近日，隨著復(fù)工復(fù)產(chǎn)加快推進(jìn)，全國(guó)多個(gè)地方啟動(dòng)土地綜合整治項(xiàng)目。多年來(lái)，我國(guó)在土地生產(chǎn)力開(kāi)發(fā)與保護(hù)方面出臺(tái)了一系列重要政策，由農(nóng)業(yè)用地整理發(fā)展到土地綜合整治，土地利用水平獲得很大提高。這是一件建功立業(yè)的大好事。土地綜合整治至少能對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)以下好處。
第一，耕地有效利用面積增加的前景可期。以筆者在農(nóng)村調(diào)研觀察到的情形為依據(jù)，土地綜合整治即使僅涉及水系、田間道路及零星地塊連片整理，我國(guó)實(shí)際耕地面積在上次土地普查的基礎(chǔ)上就有可能增加5%左右，復(fù)種指數(shù)也可以獲得一定提高。如果將村莊占地納入土地綜合整治范圍，我國(guó)耕地面積保守估計(jì)可以增加10%左右。安徽蒙城縣這個(gè)人口密集的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，經(jīng)過(guò)土地整理后耕地面積增加幅度達(dá)到16%以上，由此能看出其他地方的潛力有多大。
第二，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)得到較大提高。土地利用狀況對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)產(chǎn)品成本高低有重大影響。我國(guó)中西部丘陵與淺山地帶出現(xiàn)的土地撂荒基本是耕作成本高引起的。在很多情形下，那些被撂荒的耕地經(jīng)過(guò)整理后會(huì)形成幾十畝乃至上百畝的連片耕地，會(huì)大幅度改善機(jī)械利用條件，使土地得以重新利用。
第三，農(nóng)民收入會(huì)更快增加。土地連片程度提高以后，更有可能吸引社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，加速土地向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)移。如果有配套改革措施，土地流轉(zhuǎn)的地租率也會(huì)下降，從而會(huì)加速提高我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模水平。此外，農(nóng)村建設(shè)用地納入土地綜合整治范圍以后，如果整治方式得當(dāng)，一部分村集體建設(shè)用地有可能按市場(chǎng)價(jià)格變現(xiàn)，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收入得以增加。
在看到土地綜合整治的種種好處的同時(shí)，也要看到這項(xiàng)工作還存在有待探索和改進(jìn)的很大空間。
一方面，此項(xiàng)工作所涉及的土地用途管理辦法還有待調(diào)整、細(xì)化。土地總體上浪費(fèi)問(wèn)題較為突出，表現(xiàn)為城市建設(shè)用地的GDP單產(chǎn)顯著低于發(fā)達(dá)國(guó)家。對(duì)大部分地區(qū)，我們并不需要將村莊占地“節(jié)約”出來(lái)，繼續(xù)擴(kuò)大城市的外延性擴(kuò)張。在農(nóng)村，我們面臨的重要問(wèn)題是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)土地連片性要求與村莊人居占地對(duì)土地細(xì)碎切割的矛盾。我國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)的村莊用地及其他設(shè)施占地約為耕地面積1/7以上，對(duì)耕地連片性破壞很大。我國(guó)一個(gè)村莊的耕地面積常常不及發(fā)達(dá)國(guó)家的一個(gè)中型農(nóng)場(chǎng)，通過(guò)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)降低農(nóng)業(yè)成本的難度實(shí)在太大。這就形成了很實(shí)際的難題。如果不整治村莊或把一部分村莊抹去（山東德州的辦法），耕地的連片性就不容易很好地建立起來(lái)。如果整治村莊，甚至讓一些村莊經(jīng)整治后變?yōu)樾⌒蛯?zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)居民點(diǎn)，相關(guān)農(nóng)村居民的搬遷費(fèi)就是一筆不小的開(kāi)支；現(xiàn)在流行的做法是用由“增減掛鉤”政策產(chǎn)生的賣(mài)指標(biāo)收入來(lái)補(bǔ)償農(nóng)戶(hù)。這個(gè)錢(qián)由買(mǎi)指標(biāo)的城市支付，也就有了更大的城市外延擴(kuò)張的機(jī)會(huì)。
