摘要:農(nóng)村基層治理單元的設(shè)置是一個(gè)大問(wèn)題，既要考慮村民自治，又要考慮行政效率，而且還要考慮兩者之間的均衡。基層治理單元受制于兩個(gè)因素：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；二是行政與自治的均衡。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，基層治理單元會(huì)逐漸擴(kuò)大，這是一個(gè)發(fā)展的趨勢(shì)。但是在具體的設(shè)置方面卻需要考慮行政與自治的均衡：如果經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，可以通過(guò)行政自治取代社會(huì)自治；如果經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，行政單元與自治單元可以分設(shè)；如果自治傳統(tǒng)相當(dāng)濃厚，可以保留自治單元；如果行政單元與自治單元重合，兩者可以合并設(shè)置，但是兩者的功能不能互相取代。
關(guān)鍵詞:基層治理單元； 自治單元； 行政單元； 自治與行政均衡
基金項(xiàng)目:國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基層群眾自治有效實(shí)現(xiàn)的途徑和條件研究”（16AZZ012）。
最近幾年各地都有調(diào)整基層行政區(qū)劃的大動(dòng)作。2016年湖南省全省推動(dòng)建制村的合并工作，2013年廣東省多地調(diào)整自治單元，特別是清遠(yuǎn)市自治單元下移至自然村或村民小組。面臨著相同的農(nóng)村發(fā)展、勞動(dòng)力外流問(wèn)題，為什么兩個(gè)地區(qū)的選擇截然不同？其背后的邏輯是什么？其實(shí)，湖南省主要從行政角度考慮減少行政成本，提高服務(wù)效率；廣東省則主要考慮如何實(shí)現(xiàn)有效自治。湖南有自己擴(kuò)大單元的理由，廣東有下移單元的動(dòng)力，如何才能夠均衡行政與自治的關(guān)系，選擇一個(gè)適合的基層治理單元，這個(gè)單元既有利于高效行政，又適合自治？這些問(wèn)題困擾著各地政府，急需學(xué)界能夠從理論層面予以支撐和解釋。本文將以湖南省和廣東省部分地區(qū)的基層治理單元調(diào)整為研究對(duì)象，結(jié)合日本區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，考察工業(yè)化、城市化背景下中國(guó)農(nóng)村基層治理單元的選擇及其背后的邏輯。
一、文獻(xiàn)梳理與問(wèn)題意識(shí)
（一）行政與政治難以得兼：國(guó)外的觀點(diǎn)
從全球范圍來(lái)看，基層單元的選擇主要有兩種：一是擴(kuò)大，二是維持①。總體來(lái)講，隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的基層單位在減少，治理單元在擴(kuò)大。1950年—2007年，英國(guó)的基層單元減少了79%，德國(guó)減少了41%，比利時(shí)減少了75%，瑞典減少了87%，法國(guó)減少了5%[1]。顯然減少基層單位，擴(kuò)大治理單元是一個(gè)大趨勢(shì)。那么基層單元規(guī)模多大適應(yīng)？究竟如何確定？
行政視角的觀點(diǎn)。從行政和地方治理的視角來(lái)看，減少治理單位，擴(kuò)大治理規(guī)模是必然的選擇。一是可以節(jié)省成本，提高治理效率。“對(duì)地方政府管理范圍最佳規(guī)模的追求是出于效率的考慮，并受到規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論的推動(dòng)。”[2]但是奧爾森認(rèn)為，擴(kuò)大規(guī)模不一定會(huì)提高效率。分散化反而提高了效率[3]。二是可以推進(jìn)服務(wù)專業(yè)化。“市級(jí)政府過(guò)于看重他們的行政和提供服務(wù)的角色”[4]。擴(kuò)大治理單元“能夠雇傭到職業(yè)化和專門化的公共管理人才”[5]。所以從行政的視角來(lái)看，必須減少治理單位，擴(kuò)大治理規(guī)模。
