——四川崇州鄉村振興探索實踐的幾點啟示
堅持農業農村優先發展，是推進實施鄉村振興戰略的總方針，也是在當前經濟下行壓力加大、外部環境發生深刻變化的復雜形勢下， 切實穩住“三農”基本盤的政策導向。把農業農村優先發展落到實處，總的要求是必須做到四個“優先”，即在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在公共財政投入上優先保障，在公共服務上優先安排。從當前工作重點看，就是要深化農業供給側結構性改革，著力夯實糧食生產能力和農業發展基礎，推動鄉村產業融合發展，拓展農村就業空間和農民增收渠道，為經濟社會持續健康發展提供有力支撐。
按照中央的總體部署，去年以來，各地在推進實施鄉村振興戰略中已經開展了形式多樣的探索創新，積累了豐富的實踐經驗。最近我們赴“農業共營制”的創始地四川崇州市進行了專題調研，深感崇州通過一系列探索實踐和改革創新，有效促進了資源要素合理流動，推動了產業、產城和城鄉融合發展，真正做到了把農業農村優先發展落到實處，具有重要啟示，值得深入思考和跟蹤調研。
第一，堅持“重中之重”， 地方一把手必須真抓、實抓、持久抓。堅持農業農村優先發展，首先必須始終優先體現在地方黨政一把手的工作思路、管理理念之中。如崇州市委市政府主要負責人，始終堅持把“三農”擺在全部工作的重中之重位置并落到實處。多年來， 堅持抓實抓好“三農”工作頂層設計、制度保障、機構支撐和干部配備等核心問題。早在2013年，在崇州市委主要負責人的直接推動下， 崇州市探索實踐以農戶自愿自主組建土地股份合作社推進農業的規模化經營，以培育農業職業經理人隊伍推進農業的專業化經營，以強化社會化服務推進農業的組織化經營，形成多主體、多層次的“農業共同經營”模式（簡稱“農業共營制”），有效解決了農業農村發展中“誰來種地、種怎樣的地、如何種地”的突出難題。在此基礎上， 近幾年來，崇州市為推進實施鄉村振興戰略、把農業農村優先發展落到實處，進一步強化“三農”工作的工作機制和制度安排。一是建立“一把手”牽頭抓農業農村工作制度。崇州建立黨政一把手牽頭的推進實施鄉村振興戰略領導小組，出臺實施鄉村振興戰略“十大重點工程”“五項重點改革”行動方案， 明確目標、細化措施、落實責任， 形成扎實推進鄉村振興戰略的工作機制。二是建立市委書記掛帥的統籌城鄉綜合配套改革、農業農村改革領導小組等聯席會議制度，定期研究解決農業農村重大問題，增強工作執行力。三是建立財政保障制度。設立市財政農業農村專項資金8000萬元，并保持逐年增長，重點支持農業科技成果轉化運用、農村社會化服務體系建設、農村人居環境整治、農村新產業新業態發展， 使“三農”主管部門對鄉村振興能夠通盤考慮、系統謀劃、總體設計，實現穩扎穩打、逐步推進、久久為功。三是建立保障農業農村優先發展的制度框架，以制度為統領，確保資源要素優先向鄉村配置和農業農村工作部署穩步推進，破除鄉村振興關鍵障礙。崇州基層干部反映，如果沒有市一把手的高度重視、系統思考和強力支持，鄉村振興中人財物調配、資源整合、政策落地、部門協同等難以到達目前的通暢、協調程度，這也激發了基層干部抓“三農”工作的主動性和積極性，具有明顯的示范和引領效應。
第二，創新制度供給，引導優質要素向鄉村合理流動和有效匯聚。“人、地、錢”問題，是把農業農村優先發展落到實處的三個根本性難題。調研表明，崇州市通過一系列制度創新和政策創新，千方百計激活主體、激活要素、激活市場，使農業農村發展的“人、地、錢”問題逐步得到緩解。
首先，“人”怎么聚？崇州市近幾年來探索健全鄉村振興人才引育留用機制，設立人才發展專項資金，給予人才創新創業項目、科研創新平臺和創新載體建設、人才公寓等政策扶持。尤其是，崇州市多年來注重培育農業職業經理人和新型職業農民，到目前已達7329人， 成為農業共營制的中堅力量，經營管理全市耕地面積達66%；通過院校地企共建科研基地，引進農業科技領軍人才185人，推動了農業科技成果落地轉化和科技人才就地孵化；引育鄉村創意設計人才100余名，已有北京、成都等多地的都市人才下鄉駐村創業就業。如崇州構建“天府文化+設計師聯盟+集體經濟組織”聯動機制，引進清華大學、中央美院等院校規劃設計專家團隊，吸引愛馬仕設計師、巴金文學院簽約作家等100余名創意人才作為“新村民”入住村落，打造出竹藝村、凡樸生活、五星村等特色景點。崇州市尊才重才、優化人才服務，讓人才有平臺、有溫暖、有希望，人才都樂意扎根崇州，由此引領了鄉村新產業新經濟快速發展。
