在人口凈流入的城市，如果貿然允許集體土地進入到住宅土地市場，房地產泡沫就會立刻破裂。目前唯一能夠取得突破的地方，就是允許集體土地上建設的住房進入租賃市場。而且，需要突破只能在集體產業用地上建設租賃住房的現狀，把包括宅基地在內的城中(郊）村列入租賃房建設供地范圍。
中國的土地制度一般被稱為城鄉二元土地制度，這是因為城市土地屬于國家所有，農村土地歸村集體所有。城市新區與工業園區建設所需土地絕大多數來自農村集體土地，但這些土地一般需通過政府征地拆遷后，才能由地方政府進行一級開發、出讓，再交由市場主體進行二級開發。這套制度意味著地方政府在城市土地級市場上有壟斷地位，同時也嚴格控制農村農用土地轉為非農用途以及農村建設用地使用權的流轉。
最近大家非常關注《土地管理法》的修改，即把原來集體經營性土地入市寫到《土地管理法》里面去。不過，這種文件說法有很大問題。所謂的集體經營性土地入市，其實就是集體原來的產業用地可以進入工業用地和一部分商業用地的市場。首先，這限定了集體用地中只有產業用地能夠入市，宅基地和其它用地不能入市；其次，集體經營性用地只能進入工業用地和部分商業用地市場。而目前各地做工業開發區，地價都是零地價或者負地價，集體土地進入工業市場基本上沒有意義，因為根本競爭不過政府做的工業開發區的用地。商業用地也存在嚴重過剩的現象。
所以，真正的改革一定要是讓集體土地能夠打破地方政府的壟斷，進入住宅用地的市場。
中國城鎮化模式：從相對健康到房價泡沫
中國1990年代中期以后的城鎮化模式有兩個階段：第一個階段是1995-2008年，這是中國比較健康的城鎮化階段；第二個階段是2009年至今，是中國城鎮化的泡沫化階段。
總的看來，地方政府建立了各種工業開發區，通過壓低地價、環境成本、勞工價格來招商引資，給民營企業創造一個優惠的政策條件，這就形成了一種互補的關系。而有意思的是，地方政府關心的主要不是民營企業帶來的直接稅收，而是考慮到如果沒有民營企業、制造業企業帶來的產業投資，就不會有對地方政府商業住宅用地的需求。那么，在住宅用地這部分，需求是怎樣的，究竟是哪幾撥人最早在買房買地呢？第一是制造業企業的管理層，第二是能源、原材料等上游部門在本城市的員工，第三部分為金融系統員工，再加上地方政府的公務員和事業單位人員。由此產生的住房建設、住房購買和商業消費，都會給地方政府帶來的稅收、營業稅的收入。此外還有商住用地出讓金，地方政府通過壟斷限量供應的商住用地，來把最開始建設基礎設施、搞工業開發區虧的錢賺回來，這就形成了一個資本循環的過程。
所以，中國有房地產市場的地方都是那些有制造業的、招商引資比較成功的城市，中西部地區就沒有特別像樣的房地產市場，因為制造業發展不足。
1995-2008年的這樣一個城鎮化的發展模式造成了土地利用的高度扭曲。在一般國家城鎮化過程中，工業用地僅占10%-15%，最高不會超過20%，而這一時期中國工業用地占比達到40-50%。一般國家的城市建設中至少有50-60%的土地進行住宅建設，而中國的城鎮化進程中商業加住宅用地總量僅占40%，住宅用地只有30%。這種城鎮化建設模式帶來了1995-2008年經濟的快速增長，但是也造成了一線城市的房價泡沫。
同時，這種快速城鎮化模式也帶來大量的外匯儲備，使政府不得不超發20多萬億人民幣來對沖外匯儲備，其中一部分在2008年政府不斷提高利率和存款準備金率時鎖住了一部分，但仍有一部分資金沖在一線城市，帶來北上廣深和少數二線城市房價的快速上漲。
房價高企與城鄉二元體制引發了廣泛的“大城市病”。高房價帶來的社會經濟問題越來越突出。高房價給年輕一代帶來了過大的生活壓力，導致其結婚推遲，生育率下降；加劇社會分異，影響人民福祉；同時抑制了城市科技創新能力，加劇金融和經濟健康風險；私搭亂建環境和安全風險問題突出等。而其他問題，比如公共服務與基礎設施的落后，交通嚴重擁堵，通勤成本過高等問題越來越嚴重；大氣污染、垃圾處理、土壤治理等環境形勢依然面臨嚴峻挑戰。
城鎮化突破口：允許集體土地上建設的住房進入租賃市場