民主視角的觀點(diǎn)。從民主的視角來(lái)看，減少治理單位，擴(kuò)大治理規(guī)模有損民主。一是減少了居民參與的渠道。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣議會(huì)的成員數(shù)量減少了一半。人民直接參與地方政治的渠道現(xiàn)在受到威脅”[6]。二是從直接民主轉(zhuǎn)向代議制民主。“代議制民主也讓公民參與各種地方政府管理活動(dòng)變得困難了”[7]。三是行政主體遠(yuǎn)離居民。“現(xiàn)在公民與地方議會(huì)和地方管理機(jī)構(gòu)之間的距離變大了。部分的只是通過(guò)咨詢性的地方代表使得情況有所改善”[8]。四是自然形成的單位天然具有民主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然形成的，托克維爾認(rèn)為，“出自上帝之手”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由是“自己生成的”[9]。法國(guó)人對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)識(shí)也是如此,“市鎮(zhèn)孕育了民主、共和、自治的胚芽，奠定了憲政之基”[10]。
行政與民主均衡的觀點(diǎn)。行政視角要擴(kuò)大規(guī)模，民主視角要盡量貼近居民。因此有學(xué)者就提出，基層治理單元的選擇要考慮兩者的關(guān)系。托克維爾認(rèn)為：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積并未大得使全體居民無(wú)法實(shí)現(xiàn)其共同利益的地步；另一方面，它的居民也足以使居民確實(shí)能從鄉(xiāng)親中選出良好的行政管理人員。”[11]
沃爾曼認(rèn)為，提高地方政府行政管理績(jī)效，同時(shí)保持地方民主的有效性并不太容易，服務(wù)提供和規(guī)劃能力的提高，是以地方代表性的喪失和犧牲地方自主性為代價(jià)的[12]。學(xué)者們認(rèn)為，治理單元的擴(kuò)大和地方治理要處理好代議/政治角色和行政/服務(wù)角色的平衡，前者關(guān)注民主，后者關(guān)注的是個(gè)人利益[13]。多萊里認(rèn)為，效率與民主代議制之間存在矛盾[14]。
擴(kuò)大治理單元的一個(gè)理由是可以使行政和服務(wù)更為專業(yè)化，專業(yè)化考慮的是效率問(wèn)題，但是往往忽視了政治所需要的為公眾利益服務(wù)和對(duì)地方民主的強(qiáng)調(diào)。而且專業(yè)主義會(huì)削弱地方自主性和多樣性[15]。廷德?tīng)栠€用一個(gè)比喻，實(shí)現(xiàn)售賣機(jī)與谷倉(cāng)的平衡，前者只是考慮給消費(fèi)者提供高效的服務(wù)，后者則包括公民和社區(qū)的責(zé)任[16]。
擴(kuò)大治理單元主要是為了增加治理能力，包括增加財(cái)政收入、獲取規(guī)模效率。學(xué)者對(duì)此非常警惕。魯茨歐認(rèn)為，通過(guò)更大單位的較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政力量最大限度地實(shí)現(xiàn)管理工作任務(wù)，同時(shí)兼顧共同的歸屬感、清晰性和人民參與的機(jī)會(huì)。但是兩者難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)，更大的單位損失了群眾的參與機(jī)制，議員數(shù)量減少[17]。
文森特·奧斯特洛姆則認(rèn)為，擴(kuò)大規(guī)模不一定會(huì)帶來(lái)效率的提高，有些小社區(qū)的服務(wù)可能有著更高的效率和回應(yīng)率[18]。日本學(xué)者也認(rèn)為，強(qiáng)制合并侵害了市町村自治[19]。
（二）重效率重服務(wù)：國(guó)內(nèi)的觀點(diǎn)
在中國(guó)，合村并組起源于本世紀(jì)初的農(nóng)村稅費(fèi)改革，各地為了減少村莊運(yùn)行成本而合村并組，比較典型的是湖南省曾經(jīng)一度全面取消村民小組長(zhǎng)。還有就是新農(nóng)村建設(shè)中的“村改居”促進(jìn)合村并組。國(guó)內(nèi)的研究主要圍繞著這兩個(gè)問(wèn)題展開(kāi)，主要有以下幾類觀點(diǎn)：
合村并組與減負(fù)。在中國(guó)合村并組最直接的動(dòng)力是減少村干部，減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因此合村并組減負(fù)成為一個(gè)重要的研究主題。王久高認(rèn)為，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)合村可以減少鄉(xiāng)村干部，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，有利于黨組織整合村內(nèi)資源，統(tǒng)籌發(fā)展。同時(shí)也會(huì)帶來(lái)一定的問(wèn)題，村干部服務(wù)面擴(kuò)大，工作量增加；村域半徑增大，干群溝通少；村際利益矛盾和慣性思維沖突協(xié)商難[20]。韓慶齡認(rèn)為，合村并組只是表面上減輕了財(cái)政壓力，實(shí)際上并未很好的減輕負(fù)擔(dān)，還攪亂了村莊內(nèi)部的辦事程序，給村民和村干部帶來(lái)了諸多不便，農(nóng)民依然在原有的村界內(nèi)活動(dòng)，無(wú)法形成內(nèi)在的整合[21]。