其次，如何盤活“地”？崇州市勇于探索，善于創新，出臺一系列促進農村產權改革的規章制度。一是推動農業共營制提質升級，到目前土地股份合作社已覆蓋全市農業經營土地的81%，基本實現了承包地的規模經營。二是推進農村土地綜合整治，探索集體建設用地入股聯營和流轉交易，盤活閑置集體建設用地600余畝，有效保障了農村集體經濟發展和鄉村振興重大項目用地需求。三是試點農村宅基地“三權分置”改革，鞏固宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權，鼓勵以租賃等方式利用鄉村閑置宅基地和房屋，有力促進了民宿、文創等新產業新業態發展。
再次，“錢”從哪里來？這是當前各地推進鄉村振興的最大瓶頸因素。崇州市為破解這一難題， 注重用好財政資金、社會資金和金融資金“三種錢”，探索構建“財政資金優先保障、社會資金積極參與、金融資金重點傾斜”的多元投入格局。特別是，崇州采取規劃統籌、資金統籌、建設統籌的“三統籌”路徑，率先從規劃統籌著手， 做到鄉村振興“一張藍圖繪到底、一以貫之抓落實”，避免多個規劃之間相互沖突和來回折騰；對財政資金，采取“多個漏斗進、一個漏斗出”，統籌使用，集中投放一個鄉鎮一個片區，整體推進農田水利、公共設施、產業配套、生態環境等各項建設，不撒胡椒面、不單兵突進；夯實產業基礎、優化營商環境、加強政策支持，引進中國中化、成都華川、四川發展、中業文旅等企業集團，作為農業社會化服務、品牌運營、文創等新經濟投資主體和建設主體，激發社會資本參與鄉村振興的活力。
第三，突出產業振興，優先推動農業共營制升級和農商文旅體融合發展。實現農業農村優先發展，首要是振興鄉村產業。崇州市首先推動農業共營制提質升級，促進農業提質增效和高質量發展。一是創新土地經營權入股方式，通過折股聯營、入股經營、合作聯營探索“土地股份合作社+農業產業化企業”的聯合，讓土地經營權分享到農業產業化經營的增值收益。二是健全農業風險保障體系，提高糧食、蔬菜部分險種保險賠付水平， 創新土地流轉履約保證保險、農業經營主體用工意外傷害保險，有效降低了土地股份合作社規模經營和雇工經營等風險。三是通過農業職業經理人的遴選機制、產業鏈復合型技能培訓體系、市場競爭優勝劣汰機制等，有效提升了農業職業經理人隊伍專業技能、綜合能力和整體質量。四是進一步深化校院地企合作，推進農業科技創新、試驗示范、轉化中試、應用推廣，實現農業經營科技支撐體系升級；引進中化集團合建MAP現代農業技術服務中心， 實現“全產業鏈”的農業社會化服務體系升級；引進華川集團等構建“農產品公共品牌+企業自主品牌+ 電商平臺”的農業品牌運營體系， 實現農業優質化、品牌化發展。崇州市通過農商文旅體融合發展推動農村一二三產業融合，“全域旅游、全業旅游、全域景區”，繪就“推窗見田、開門見綠”的錦繡畫卷。
第四，創新金融服務，暢通農村金融下鄉渠道。長期以來，農村金融服務融資難、融資貴、融資慢等問題突出，對農村發展的制約越來越凸顯。2017年以來，崇州市以“農業共營制”推動土地適度規模經營為基礎，以農村產權抵押融資為根本途徑，以“農貸通” 融資綜合服務平臺為抓手，積極推進新型農業經營主體培育和農村信用體系建設，推動金融資本、社會資本優先投向農業農村，初步突破了農村金融的瓶頸約束。首先，崇州市應用大數據等現代信息技術搭建了“農貸通”融資綜合服務平臺。該平臺涵蓋惠農政策、融資主體、金融產品三大信息庫，整合銀（行）政（府）保（險）擔（保） 企（業）資源，同時匯集融資主體多元需求。