【摘要】政府主導與農(nóng)民主體有機統(tǒng)一論的提出，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其規(guī)劃指明了新的方向。從優(yōu)勢視角和縱橫框架出發(fā)將政府和農(nóng)民的角色和功能放入鄉(xiāng)村振興的整體性中考察，結(jié)合治理本源、時代意涵和類型演進等的分析，提出了優(yōu)勢治理概念。認為鄉(xiāng)村振興是一個復雜的系統(tǒng)工程，從整體上看是在鄉(xiāng)村建設中實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的優(yōu)勢治理過程。鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，是要發(fā)揮和激活各參與要素的優(yōu)勢潛能和特色特長，尤其是要重新明晰作為兩大核心要素的政府和農(nóng)民的主攻方向和內(nèi)在潛能，誰有優(yōu)勢就由誰來占位補位，達到政府主導與農(nóng)民主體有機銜接和良性互動的善治格局。通過解構(gòu)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的優(yōu)勢治理部署，指出優(yōu)勢治理是新時代認識國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意涵在鄉(xiāng)村建設中的有效手段，是理解鄉(xiāng)村振興中政府主導和農(nóng)民主體有機統(tǒng)一論的重要工具，是未來鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要趨向，是地方鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和實施鄉(xiāng)村振興過程的新路徑。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興；政府主導；農(nóng)民主體；治理；優(yōu)勢治理
黨的十九大報告提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，專門闡述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體意涵，再次強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。2018年的中央一號文件繼續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問題，作為改革開放40年來第20個、新世紀以來第15個指導“三農(nóng)”工作的中央一號文件直擊鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，《中共中央 國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了全面部署，被稱為謀劃新時代鄉(xiāng)村振興的“頂層設計”和“四梁八柱”，體現(xiàn)了“管長遠、管根本、管全局”的總體性特點。
習近平總書記在視察湖北和長江經(jīng)濟帶發(fā)展時再次提出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代做好‘三農(nóng)’工作的總抓手。”其在強調(diào)五個聚焦（要聚焦產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕）、五個振興（著力推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興）和三個體系（加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系）的基礎上，特別提出“把政府主導和農(nóng)民主體有機統(tǒng)一起來，充分尊重農(nóng)民意愿，激發(fā)農(nóng)民內(nèi)在活力，教育引導廣大農(nóng)民用自己的辛勤勞動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興”[1]，即鄉(xiāng)村振興中的“政府主導與農(nóng)民主體有機統(tǒng)一論”。
政府主導與農(nóng)民主體有機統(tǒng)一論的提出，是對我國改革開放40年來“三農(nóng)”工作的經(jīng)驗總結(jié)，是對改革開放前“三農(nóng)”工作中存在的以政府為主體和大包大攬，改革開放初向農(nóng)民有限放權(quán)與代辦越位，新世紀以來將農(nóng)民推向市場與風險自擔等諸多弊端的摒棄，是在新時代以后共建共治共享理念指導下，對政府與農(nóng)民關(guān)系的重新審視。其既體現(xiàn)了長期以來學界政界討論的“國家與社會”、“政府與民眾”關(guān)系調(diào)適問題，又探討了“社會的內(nèi)部”、“個體的農(nóng)民”活力激發(fā)問題，即合理調(diào)整政府空間后讓渡農(nóng)民主體的自由空間問題。其既重新審視了政府的角色和功能，又重新定位了農(nóng)民的地位和作用。