合村并組與治理。合村并組對(duì)治理帶來(lái)了巨大的影響。唐皇鳳、冷笑非認(rèn)為，村莊合并可以節(jié)省成本，促進(jìn)村級(jí)基層組織建設(shè)，同時(shí)由于規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)村民自治和基層民主政治建設(shè)會(huì)造成消極影響[22]。羅義云認(rèn)為，合村并組對(duì)民主化村級(jí)治理帶來(lái)的巨大的挑戰(zhàn)，而且削弱了村莊的公共服務(wù)功能[23]。閻向陽(yáng)、李偉認(rèn)為，村組合并節(jié)約治理成本、提高了治理的效率，但是它削弱了民主，使村民自治陷入泥濘之中[24]。
合村并組與規(guī)模。合村并組引發(fā)了學(xué)者對(duì)基層治理單元規(guī)模的探討。黨國(guó)英認(rèn)為，既然行政村還有公共服務(wù)職能，就要方便人們辦事。一頓飯的工夫去村里辦一件事，這樣的行政村大小就適合。如果要花大半天時(shí)間，規(guī)模就不適合[25]。陳前金認(rèn)為，改革開(kāi)放20年后再保留原有的鄉(xiāng)、村規(guī)模是不可取的，這制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，主張擴(kuò)鄉(xiāng)并村[26]。但是他并沒(méi)有討論規(guī)模應(yīng)該多大。村組規(guī)模并不是越大越好，村組的規(guī)模應(yīng)適中，應(yīng)根據(jù)人口分布情況、村民間聯(lián)系的程度、村內(nèi)的交通狀況和村民的出行方式來(lái)確定[27]。
國(guó)內(nèi)外的研究為確定基層治理單元的位置、規(guī)模提供了有益的啟發(fā)，但是這些研究無(wú)法回答基層治理實(shí)踐的三大問(wèn)題：第一，各個(gè)國(guó)家都在實(shí)施擴(kuò)大治理單元，為什么中國(guó)會(huì)出現(xiàn)縮小治理單元現(xiàn)象，如廣東的清遠(yuǎn)、三水，湖北的秭歸，廣西的宜州等？第二，在同一個(gè)國(guó)家的同一個(gè)階段，為什么有些地方會(huì)擴(kuò)大基層治理單元，有些地方會(huì)縮小基層治理單元？擴(kuò)大或縮小的邏輯是什么？第三，究竟如何選擇治理單元才能夠既保證行政的高效，又能夠保障自治的有效？本文將從行政與自治關(guān)系的視角探討基層治理單元的選擇。
二、擴(kuò)大治理單元：湖南的選擇與邏輯
湖南省在區(qū)劃調(diào)整方面一直走在全國(guó)的前面，在稅費(fèi)改革時(shí)，湖南省就曾經(jīng)取消過(guò)村民小組長(zhǎng)，號(hào)稱減少“村官”十萬(wàn)人。2016年湖南省啟動(dòng)區(qū)劃調(diào)整，全省實(shí)施，要求全面完成。
（一）擴(kuò)大治理單元的政策要求
為實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整政策，湖南省發(fā)布了兩個(gè)重要文件：《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作的意見(jiàn)》《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于切實(shí)做好建制村合并工作的通知》。我們就以通知為基礎(chǔ)進(jìn)行政策分析。
合大并強(qiáng)的目標(biāo)。通過(guò)建制村的撤銷合并，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、規(guī)模適度，實(shí)力增強(qiáng)、班子更優(yōu)、機(jī)制更活的目標(biāo)。
合大并強(qiáng)的原則。并村方案要綜合考慮歷史沿革、風(fēng)俗習(xí)慣、人文淵源、河流水系、山脈走向、資源分布和產(chǎn)業(yè)布局等具體情況，合理確定村級(jí)規(guī)模，1000人以下的村原則上要合并。
合大并強(qiáng)的程序。并村方案由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）提出，經(jīng)相關(guān)村的村民會(huì)議適當(dāng)形式通過(guò)方可上報(bào)，經(jīng)縣市區(qū)人民政府批準(zhǔn)的并村方案一般不得隨意變更，特殊情況需要變更的應(yīng)當(dāng)重新按程序征求村民意見(jiàn)，報(bào)縣市區(qū)黨委、政府批準(zhǔn)。