通過信息共享推動資金供需、農業保險、融資擔保網上對接和線上辦理，有效解決農村金融服務資源分散、信息分割、對接不暢問題。其次，推動“農貸通”平臺與農村產權交易平臺、農村電商服務平臺有機銜接，實現信息共享和功能集成。崇州市構建了市、鄉鎮、村（社區）三級管理，農村產權交易服務站、農村電商服務站、農村金融服務站“三站合一”的“農貸通”融資綜合服務體系。實現鄉鎮、村（社區）全覆蓋，已建成村級“農貸通”服務站231個， 有效破解農村金融服務“最后一公里”問題。再次，崇州市構建了農村產權流轉交易、農村產權價值評估、信用評價、風險分擔、聚合融資、收儲處置、政策扶持“七大體系”，發揮財政資金引導作用和杠桿效應，有效緩解信息不對稱、融資難、融資貴，以及農村資產處置難、產權抵押融資難等突出難題， 盤活農村資產，讓農村產權抵押融資政策真正落地。調研表明，崇州探索建立的農村金融綜合服務體系，著力盤活農村資源，初步實現了農村金融多樣化、便捷化和智能化，促進降低金融服務農業農村的成本，為鄉村振興注入金融服務新動能。
第五，改革管理體制，探索建立城鄉行政管理、公共服務和社區治理新體系。把農業農村優先發展落到實處，必須推動改革涉農和城鄉管理體制，促進轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能。崇州正在推進的現代農業功能區建設管理體制試點及其改革效果值得關注和跟蹤。為適應現代農業發展和鄉村振興的新要求，崇州市組建現代農業主體功能區管委會（以下簡稱“管委會”）。管委會屬成都市政府的派出機構，委托崇州市委市政府代管，負責落實成都市委市政府和崇州市委市政府重大決策部署和交辦的重大事項。同時，崇州市將功能區內11個鄉鎮、92個村（社區）整合為4個街道、46個社區，構建了“管委會+街道+社區”的組織框架。一是強化管委會的經濟管理職能，管委會負責功能區建設、改革和發展，如負責功能區的規劃編制、實施和監督，推動行政跨區多規合一；統籌人才、科技、土地、資金、服務等要素配置，產業發展和空間布局優化，破除區域壁壘和部門障礙；負責招商目錄和招商政策制定，招商引資和項目投資促進，重大基礎設施建設和農村綜合配套改革等。二是強化街道的公共服務和社會管理職能。按照新的管理構架設置，街道是崇州市政府的派出機構，主要任務是抓好公共服務和社會管理。崇州市試點成立了4個農村社區工作站，承接民政、人社等部門下放的政務服務事項和衛生健康服務、農業農村工作、社會救助等基層行政事項208項，為社區居民、市場主體、產業從業人員和游客四類主體提供專業化政務服務、精細化產業服務和個性化生活服務。社區工作站辦公場所設在社區、駐社區辦公，初步形成了“功能完善、服務多元、便捷高效”的15分鐘車程基本公共服務圈，有效推動了服務向農戶下沉。三是推動社區“去行政化”，回歸村民自治職能，主抓集體經濟發展，并根據《社區事務清單》承擔部分行政事務。崇州市通過構建“管委會+街道+社區”的管理和治理新模式，對推動管理型政府向服務型政府轉變、社區回歸自治做出有益探索。
與此同時，我們在崇州的調研也發現，把農業農村優先發展落到實處，仍然面臨諸多源自頂層的制度安排和體制機制約束，使地方在破解鄉村振興建設用地供應難題、建立新型農村金融服務機制、提升農村公共服務水平等方面，難以取得進一步的突破創新， 亟需從中央層面加強頂層設計，深化系統改革，強化制度供給，出臺更加具有針對性、可操作性的政策措施。要鼓勵和支持基層在深化農村土地制度改革、完善農村產權制度和要素市場配置，增強農村微觀主體活力，促進農村一二三產業融合等方面，大膽實踐、勇于創新，允許試錯，盡快探索形成促進鄉村振興的體制支撐、制度框架和政策體系。
作者系同濟大學特聘教授，農業農村部專家咨詢委員會委員
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2019年3-4期合刊 微信公眾號（原創）
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