政府和農(nóng)民的關(guān)系調(diào)適和銜接問題，是權(quán)力利益關(guān)系的調(diào)整和分配問題，內(nèi)含著治理框架的新發(fā)展，即優(yōu)勢治理的新理念，體現(xiàn)為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題及鄉(xiāng)村振興的具體落實問題。基于此，本文的問題意識是：鄉(xiāng)村振興中政府主導與農(nóng)民主體有機統(tǒng)一的優(yōu)勢治理意涵是什么，新時代國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)優(yōu)勢治理的狀況怎么樣？在此基礎上提出我國鄉(xiāng)村振興可供遵循的優(yōu)勢治理路徑。
一、相關(guān)文獻綜述
雖然鄉(xiāng)村振興的理念和戰(zhàn)略提出時間不長，但對其研究增長迅速。2017年12月25日，在中國知網(wǎng)（CNKI）上以篇名“鄉(xiāng)村振興”檢索出的論文只有11篇，其中核心期刊論文有9篇；用其它方式檢索也不過20篇。這幾篇論文主要是韓俊、羅必良、葉興慶、鄭風田、張曉山、黨國英、劉守英等人對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的解讀、訪談和策略思考等，部分涉及日本等國鄉(xiāng)村振興和地方經(jīng)驗推介等。2018年5月4日，再次以篇名“鄉(xiāng)村振興”在中國知網(wǎng)檢索時，此類論文已達到1210篇，其中核心期刊論文126篇；以主題“鄉(xiāng)村振興”檢索，共有1465篇，其中核心期刊論文144篇。盡管鄉(xiāng)村振興論文數(shù)量增長較快，但仍然以政策解讀、經(jīng)驗推介、對策建議等宏觀層面上的研究為主，較少從治理的學理性層面來闡釋鄉(xiāng)村振興的意涵和理路，尤其是從解構(gòu)多元權(quán)力利益關(guān)系和主導主體關(guān)系系統(tǒng)中的一組核心關(guān)系來明晰其治理框架，并提出新時代鄉(xiāng)村振興的路徑，這為本文提供了研究的拓展空間。
學術(shù)界關(guān)于治理與善治的相關(guān)研究較多，鑒于下文將專門闡釋治理譜系和優(yōu)勢治理概念提出的脈絡，此處將不贅述。與之相對，學界和政界關(guān)于政府主導和農(nóng)民主體的相關(guān)研究較少，而且主要集中在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，主要表現(xiàn)為：
第一，在傳統(tǒng)的“三農(nóng)”問題研究中，除了關(guān)注政府的重要地位外，也認識到農(nóng)民和農(nóng)戶的主體地位。例如，舒爾茨曾提出“理性小農(nóng)”思想，顛覆了學術(shù)界對農(nóng)民落后、愚昧的認知傳統(tǒng)，他認為農(nóng)民和其他經(jīng)濟主體一樣，能夠在自身特定約束條件下實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。[2]還如，黃宗智也曾提出，即便是大農(nóng)業(yè)企業(yè)，如今仍然多依賴與小農(nóng)戶簽訂合同或訂單的方式來經(jīng)營，而不是采用資本主義雇工經(jīng)營方式，小農(nóng)戶仍然是農(nóng)業(yè)的主體。[3]
第二，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式提出之前，學界已經(jīng)出現(xiàn)了就政府主導和農(nóng)民主體之間關(guān)系以及角色定位的研究，較具代表性的是仰葉齊針對二者關(guān)系和角色的直接論述，其提出政府的主導作用主要表現(xiàn)在政策上主導、組織上主導、服務上主導、投入上主導等4個方面；認為農(nóng)民的主體作用主要表現(xiàn)在建設主體、經(jīng)營管理主體、利益主體、合作主體等4個方面；把握好二者的關(guān)系問題極其重要。[4]
第三，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式提出之時，政界對政府主導和農(nóng)民主體的角色功能已有潛在分工。2017年黨的十九大報告關(guān)于鄉(xiāng)村振興的概括有432個字，其總體上可以視為圍繞政府與農(nóng)民的關(guān)系問題在闡釋。2018年中央一號文件用16466個字闡釋了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，除了重點強調(diào)政府在制度安排、服務提供等方面的主導作用外，其提及“農(nóng)民”63處，“農(nóng)戶”11處，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營“主體”12處，在7大基本原則中，專門論述了堅持農(nóng)民主體地位的基本原則，凸顯了農(nóng)民主體作用。之后，習近平總書記多次提出要堅持農(nóng)民主體、激發(fā)潛能，他指出，鄉(xiāng)村振興歸根結(jié)底是廣大農(nóng)民自己的事業(yè)，他們是振興鄉(xiāng)村的主體，在發(fā)展建設的過程中，要充分尊重農(nóng)民的意愿，善于聽取農(nóng)民的意見，切實保障農(nóng)民的權(quán)益，要調(diào)動廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性。[5]2018年4月29日，習近平總書記在視察湖北時又專門論述了鄉(xiāng)村振興中政府主導和農(nóng)民主體的有機結(jié)合問題。
