就業機會，增加了農村非正規就業農民工的收入。
農民工人力資本和社會資本的提升將使農民工的權利，尤其是生存權和發展權，更有保障。農民工作為權利實現的主體，權利的實現與農民工可行能力的提升成正比。在提升農民工能力的進程中，要充分發揮市場在配置資源中所起的決定性作用，更好地發揮政府有關部門在農民工技能培訓中應起的作用，同時重視并發揮社會力量（各類社會組織和團體）和農民自組織的作用。通過構建起市場化導向的農民工技能培訓機制，促進勞動力供給與需求的有效對接，增強農民工的學習能力和實現權利的能力。只有賦能得以實現，賦權才有可能真正落實。
（作者：中國社會科學院農村發展研究所課題組、青島市人大農委；執筆人：張曉山系《中國鄉村發現》學術委員，湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，中國社會科學院學部委員、研究員，中國鄉村發現網轉自：中國社會科學院城鄉發展一體化智庫《研究專報》第20期 總第105期 ）
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