另一方面，農(nóng)地整治是一筆巨大開(kāi)支。目前全國(guó)耕地大約有一半經(jīng)過(guò)整治，其中相當(dāng)一部分與小流域水系有關(guān)。各方面付出的土地整治費(fèi)用，平均每畝地2000多元。已經(jīng)完成整治的土地每年還要支出維護(hù)費(fèi)用若干。這筆費(fèi)用能不能由農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)一部分？應(yīng)該考慮這種可能性。我國(guó)近年財(cái)政支農(nóng)花錢(qián)不少，雖然平均分?jǐn)偟矫恳粋€(gè)農(nóng)民頭上我們少于美國(guó)；但分?jǐn)偟矫恳唤锛Z食上，我們比美國(guó)高不少。如果將錢(qián)節(jié)約下來(lái)，由相關(guān)部門(mén)建立一個(gè)“全國(guó)低收入者營(yíng)養(yǎng)基金”，豈不是好事？筆者曾與一位擁有大學(xué)學(xué)歷的規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)討論過(guò)與土地整理有關(guān)的問(wèn)題，他說(shuō)，如果他擁有長(zhǎng)期土地使用權(quán)，他可以自己在那塊逾萬(wàn)畝的土地上投資改良土地。這個(gè)道理不難理解，這里不用展開(kāi)討論。
以上分析表明，要把土地綜合整治這件好事辦好，需要深化城鄉(xiāng)土地制度配套改革。限于本文篇幅，這里扼要提幾點(diǎn)想法。
首先，城市土地用途管理制度改革需要進(jìn)一步開(kāi)闊思路，讓市場(chǎng)機(jī)制在其中發(fā)揮更大作用。中央新近發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》提出了很多有利于改善土地用途管理的意見(jiàn)。文件關(guān)于在城市存量土地流轉(zhuǎn)中引入市場(chǎng)機(jī)制的意見(jiàn)，將會(huì)提高城市土地的利用效率，并有可能增加居住用地的供應(yīng)，降低住房?jī)r(jià)格。如果此項(xiàng)文件能很好落實(shí)，脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民舉家進(jìn)城居住的成本將會(huì)下降，社會(huì)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移的需求也會(huì)減弱。這兩方面共同作用會(huì)使村莊整治的綜合成本顯著下降。
其次，農(nóng)村土地用途管理制度需要細(xì)化，在更大程度上讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮資源配置作用。可以考慮以“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)”概念替代其他各類(lèi)農(nóng)業(yè)方面的土地保護(hù)概念，并使其有更強(qiáng)的農(nóng)用地連片覆蓋要求。保護(hù)區(qū)內(nèi)的村莊應(yīng)與現(xiàn)有部分“振興”政策脫鉤，使村莊逐步收縮為小型專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)居民點(diǎn)。保護(hù)區(qū)外的土地用途管理應(yīng)該放寬、放活。這只是一個(gè)粗線(xiàn)條的設(shè)想。
最后，要深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)土地綜合整治主體的構(gòu)成向市場(chǎng)傾斜。在不傷害村集體經(jīng)濟(jì)組織成員存量利益的前提下，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)投資者將戶(hù)籍轉(zhuǎn)移至村莊，使其成為集體經(jīng)濟(jì)組織“新社員”，由此使他們可以合法地流轉(zhuǎn)到“長(zhǎng)久不變”的土地承包權(quán)，成為可以免交地租的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。這種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以承擔(dān)一部分土地綜合整治職能，會(huì)更有效地維護(hù)土地肥力。這是提高土地生產(chǎn)力的長(zhǎng)久之計(jì)。
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