第四，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式提出以后，出現(xiàn)了一些學者對政府主導和農(nóng)民主體關(guān)系進行的研究。較具代表性的有：王曉毅認為，振興的鄉(xiāng)村仍然是農(nóng)民的鄉(xiāng)村，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，盡管鄉(xiāng)村振興需要外部的資金、技術(shù)和人力的進入，但要避免簡單地將農(nóng)村變成企業(yè)家的投資場而將農(nóng)民排除在外，只有農(nóng)民參與和主導的鄉(xiāng)村振興才是真正的鄉(xiāng)村振興。[6]張曉山分別從4個方面提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的抓手，其論及的改革、發(fā)展、建設和完善，無不從政府視角強調(diào)了其主導作用，要為農(nóng)民等相關(guān)農(nóng)村農(nóng)業(yè)主體保駕護航。[7]賀雪峰在總結(jié)了當前存在的4種差異較大的鄉(xiāng)村建設后，認為當前鄉(xiāng)村建設的重點應該是為大多數(shù)農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活秩序進行保底的鄉(xiāng)村建設，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施前提，[8]實際也提出政府的制度供給主導和農(nóng)民的生產(chǎn)生活主體等。蔣永穆等人提出在新時代背景下，積極充分發(fā)揮小農(nóng)戶的作用和農(nóng)民的主體地位有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的總要求。[9]葉興慶在解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，強調(diào)鄉(xiāng)村振興要清除體制機制障礙，激發(fā)農(nóng)村各類資源要素的潛能和各類主體的活力，不斷為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動能。[10]劉合光對鄉(xiāng)村振興主體及主體之間關(guān)系進行了界定，分析了激活鄉(xiāng)村振興主體積極性的措施，探討了這些主體可以發(fā)揮的積極作用。[11]蔣長云提出了實施鄉(xiāng)村振興需要努力規(guī)避的5種傾向，其中就提出要使農(nóng)民在共商共建共治共享中有更多獲得感，提出鄉(xiāng)村振興首先是政府的制度供給，同時要堅持農(nóng)民的主體地位。[12]韓長賦指出，農(nóng)村貧困群眾大多是小農(nóng)戶，并大多生產(chǎn)方式落后，要凸顯小農(nóng)戶的主體地位，使小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。[13]王立勝等人提出鄉(xiāng)村振興需要注意的幾個關(guān)鍵問題，主要是強化政府的政策供給和增加農(nóng)民的內(nèi)生動力。[14]王立勝還認為鄉(xiāng)村振興需要系統(tǒng)性把握，首要的是將其看作推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略安排，其特別強調(diào)政府的政策供給和農(nóng)民的主體地位，從4個方面闡釋了二者銜接問題。[15]韓俊提出的關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的八個關(guān)鍵性問題中，其中有4條是關(guān)于政府的制度供給、組織保證和基礎保障的，4條是關(guān)于農(nóng)民的經(jīng)營建設、自治共治和合作共享的。[16]陳錫文在對我國農(nóng)村改革的40年歷程、經(jīng)驗和貢獻回顧的基礎上，提出了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興值得注意的3個制度性問題，分別為政府主導的經(jīng)營制度、產(chǎn)權(quán)制度建構(gòu)問題，以及小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接制度問題，[17]實際是體現(xiàn)了農(nóng)民主體問題。黃祖輝將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求具體化為“三條路徑”同步協(xié)調(diào)，一是把握“五個激活”的驅(qū)動，二是把握“五位一體”協(xié)同，三是“五對關(guān)系”把控，其中，重點圍繞政府主導的多種形式和農(nóng)民主體的多種形態(tài)展開了闡述。[18]
盡管已有研究開始關(guān)注到鄉(xiāng)村振興中政府與農(nóng)民的角色功能定位及其相互關(guān)系問題，但并沒有對國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從整體上進行類型化的總結(jié)歸納闡釋，更沒有將其上升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的優(yōu)勢治理層面進行研究，也缺乏可供參考的鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理路徑，本文將探討以上問題。