目前租賃市場的供需失配，造成了房租的大幅上揚。2015年北京房租收入比達到58%，高于深圳的54%、上海的48%和廣州的38%。扣除通脹因素，2016年1月至今北京平均房租三年內再上漲32%。2018年10月，在全國33個重點城市中，北京平均月租金已經突破90元大關，達到93.67元/平方米。房屋總量上，北京只有750萬套住宅，套均2.1間，合計約1570萬間，對應于約2200萬人，住房剛性缺口630萬間。北京800多萬人存在租賃需求，但只有200萬套左右的房子可供租賃。
在城鄉二元土地制度下，集體建設用地成為城市最重要的戰略性土地儲備資源。以北京市為例，集體建設用地占總用地的50%以上，五環內集體建設用地122平方公里，六環內484平方公里，平均容積率0.3-0.6。
而突破口就在城中村、城郊村改造與租賃住房建設聯動改革。在人口凈流入的城市，打破政府對土地的壟斷成本代價非常大，如果貿然允許集體土地進入到住宅土地市場，房地產泡沫就會立刻破裂。
目前唯一能夠取得突破的地方，就是允許集體土地上建設的住房進入租賃市場。租賃住房對于商品房的市場沖擊比較小，但是也會對商品房市場上漲形成一定的遏制作用。某種程度上講，即使現有房價跌一半，以城市里面的流動人口和應屆畢業生的收入，也不可能買得起房子，但是房價下跌30%，中國的金融泡沫就破了。因此，現在通過打破政府的壟斷來大規模供應商品房恐怕是做不到的。
與印度、巴西等其他發展中國家不同，我國城市里流動人口的收入雖然離購買商品房還差得很遠，但是收入還是相當高的。根據2017年統計數據，中國的流動人口平均月收入4500元，一對夫婦月均收入能夠達到9000元，假設月收入的30%用于房屋租金，他們能夠實現舉家遷移，子女能夠在城市定居下來。
2017年出臺的集體土地建設租賃住房政策，實質上較集體經營性用地入市這個改革的突破更大。
集體經營性土地入市，是指允許集體經營性土地僅能進入工業和少量的商業用地市場，如果不能進入住房市場，其實是不能解決根本問題的。而集體土地建設住房進入租賃市場后，能夠給大量的流動人口和應屆畢業生提供低價宜居的租賃公寓，同時又對于房地產市場的沖擊不會太大，因此這個改革會有比較大的意義。
集體土地建設租賃住房為何進展不利？
雖然用集體產業用地建設租賃住房在政策上有所突破，但從目前情況來看，整體試點工作并不順利，完全實現不了大規模向市場供應出租房。總體來看，集體建設用地改造試點難點主要有，項目選址困難、利益分配平衡難、缺少市場化的資源配置、缺少信貸資金、稅費政策支持等問題。
首先，現在政策只供應農村原有的集體經營性建設用地（主要是原有鄉鎮企業發展的產業用地、舊廠房用地），基本忽略了村民宅基地（舊村居用地），這主要為了避免宅基地改造過程中的拆遷麻煩。但這樣操作結果是，以北京為例，不僅大部分四壞外、 五環內以及五環附近的城中村居民點無法得到改造，而且很快會出現五環內集體經營性用地無地可供，只能在五環外較遠甚至六環附近那些沒有太高租賃建設價值的地段供地。這些地段普遍存在周邊配套設施嚴重不足、 完成市政配套成本高的問題。
其次，這種依靠集體原有經營性用地建設出租屋的供地模式， 很容易出現開發商與少數村干部合謀、廣大村民無法充分分享出租屋建設收益等多方面矛盾。
最后，即使開發商在一些有商業價值的優質區位進行開發，結果也是出于盈利目的主要提供中高端公寓， 完全無法為中低收人租住者提供足量且市場價格可承受的住房，這就基本上偏離了利用集體土地建設租賃住房的政策初衷。
目前，北京、廣州、深圳城市中還有大量的低效利用的集體土地和區位條件良好具有租賃價值的城郊、城中村，這些集體土地主要是農民的宅基地，卻面臨著極其困難的拆遷問題，這些都是城市政府不愿面對的問題。
打破這種困局，需要突破只能在集體產業用地上建設租賃住房的現狀，把大批四環、五環附近區位良好且具有租賃價值，包括農村宅基地在內的城中(郊）村列入租賃房建設供地范圍。必須突破現有的地方政府主導拆遷或房地產商主導拆遷的城中(郊）村改造思路，有效處理拆遷過程中的“釘子戶”問題。