從上述政策要求，我們可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)特點(diǎn)：一是并村主要是搞活資源、提高效率、增強(qiáng)實(shí)力和加強(qiáng)管理。二是并村的原則只考慮行政管理的方便性、可能性，基本沒(méi)有考慮村民自治的問(wèn)題，1000人是合并的底線，原因是什么并不清楚。三是并沒(méi)有明確的村民自治程序，即合并前的村民自治和合并之后的村民自治均沒(méi)有明確。從這些政策規(guī)定，我們可以得出如下三個(gè)結(jié)論：第一，以行政管理為主要目標(biāo)的區(qū)劃調(diào)整，目標(biāo)是管理效率和方便；第二，沒(méi)有按照村民委員會(huì)組織法來(lái)安排程序和方式；第三，村莊規(guī)模沒(méi)有科學(xué)的論證，也沒(méi)有明確的理論指導(dǎo)。
（二）個(gè)案村的合并過(guò)程及成效
在湖南省實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整后，筆者曾經(jīng)前往幾個(gè)村進(jìn)行調(diào)查，僅以HS村（新村名）的合并為對(duì)象考察。在合并之前，HS村有兩個(gè)村莊：QHS村和WZH村。QHS村經(jīng)濟(jì)較WZH村發(fā)達(dá)，WZH村有較多的負(fù)債。
并村后的規(guī)模。村莊人口達(dá)到了3900多人，其中QHS村2200人，WZH村1700人。村莊南北距離約6.8公里，東南寬約3公里。并村前QHS村有5名村干部，WZH有4名村干部，合并后兩種干部數(shù)量不變，依然是9名村干部。
并村的程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織兩村的在任干部、退休村干部開(kāi)會(huì)。開(kāi)會(huì)主要不是討論是否需要并村，而是傳達(dá)并村方案（說(shuō)明并村方案由鄉(xiāng)鎮(zhèn)制訂，沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民討論）。其次，傳達(dá)了相關(guān)的人事安排，新村的書(shū)記由QHS村的人擔(dān)任，主任由WZH村的人擔(dān)任。最后討論了村名，因?yàn)閃ZH村原村名叫FH村，因此根據(jù)QHS村和FH村兩村的村名，各取一個(gè)字，形成了新的村名HS。
并村的效應(yīng)。從調(diào)查走訪來(lái)看，兩村的農(nóng)民對(duì)并村意見(jiàn)很大：一是并村沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民同意，村民不同意并村；二是并村后負(fù)擔(dān)并沒(méi)有減輕，還是9名村干部；三是并村后的公共服務(wù)也沒(méi)有明顯的改善，而且很多事沒(méi)有人管了；四是群眾辦事非常不方便，經(jīng)常找不到村干部；五是干群幾乎沒(méi)有交流，大部分的村民要么不認(rèn)識(shí)書(shū)記，要么不認(rèn)識(shí)主任。
（三）并村的討論
湖南省的并村范圍大、力度大、速度快，在并村過(guò)程中很多村如HS村一樣，沒(méi)有按照村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，甚至都沒(méi)有按照湖南省的政策規(guī)定，經(jīng)過(guò)“相關(guān)的村民會(huì)議”。從湖南省的政策和HS村的并村過(guò)程，我們可以清晰地看到，并村是一種完全的“行政行為”；并村的目的也是為了政府對(duì)村莊的“行政管理”；并村根本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、規(guī)模適度、實(shí)力增強(qiáng)，反而是農(nóng)民辦事不方便，公共事務(wù)沒(méi)有人管理，出現(xiàn)了“行政無(wú)為”。湖南的并村是一種典型的“行政主導(dǎo)”的“行政導(dǎo)向改革”，村民自治基本被拋棄。
三、縮小自治單元，重定片區(qū)功能：清遠(yuǎn)的選擇與邏輯
廣東省清遠(yuǎn)市作為粵北比較貧困的山區(qū)，面對(duì)勞動(dòng)力外出打工，土地拋荒及村莊發(fā)展難等問(wèn)題，在2012年通過(guò)完善村級(jí)組織推動(dòng)農(nóng)村綜合改革。清遠(yuǎn)頒布了一系列的改革文件，其中通過(guò)發(fā)布《中共清遠(yuǎn)市委清遠(yuǎn)市人民政府關(guān)于完善村級(jí)基層組織建設(shè)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的意見(jiàn)》拉開(kāi)了改革試點(diǎn)的序幕。改革內(nèi)容很多，本文關(guān)注的是行政規(guī)模的調(diào)整和村民自治的深化改革。