二、優(yōu)勢治理與政府-農(nóng)民協(xié)同的鄉(xiāng)村振興
（一）治理本源與時代意涵
治理的相關(guān)概念譜系中，經(jīng)歷了統(tǒng)治、控制、管治、管理等再到治理并趨向善治概念。近代的相關(guān)研究中，1950年代與國家管治相關(guān)的governance（治理）概念開始出現(xiàn)；1960年代和1970年代，governance主要被運用于學校管理、教育管理和都市管理等方面；1980年代，governance開始被運用于政府管理、公共管理和地區(qū)治理等領(lǐng)域；1989年，世界銀行發(fā)布了《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續(xù)增長》的報告，其用“治理危機”一詞概括了非洲發(fā)展問題的根源，彭瑩瑩、燕繼榮等人認為這是現(xiàn)代意義上governance一詞的出現(xiàn)。[19]進入1990年代以后，governance被大量使用，風靡全球。在國內(nèi)，知賢、[20]徐勇[21]等人較早對governance進行了闡釋，俞可平等人則在《治理與善治》中較全面的對其進行了推介研究。進入21世紀后，治理一詞被廣泛運用并出現(xiàn)混淆使用跡象，近來王紹光針對此通過系統(tǒng)研究后指出，治理概念的使用需要正本清源，回到英文governance與中文治理原本的含義。他認為，治理指的是內(nèi)含治國理政的公共管理的方式、方法、途徑和能力，而不是指任何特定的公共管理方式、方法和途徑，也不是指市場化、私有化，不是指無需政府的治理，更不是指治理和統(tǒng)治誰多一點誰少一點的問題。同時，其研究得出結(jié)論：黨的十八屆三中全會、黨的十九大等提出的治理體系建設，即是在這個本源意義上使用的。而我們黨和國家提出的治理體系和治理能力的內(nèi)涵更加豐富，體現(xiàn)了中國特色話語體系和治理意涵的本土發(fā)展，包括兩個方面：一方面是做事的方式方法和途徑，另一方面是治理國家的能力。[22]
本文即是從原本意義上講的治理，指公共治理方式的改變；同時也是從整體意義上講的治理，是包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)和黨的建設六個方面的全方位治理，[23]區(qū)別于社會治理，不僅僅是農(nóng)村基層基礎工作及社會領(lǐng)域中的自治、法治和德治相結(jié)合的治理問題。
總體上看，本文講的治理，指向鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，涉及到鄉(xiāng)村振興的方方面面，是公共治理方式的改變和公共治理能力的提升。一方面，公共治理方式的改變，包括在農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設等各個方面的治理方式轉(zhuǎn)變，就是要使鄉(xiāng)村振興更加有利于維護農(nóng)民群眾根本利益、促進農(nóng)民共同富裕，促進農(nóng)民持續(xù)增收，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。另一方面，公共治理能力的提升，包括在產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等各方面的治理能力提升，就是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。
（二）治理類型與優(yōu)勢治理
在治理一詞基礎上，學界政界也形成了多樣性的治理復合概念。盡管范克斯伯根等人研究指出，治理的不同理解一般具有多中心、網(wǎng)絡、關(guān)注過程、推動合作、規(guī)范性概念等五個共同點。但由于視角不同、維度有異、領(lǐng)域差別等，關(guān)于治理的類型劃分仍然較為多樣。如上所述，1990年以來，治理概念和治理研究逐漸流行。當時重在討論國家角色的改變問題，例如，新自由主義治理（neoliberal governance）、社會自我治理（societal self-governance）、網(wǎng)絡治理（network governance）、制衡式治理（balanced governance），分權(quán)式治理或多層治理（multi-level governance），全球治理（global governance）等。[24]還如，多中心治理（polycentric governance）、混合治理（hybrid governance）、運營型治理（operational governance）、公共部門治理（public sector governance）、新公共治理（new public governance）等。具體來講，西方關(guān)于治理的類型學研究主要有：1996年，羅茲提出的治理6種含義中就提出公司治理（corporate governance）、良好的治理（good governance）等。[25]2000年，羅茲又將治理分為7種治理方式，其中就包括公司治理、良好的治理，國際治理（international governance）、網(wǎng)絡治理（netword governance）等。[26]同年，赫斯特將治理分為5種方式，其也包括良好的治理、國際治理、公司治理、網(wǎng)絡治理等。