集體建設用地建設租賃住房的創新機制設計
創新機制的關鍵，就是在城中村改造中做到關鍵過程的區隔：一是開發商獲得城中村部分土地進行商住開發并繳納土地出讓金，二是在村莊剩余土地上利用開發商繳納出讓金并進行安置房、出租屋、產業用地建設，只有把兩個過程進行區隔，才能最終實現高效率的整村統籌改造。這個模式可以有效地簡化傳統政府模式或開發商直接介入改造模式中的多方復雜博弈，最大程度上降低改造過程中達成交易所需時間、談判成本與財務成本，全面加速改造過程。
創新模式的具體流程如下：
集體建設用地建設租賃住房創新機制設計示意圖
1.政府制定城中村改造賠償標準與相關政策
為避免拆遷補償標準的“水漲船高”，應把握住很多村民乃至村集體實際上希望通過改造獲得房產以及自身利益增值的心態，建立“整村統籌改造”權益的跨村競爭市場。在這個創新模式下，地方政府在全市或全區范圍內首先廣泛征詢大量有改造意向的村莊、規劃技術人員和開發商等意見，然后制定并公布相關改造與補償政策，包括村民合法與非法建筑的補償標準、可以用于建設租賃房的土地總量和建設標準、需要貢獻的公共服務設施用地和融資地塊面積，以及先行達成共識的容積率或市政配套資金獎勵政策等，然后在全市或者全區范圍內進行公布。
2.村集體內部談判、確定改造方案并與政府簽訂協議
在對村所有土地、住宅現狀做好調查摸底并取得所有資料的前提下，感興趣的村集體和村民可以根據村莊自身條件自行測算，或者委托專業團隊或獨立第三方進行測算。測算的內容主要依據相應地段商品房價格與開發成本，估算出在該村所有土地中需要向開發商出讓的土地面積及其對應的土地出讓金需要滿足的條件，使這個出讓金總額在政府拿走市政配套所需部分之后，可以完全覆蓋本村改造所有拆遷成本、外加本村所有基礎設施建設以及村民安置房、村集體出租屋公寓、村集體新建產業用地園區合適組合的總改造成本。
在測算過程中，可以與政府規劃部門就規劃用途、容積率等問題進行溝通，測算完成后就融資機制、改造后各類型土地利用模式、利益分配機制等內容進行內部充分的溝通與談判。一旦村集體、村民就改造方案及其內部分配方案達成共識，村集體就可以直接與政府簽訂城中村改造整體方案的協議。哪個村先通過內部博弈并達成一致意見，就率先推動改造，政府可以給予規劃用途、容積率或者市政配套資金獎勵。這樣就會大大推動村集體內部關于利益分享機制的談判，一旦達成共識就可以啟動實施整村改造。當率先實施改造的城中村取得成功后，就自然會對其他城中村起到示范效應。
3.政府出讓融資地塊獲得出讓金后馬上推動全面改造
在村集體、村民與政府的補償協議簽訂后，開發商就可以先向政府托管賬戶打入第一筆拆遷款，即時啟動拆遷工作。而一旦開發商獲得的融資地塊拆遷完成后，開發商須支付剩余土地出讓金。政府在這個款項中抽取相應市政配套部分后，剩余資金進入專戶，在政府與村民監督下，村集體就可以招標推動安置房、出租屋公寓以及產業園區建設。
與既有開發商全程介入的改造模式相比，本文建議的開發模式中，開發商只是拿走相應商住開發所需用地，并提供剩余地塊改造所需融資，而不需要介入任何村集體、村民之間拆遷補償安置的談判與博弈。顯然，這將大大節省改造過程中的各種談判與交易成本。而任何村集體與村民之間、 村民與村民之間關于拆遷安置的談判，實際上是在測算與多輪談判的過程中一并完成的。
總體來看，一旦調動流入地城市的城中村、城郊村村民的積極性，就可以為廣大流動人口建設大批量支付的起的體面租住用房，而租金也可降到絕大部分流動人口的可支付水平。
本文摘編自中國人民大學經濟學院教授陶然的兩篇稿件。一篇為陶然在清華大學中國新型城鎮化研究院主辦的“土地制度改革、住房與城鄉更新”學術論壇上的發言，一篇來自《比較》雜志第99輯的文章“中國城市二元土地制度與房地產調控長效機制”，作者為邵挺、田莉、陶然。文章經陶然教授審核。
中國鄉村發現網轉自：界面新聞
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