（一）行政架構(gòu)的調(diào)整
調(diào)整行政架構(gòu)。積極探索完善村民自治的有效途徑，將現(xiàn)有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組或自然村）”的基層治理模式。
規(guī)范行政設(shè)置。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下根據(jù)面積、人口等劃分若干片區(qū)建立黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，承辦上級(jí)交辦的工作、開(kāi)展公共服務(wù)和為群眾提供黨政事項(xiàng)代辦服務(wù)，由縣鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理和開(kāi)支。從改革實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)以原建制村為單位設(shè)置公共服務(wù)站，也有以一個(gè)建制村設(shè)置多個(gè)公共服務(wù)站的情況。
縮小自治單元。按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的原則，在片區(qū)下以1個(gè)或若干村民小組（自然村）為單位設(shè)立村委會(huì)，開(kāi)展村民自治，所需經(jīng)費(fèi)由村民會(huì)議通過(guò)籌資籌勞解決。縮小自治單元主要目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)有效自治。
（二）基層組織的設(shè)置
基層組織的設(shè)置主要有三大塊：一是片區(qū)公共服務(wù)組織；二是村民自治組織；三是集體經(jīng)濟(jì)組織。
自治單元組織。自治單元設(shè)置村委員，設(shè)立村主任及相關(guān)委員。村主任及相關(guān)委員由全體村民選舉產(chǎn)生。在自治單元，如果黨員人數(shù)足夠設(shè)立黨支部，如果黨員人數(shù)不足，與鄰村一起建立支部。
股份合作社。在自治單元設(shè)立股份合作社，股份合作社設(shè)立理事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)理事長(zhǎng)基本由村主任兼任，在非改革村莊就由村民小組長(zhǎng)或者自然村的負(fù)責(zé)人兼任②。
黨政公共服務(wù)站。縣、鎮(zhèn)根據(jù)面積、人口、工作難度等核定黨政公共服務(wù)站工作人員數(shù)量，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理。黨政公共服務(wù)站隸屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）領(lǐng)導(dǎo)和管理，主要負(fù)責(zé)承接上級(jí)政府部門延伸到村級(jí)的黨政工作和社會(huì)管理事務(wù)。
（三）行政規(guī)模調(diào)整的成效及討論
從清遠(yuǎn)的改革來(lái)看，行政架構(gòu)的調(diào)整只是農(nóng)村綜合改革的一個(gè)內(nèi)容，也不是全面推開(kāi)，還屬于試點(diǎn)試驗(yàn)階段。第一，改革是有序推進(jìn)的，先試點(diǎn)，然后再逐步擴(kuò)大到整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第二，改革是嚴(yán)格按照程序進(jìn)行的，特別自治單元下移到村民小組或自然村后，必須召開(kāi)村民會(huì)議選舉村委會(huì)委員。選舉也是對(duì)設(shè)置村委員的一種同意性表決。
從實(shí)踐調(diào)查來(lái)看，筆者幾乎走訪了所有的改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且走訪了多個(gè)自治單元（即新的村莊），新村莊的村委會(huì)或者自治組織發(fā)揮了很大的作用，積極推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，大力發(fā)展股份合作社。自治組織及新村委員會(huì)得到了群眾的擁護(hù)，可以說(shuō)村民自治得到了有效實(shí)現(xiàn)，村莊也得到了發(fā)展。