[27]2004年，范克斯伯根等人通過總結(jié)不同學科和領(lǐng)域提煉出了9種治理方式，其中就包括公司治理（corporate governance）、城市治理（urban governance）、全球治理（global governance）、多級治理（multi-level governance）、政府治理（government governance）等。[28]2007年，芬格等將治理分為5種模式，其包括間隔式治理（governance at a distance）、分級治理（multi-level governance）、市場治理（market governance）、網(wǎng)絡治理、社會治理（societal self-governance）等。[29]2010年，列恩將治理的方法概括為5種，其中就有分層治理、網(wǎng)絡治理（governance as networks）、新治理（new governance）等。[30]中國學界在研究中也提出了網(wǎng)格治理、網(wǎng)絡化治理、簡約治理、復合治理、協(xié)商治理、協(xié)同治理、整體性治理、技術(shù)治理等。中國政界也有廣泛使用和分類，2007年黨的十七大以來主要使用社會治理，2012年黨的十八屆三中全會提出要改進社會治理方式，提出了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。[31]之后還提出了善治，2014年黨的十八屆四中全會提出了“良法是善治之前提。”[32]2017年黨的十九大報告再次提出“以良法促進發(fā)展、保障善治”，并提出要實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。[33]
盡管治理的類型多樣，但從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意義上講，治理是整體性的，除了社會治理以外，還有政府治理和市場治理等。俞可平等人研究指出，現(xiàn)代國家治理體系是一個有機的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度運行系統(tǒng)，其本質(zhì)就是規(guī)范社會權(quán)力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。國家治理的理想狀態(tài)就是善治（good governance）。俞可平曾將善治的基本要素概括為五個：合法性、法治、透明性、責任性、回應。[34]后又將其增加為十個，增加了有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。[35]總體來看，有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、依靠什么治理。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理工具。其進一步指出，善治不同于傳統(tǒng)的善政或仁政等政治理想。善政是對政府治理的要求，即講究好的政府；善治則是對整個社會的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理，是政府和民眾對社會公共事務的協(xié)同管理，或稱官民共治、政社共治。作為政府與民眾對社會公共事務的合作管理，善治需要政府與民眾的共同努力。[36]
優(yōu)勢治理，則是治理系統(tǒng)中政府和民眾等各參與要素根據(jù)各自的優(yōu)勢，以最合適的身份和最優(yōu)質(zhì)的狀態(tài)對社會公共事務的合作管理和協(xié)同治理。在這一過程中，哪一要素具有優(yōu)勢就由誰充當相應的角色，其是各參與要素最合適的排列組合、優(yōu)化合作協(xié)同和共建共治共享的過程，超越了單純的政府治理、社會治理或市場治理等，是從整體層面上體現(xiàn)的政府治理、社會治理和市場治理的融合，以達到各層面的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
（三）鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理
鄉(xiāng)村振興是多元要素系統(tǒng)參與的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)過程，其中最為重要的是政府和農(nóng)民（農(nóng)戶及其延展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及參與主體等）兩大要素之間的權(quán)力利益關(guān)系的優(yōu)化配置和功能實現(xiàn)問題，其善治格局的達成和振興目標的實現(xiàn)，就是要改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設發(fā)展和國家治理體系中政府錯位與農(nóng)民缺位等弊端，通過主體轉(zhuǎn)換與反身實踐，建立農(nóng)民主體地位，完善政府主導職能，實現(xiàn)政府主導和農(nóng)民主體的有機統(tǒng)一。
鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，是指在鄉(xiāng)村振興過程中，要發(fā)揮和激活各參與要素的優(yōu)勢潛能和特點特長，尤其是要重新明晰作為兩大核心要素的政府和農(nóng)民的主攻方向和內(nèi)在潛能，在基層、地方和國家治理體系中誰有優(yōu)勢就由誰來占位補位，其它要素協(xié)同參與，達到治理效果最優(yōu)化，在鄉(xiāng)村振興中體現(xiàn)為政府主導與農(nóng)民主體有效銜接和良性互動的善治格局。
鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，要求傳統(tǒng)治理要素的角色轉(zhuǎn)換。優(yōu)勢視角，強調(diào)在處理某一事項中，誰處于優(yōu)勢地位，就由誰來占位，則由誰來負責。[37]優(yōu)勢治理，就是要在各要素聯(lián)動過程中把各自的優(yōu)勢發(fā)揮出來，體現(xiàn)優(yōu)勢與權(quán)變的合理轉(zhuǎn)化。[38]在鄉(xiāng)村振興過程中，則是要厘清和調(diào)整各參與要素的功能邊界和權(quán)力利益關(guān)系，尤其是要重新審視作為兩大核心要素的政府和農(nóng)民的角色定位和聚焦方向，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)基層、地方和國家治理體系中主客關(guān)系或錯位關(guān)系，在鄉(xiāng)村振興中體現(xiàn)為由傳統(tǒng)的“政府本位”向新時代的“農(nóng)民本位”轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)政府主導和農(nóng)民主體的歸位。
三、新時代鄉(xiāng)村振興中優(yōu)勢治理的實施戰(zhàn)略
傳統(tǒng)在研究社會活力、經(jīng)濟彈力、治理能力和鄉(xiāng)村潛力等方面時，常使用“國家-市場-社會”的分析框架，其更多的關(guān)注如何讓國家為社會（市場）讓渡被其擠壓的空間，但較少關(guān)注讓渡后的社會（市場）自身如何迸發(fā)活力。人類社會除了國家與社會的縱向關(guān)系以外，還存在社會之間的橫向關(guān)系。西方過去只看到了中國的“國家-社會”、“政府-民眾”等縱向整合趨向，而忽視了客觀的“個體-個體”、“農(nóng)民-農(nóng)民”等橫向競爭關(guān)系。在此基礎上，徐勇提出了“縱向整合與橫向競爭”的政治分析框架。[39]新時代國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略恰好反映了政府的縱向整合功能和農(nóng)民的橫向競爭作用，體現(xiàn)了二者優(yōu)勢互補的優(yōu)勢治理。
（一）政府主導：鄉(xiāng)村振興中政府縱向整合的優(yōu)勢
縱向整合視角，關(guān)注政府，是指把握縱向整合規(guī)律，在整體性的治理中，注意發(fā)揮政府的有機整合和規(guī)范功能，注重挖掘政府的主導優(yōu)勢和內(nèi)在潛力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，其意味著政府要為農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展提供合理的支撐和保障。以國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為例，其優(yōu)勢治理中政府優(yōu)勢和政府主導主要體現(xiàn)為：
第一，統(tǒng)一認識，將“三農(nóng)”問題作為關(guān)系國計民生的根本性問題和全黨工作重中之重來部署，從指導思想、目標任務和基本原則等方面，在黨和政府的最高層面來進行政策和制度安排，通過縱向整合以主導鄉(xiāng)村振興的各項工作。第二，分類部署，將鄉(xiāng)村振興總體要求的各方面，按照產(chǎn)業(yè)興旺是重點、生態(tài)宜居是關(guān)鍵、鄉(xiāng)風文明是保障、治理有效是基礎、生活富裕是根本等“五大要素”進行部署，凸顯政府的規(guī)劃引領(lǐng)、政策設計和制度安排等主導作用。第三，突出重點，將精準扶貧和精準脫貧作為鄉(xiāng)村振興的首要任務，按照擺脫貧困是前提的“一個前提”進行部署，明確政府責任制的主導作用。第四，提供保障，將鄉(xiāng)村振興基本保障的各方面，如制度供給、人才支撐、投入保障、組織領(lǐng)導等“四個保障”進行部署，突出政府的秩序維護、環(huán)境營造和兜底保障等主導作用。在一些重要的制度安排上，特別凸顯了政府的主導地位，例如：農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度、農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化政策、農(nóng)村基層基礎工作政策，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系等政策設計上的主導作用和主要責任等。[40]
明確了政府的主導地位，實際上也是界定了政府的角色和功能，既不能在鄉(xiāng)村振興中擠壓農(nóng)民、邊緣農(nóng)民，一統(tǒng)江山、主體自居，也不能越俎代庖、喧賓奪主，取代農(nóng)民的主體地位，而是要在整個鄉(xiāng)村振興的治理體系中充當先鋒、把握方向，為農(nóng)民保駕護航、兜底撐腰，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的政府治理、社會治理和市場治理等各方面都要發(fā)揮主導優(yōu)勢，激發(fā)農(nóng)民活力，與之協(xié)同實現(xiàn)優(yōu)勢治理，達至鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化。