片區(qū)及黨政公共服務(wù)站（后又稱為農(nóng)村綜合服務(wù)站）作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，專門從事本應(yīng)由政府負(fù)責(zé)任的黨務(wù)、行政管理和公共服務(wù)工作。按照片區(qū)設(shè)立黨政公共服務(wù)站推動(dòng)了村級(jí)行政事務(wù)與自治事務(wù)相分離，剝離了村委會(huì)承擔(dān)的行政和公共管理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。
通過(guò)上述描述，我們可以對(duì)清遠(yuǎn)的改革進(jìn)行分析：一是清遠(yuǎn)市的行政架構(gòu)調(diào)整既要激活村民自治，又要保障提供好的公共服務(wù)。從改革實(shí)踐來(lái)看，雙重目標(biāo)均已基本實(shí)現(xiàn)。二是縮小自治單元激活了自然村或村民小組的活力，在村委會(huì)的帶領(lǐng)下積極建設(shè)自己的村莊，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。自治單元除了本村的事務(wù)外，不再承擔(dān)上級(jí)政府的各項(xiàng)工作，自治獨(dú)立化、專門化、專業(yè)化。三是設(shè)置片區(qū)黨政公共服務(wù)站，建立了專門的行政管理、行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，能夠提供專業(yè)化、高效率的公共服務(wù)。
四、調(diào)整治理單元：日本并村與自治
湖南省、廣東省清遠(yuǎn)市的改革具有很強(qiáng)的對(duì)比性，但是我們要尋找到改革的決定因素及邏輯，還需要有參照的改革。因此，本文選擇與中國(guó)同樣具有自治傳統(tǒng)的日本作為參照系來(lái)進(jìn)行中外比較研究。
（一）擴(kuò)大治理單元：并村三個(gè)階段
日本村莊的合并有三個(gè)階段，分別是明治、昭和和平成合并：明治合并。1888年，日本農(nóng)村的自然村單位規(guī)模過(guò)小，無(wú)法履行教育、戶籍業(yè)務(wù)及征稅、土木等行政職能，于是實(shí)施村莊合并，形成了以300—500戶為單位的市町村。明治合并使71000個(gè)自然村減少為16000個(gè)市町村[28]。昭和合并。二戰(zhàn)后民主化的推進(jìn)，特別是新制學(xué)校、警察、社會(huì)福利、保健衛(wèi)生相關(guān)事務(wù)劃歸市町村管理，為處理這些事務(wù)不得不擴(kuò)大市町村的規(guī)模。以能夠設(shè)立一個(gè)新制學(xué)校約為8000人為依據(jù)，村莊合并后，全國(guó)市町村只剩下3500個(gè)[29]。平成大合并。1990年代后半期，為了減少政府干預(yù)，向下分權(quán)，同時(shí)為解決新環(huán)境問(wèn)題、社會(huì)老齡化問(wèn)題及財(cái)政危機(jī)問(wèn)題，政府推動(dòng)了第三次市町村的合并。在2007年左右只剩下1804個(gè)市町村[30]。
（二）合并的法律和程序
以法治推合并。日本政府為推進(jìn)村莊合并，制訂不少法律，在昭和合并期間，1953年制定了《町村合并促進(jìn)法》，1956年制定了《新市町村建設(shè)促進(jìn)法》，1965年制定了《市町村合并特例法》。在最近日本又制訂了《市町村合并特例法修訂》《合并新法》《地方自治修訂》，這統(tǒng)稱為“合并三法”。可見(jiàn)日本政府為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷地提高市町村的規(guī)模[31]。
依照程序辦事。如市町村的合并，根據(jù)《市町村合并特例法》有如下程序：首先，有合并意愿的村要先成立合并協(xié)議會(huì)，并由其中一村的議長(zhǎng)或者議員擔(dān)任合并協(xié)議會(huì)的會(huì)長(zhǎng)。其次，從相關(guān)市町村的議員、職員等選任委員，商量合并方案，方案要由各自的議會(huì)表決通過(guò)。最后，向都道府廳報(bào)告，都道府廳再向總務(wù)大臣報(bào)告，批準(zhǔn)之后才可以合并③。
另外，市町村之間也存在轉(zhuǎn)換關(guān)系，如村可以申請(qǐng)為町，町可以申請(qǐng)為市。村轉(zhuǎn)換為町也是有程序的。根據(jù)日本地方自治法的規(guī)定：村變?yōu)轭_(dá)到一定的人口規(guī)模，不同的區(qū)域有不同的標(biāo)準(zhǔn)，一般是5000人。議會(huì)表決同意之后向所在的都道府縣提出申請(qǐng)。都道府縣議會(huì)表決同意之后，再提交總務(wù)大臣。總務(wù)大臣同意后，就可將村變成町④。
（三）合并的成效及評(píng)價(jià)