（二）農(nóng)民主體：鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民橫向競爭的優(yōu)勢
橫向競爭視角，關(guān)注農(nóng)民，是指把握橫向競爭規(guī)律，在整體性的治理中，注意發(fā)揮農(nóng)民的自主建設和創(chuàng)造能力，注重挖掘農(nóng)民的主體優(yōu)勢和內(nèi)在潛力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，其意味著農(nóng)民要為自身發(fā)展和鄉(xiāng)村振興增添活力和潛力。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要是從正面來闡釋政府的主導角色優(yōu)勢和縱向整合功能，與直接提出政府的角色和功能不同，其并不是從正面而是從側(cè)面來闡釋農(nóng)民的主體角色優(yōu)勢和橫向競爭作用，更多的是從激發(fā)和培育農(nóng)民的競爭力、參與度、自主性等方面來體現(xiàn)其潛在優(yōu)勢，從調(diào)動和促進農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性等方面來呈現(xiàn)其主體功能。政府、社會和市場等各方為農(nóng)民營造良好的氛圍、環(huán)境和空間，從而促使農(nóng)民與政府一道協(xié)同形成鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理合力。以國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為例，優(yōu)勢治理中的農(nóng)民優(yōu)勢和農(nóng)民主體主要表現(xiàn)為：
第一，適應新時代市場競爭形勢。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，肯定了農(nóng)民的創(chuàng)造精神，提出了大力培育農(nóng)民適應生產(chǎn)力發(fā)展和市場競爭能力的重要性，指出了加強新型職業(yè)農(nóng)民隊伍建設、培育新型職業(yè)農(nóng)民、培養(yǎng)造就新農(nóng)民和讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)的緊迫性，闡釋了強化農(nóng)民主人翁意識和提升農(nóng)民精神風貌等的可能性，這些戰(zhàn)略部署實際上是明確了農(nóng)民本身所具有的主體性潛質(zhì)。第二，承擔生產(chǎn)經(jīng)營等建設活動。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，肯定了農(nóng)民的建設能力，提出了發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，讓農(nóng)民參與一二三產(chǎn)業(yè)和全產(chǎn)業(yè)鏈分工，鼓勵農(nóng)民對鄉(xiāng)村基礎設施建設投工投勞，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，鼓勵農(nóng)民勤勞守法致富等，這些戰(zhàn)略部署實際上從側(cè)面反映了農(nóng)民在生產(chǎn)、經(jīng)營和建設中的主體優(yōu)勢。第三，融入“三治”結(jié)合治理新體系。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，肯定了農(nóng)民的“三治”能力，提出了引導農(nóng)民自我管理、教育、服務和提高的重要性，指出了吸引農(nóng)民工到村任職和加大農(nóng)民黨員培養(yǎng)的必要性，闡釋了發(fā)揮農(nóng)民在自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理中的可行性，這些戰(zhàn)略部署實際上表明了農(nóng)民具有主體優(yōu)勢和治理潛力。第四，分享制度性收益激發(fā)活力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，肯定了農(nóng)民的共享利益，提出了要保持土地承包制度、完善承包地“三權(quán)”分置制度、探索宅基地“三權(quán)分置”制度、改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、落實農(nóng)民直接補貼制度等制度性安排；使農(nóng)民變股東，增加農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)收益，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，保護好農(nóng)民利益，促進農(nóng)民持續(xù)增收，維護農(nóng)民根本利益，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感，實現(xiàn)農(nóng)民全面富裕。[41]這些戰(zhàn)略部署將使農(nóng)民全面發(fā)展，在分享以上制度性收益的基礎上激發(fā)競爭活力，從而體現(xiàn)主體優(yōu)勢，成為鄉(xiāng)村振興整體上的優(yōu)勢治理者。
（三）政農(nóng)協(xié)同：鄉(xiāng)村振興中優(yōu)勢治理的戰(zhàn)略體現(xiàn)