日本市町村的合并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相適應(yīng)，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段設(shè)定不同的單元規(guī)模。從日本的發(fā)展來(lái)看，調(diào)整后的市町村規(guī)模適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為政府向村民提供專業(yè)化的行政服務(wù)奠定經(jīng)濟(jì)和規(guī)模的基礎(chǔ)。日本的市町村本身就是一級(jí)政府，實(shí)施地方自治，因此基層治理單元規(guī)模的擴(kuò)大，既是行政單元的擴(kuò)大，也是自治單元的擴(kuò)大。隨著規(guī)模擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府自治不斷代替村莊自治（或社會(huì)自治）、行政服務(wù)代替村莊服務(wù)（社會(huì)服務(wù)）。日本傳統(tǒng)的自治組織町內(nèi)會(huì)功能逐漸減少，最后只有基本的生活協(xié)作和自治。另外，日本的町村合并先出臺(tái)法律，再依照法律，嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，在合并中尊重各町村及村民的意愿。這是日本町村合并成功的一個(gè)基本原則。
結(jié)論與深度討論
通過(guò)對(duì)湖南省、廣東省清遠(yuǎn)市及日本合并村莊的分析，我們可以得出一些結(jié)論。
（一）并村是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物
無(wú)論是湖南、廣東清遠(yuǎn)，還是日本農(nóng)村，村莊合并是一個(gè)必然趨勢(shì)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是工業(yè)化、城市化的發(fā)展及提升村莊治理水平和公共服務(wù)水平的要求。中國(guó)的村莊合并從2000年稅費(fèi)改革開(kāi)始，自2008年以來(lái)的新農(nóng)村建設(shè)及社會(huì)治理后實(shí)現(xiàn)較快的發(fā)展。
雖然村莊合并是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，但是必須看到不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有不同的發(fā)展規(guī)模。如日本的三次大合并就是日本經(jīng)濟(jì)起飛階段、快速發(fā)展階段和高水平階段的產(chǎn)物。湖南省的合并、廣東省的下移及設(shè)置片區(qū)都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，合并才剛剛開(kāi)始，屬于初始階段的合并。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還會(huì)進(jìn)一步合并村莊并擴(kuò)大治理規(guī)模。
（二）并村有其內(nèi)在邏輯及均衡
湖南省推動(dòng)村莊合并主要是為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，為了更好地管理村莊，很少考慮村民自治問(wèn)題，而且主要以行政強(qiáng)制推動(dòng)，也缺乏基本的程序，可以說(shuō)是以政府需要為導(dǎo)向的合并，屬于“行政邏輯”“管理邏輯”。從形式上講，并村后的治理單元是行政單元與自治單元“合二為一”，以“行政替代自治”“以行政替代治理”。
廣東省清遠(yuǎn)市的下移自治單元，設(shè)置片區(qū)公共服務(wù)中心，是從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)進(jìn)行的改革。一方面，清遠(yuǎn)市的自然村比較團(tuán)結(jié)，便于自治，激活村莊。另一方面，又要保障政府的行政需要和公共服務(wù)。前者要考慮適合自治、方便自治。后者要考慮規(guī)模和效率。因此，清遠(yuǎn)市“分而治之”，自治單元下移，徹底激活；片區(qū)單元賦權(quán)，專門從事行政管理和公共服務(wù)。自治、行政單元分設(shè)，行政架構(gòu)的設(shè)計(jì)考慮了行政與自治的均衡。清遠(yuǎn)的改革兼顧了“行政邏輯”和“自治邏輯”，并考慮兩者的均衡。因此改革比較穩(wěn)妥，成效比較好，也受人們歡迎。
日本的合并有其特殊性，市町村是一級(jí)政府，實(shí)施地方自治。總體來(lái)看，隨著町村單元的擴(kuò)大，政府自治代替社會(huì)自治；行政服務(wù)代替了社會(huì)服務(wù)。在町村擴(kuò)大和自治、服務(wù)代替過(guò)程中，日本始終注意行政與民主的關(guān)系，即行政的擴(kuò)展不能損失居民的民主參與，而且后者必須制衡前者。可見(jiàn)，日本的町村擴(kuò)展遵循了行政與民主的“制衡邏輯”。
（三）治理單元的中國(guó)特殊性及選擇
村莊合并是一種趨勢(shì)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，但是也必須看到中國(guó)基層治理單元的特殊性：一是中國(guó)村莊的土地為集體所有，而且這個(gè)集體是一個(gè)個(gè)小單位，可能是村民小組、自然村，也可能是建制村。二是中國(guó)農(nóng)村有著幾千年自治歷史和傳統(tǒng)。由于這兩方面的特殊性，中國(guó)農(nóng)村村莊的合并可能與日本有一定的差異：一是如果土地所有權(quán)不改變，以自然村、村民小組、建制村（土地所有單位）為單位的經(jīng)濟(jì)自治永遠(yuǎn)存在，即使進(jìn)入完全的工業(yè)化、城市化階段依然如此，如北京市已實(shí)現(xiàn)城市化的村莊依然存在經(jīng)濟(jì)自治。另外，因?yàn)楦鱾€(gè)單位的人均土地和資源量是不相同的，村莊合并不可能將人均占有資源抹平。二是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的階段，基層治理單元可以借鑒日本，行政單元與自治單元合二為一，以行政自治替代社會(huì)自治。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者階段，政府無(wú)法全部解決居民所需要的公共服務(wù)，可以實(shí)施“行政與自治的二元分立”，“自治”選擇在適合自治、方便自治的單元進(jìn)行，“行政”選擇在具有規(guī)模效應(yīng)的單元進(jìn)行。
（四）治理單元的規(guī)模及其選擇
根據(jù)前文分析，村莊的規(guī)模受兩個(gè)因素的影響：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不同的發(fā)展水平會(huì)有不同規(guī)模的治理單元。二是行政與自治的均衡決定基層治理單元的規(guī)模。這種情況又可以分為兩種情況：
行政單元與自治單元分設(shè)。這時(shí)只需要考慮行政、自治的邏輯，即前者是行政邏輯，追求規(guī)模效率和專業(yè)化服務(wù)，需要一定的規(guī)模；后者是自治邏輯，必須是產(chǎn)權(quán)相同、利益相連、方便自治，因此規(guī)模不能太大。在這里必須考慮居民對(duì)行政服務(wù)的參與和監(jiān)督問(wèn)題，因此也必須考慮行政單元盡量貼近居民、方便群眾。因此在這種意義上，也存在行政與參與政治的均衡問(wèn)題。
行政單元與自治單元合二為一。在這種情況下就必須考慮行政與自治的均衡問(wèn)題，即基層治理單元的選擇要考慮行政的規(guī)模效率，也要考慮自治的有效性。因此基層治理單元的規(guī)模應(yīng)該是兩者都能夠接受的規(guī)模。可能是“有效率行政單元的最小規(guī)模”，同時(shí)是“自治單元最大規(guī)模”。當(dāng)然村民自治的直接民主和代表制民主所決定的自治單元的規(guī)模又會(huì)有差異，實(shí)施直接民主的村民自治單元肯定要小一些，實(shí)施代表制民主的村民自治單元肯定要大一些。
綜上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基層治理單元的選擇提供最大可能性，但是行政與參與的制衡、行政與自治的均衡決定了基層治理單元的最大規(guī)模。中國(guó)的村莊合并在不考慮集體所有制的情況下，可以由經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定的治理單元規(guī)模和行政與自治均衡、行政與參與制衡決定的治理單元規(guī)模結(jié)合考慮，前者是“最大可能性規(guī)模”，后者是“最小可能性規(guī)模”。
作者簡(jiǎn)介：鄧大才（1970-），男，湖南省漢壽縣人，政治學(xué)博士，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院/中國(guó)農(nóng)村研究院院長(zhǎng)，教授、博士研究生導(dǎo)師，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”青年學(xué)者。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào) 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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