國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，充分體現(xiàn)了政府優(yōu)勢與農(nóng)民優(yōu)勢的彼此互補，政府主導作用與農(nóng)民主體作用的互嵌，較好呈現(xiàn)了政府與農(nóng)民合作協(xié)同的優(yōu)勢治理格局（見表1）。
表1：國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中政府主導與農(nóng)民主體的優(yōu)勢治理格局
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，政府主導主要體現(xiàn)在組織安排與政策法規(guī)主導、服務投入與基礎保障主導等方面，其在支撐產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等五大振興重點上，均較好地體現(xiàn)了政府主導優(yōu)勢，明確了政府主導作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)民主體主要體現(xiàn)在建設與利益主體、自治與經(jīng)營主體等方面，其在發(fā)掘農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性和參與性等內(nèi)在潛力上，均較好地體現(xiàn)了農(nóng)民主體優(yōu)勢，明確了農(nóng)民主體作用。在產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕等總體要求和具體部署上，則較好體現(xiàn)了政府主導與農(nóng)民主體的有機結(jié)合，較好體現(xiàn)了政農(nóng)協(xié)同的優(yōu)勢治理理念。
四、優(yōu)勢治理的未來趨向與鄉(xiāng)村振興新路徑
鄉(xiāng)村振興是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，但從國家職能和治理本源來看，其總體上體現(xiàn)為一個治理過程。從整體性治理的視角看，鄉(xiāng)村振興可以看作是國家在鄉(xiāng)村建設中的治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程，是內(nèi)含著政府治理、社會治理和市場治理等的復合治理過程；從簡約治理的視角看，鄉(xiāng)村振興可以看作是重點優(yōu)化配置政府和農(nóng)民兩大核心要素的權(quán)力、利益和資源的合作共治過程，是由傳統(tǒng)的“政府本位”向新時代的“農(nóng)民本位”轉(zhuǎn)換的過程；從縱橫治理的視角看，[42]是政府縱向整合優(yōu)勢和農(nóng)民橫向競爭優(yōu)勢的組合，是發(fā)揮政府主導作用和農(nóng)民主體作用有機結(jié)合的治理過程。綜合各方面的情況來看，鄉(xiāng)村振興的治理過程，主要是政府和農(nóng)民以各自最恰當?shù)纳矸莺妥钔怀龅膬?yōu)勢占據(jù)最科學的位置而進行的合作協(xié)同過程，是政府主導和農(nóng)民主體有機結(jié)合的優(yōu)勢治理過程。
鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，實際上是回答了鄉(xiāng)村振興中國家治理體系的三個基本問題（誰治理、如何治理、依靠什么治理），即：政府主導與農(nóng)民主體有機結(jié)合治理，誰有優(yōu)勢就由誰來占位合作治理，政府、農(nóng)民在政策法律制度框架下依法治理、協(xié)同治理等。這里的優(yōu)勢治理，不是學術(shù)界討論的“政府”與“治理”的范式轉(zhuǎn)換問題，[43]并不是要摒棄政府，忽視政府的重要作用。而是在治理體系中要實現(xiàn)主體轉(zhuǎn)換，改變政府的管理方式，既要凸顯政府在治理中的作用，也要增加民眾參與的合作治理，在鄉(xiāng)村振興中就是既要凸顯政府的主導作用，也要增加與之成為伙伴關(guān)系的農(nóng)民主體功能，增強治理的協(xié)同力。
優(yōu)勢治理是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其規(guī)劃的應有之意，是新時代認識國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意涵在鄉(xiāng)村建設中的有效手段，是理解鄉(xiāng)村振興中政府主導和農(nóng)民主體有機統(tǒng)一論的重要工具，是未來鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要趨向，是地方鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和實施鄉(xiāng)村振興過程的新路徑。
參考文獻：略
作者簡介：張大維，華中師范大學中國農(nóng)村研究院/政治科學高等研究院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《山東社會科學》2018年第11期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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