【摘要】本課題組通過對汨羅市、寧鄉(xiāng)市、宜章縣、雙峰縣等湖南省“飛地經濟”試點實地調研，在較全面的了解我省“飛地經濟”試點現狀、成效、問題的基礎上，經過綜合分析比較，提出充分發(fā)揮嘉禾縣的資源優(yōu)勢和鑄鍛造產業(yè)優(yōu)勢，采用“園中園”、“園中園”、“飛出園”等模式，全面推進嘉禾“飛地經濟”的發(fā)展對策。
【關鍵詞】湖南省“飛地經濟”試點 現狀 嘉禾縣 對策
8月1-4日，《嘉禾發(fā)展“飛地經濟”問題研究》課題組一行5人赴汨羅市、寧鄉(xiāng)市、宜章縣、雙峰縣等我省“飛地經濟”試點，就“飛地經濟”試點推進情況進行了調研、學習。本次調研的目的是較全面的了解省“飛地經濟”試點現狀、成效、問題，為我縣發(fā)展“飛地經濟”提供決策依據。為此，我們分別與試點園區(qū)就發(fā)展“飛地經濟”進行了座談，并實地參觀了試點園區(qū)“飛地經濟”的企業(yè)。具體匯報如下:
一、湖南省“飛地經濟”試點現狀
（一）“飛地經濟”概念與由來
“飛地經濟”是在區(qū)域發(fā)展非均衡條件下，打破行政區(qū)劃限制，以生產要素的互補和高效利用為直接目的，在特定區(qū)域合作建設開發(fā)各種經濟產業(yè)園區(qū)，通過規(guī)劃、建設、管理和利益分配等合作和協(xié)調機制，實現互利共贏、協(xié)同發(fā)展的區(qū)域經濟發(fā)展模式。
近年來，這一發(fā)展模式在東部沿海地區(qū)獲得了快速發(fā)展。以江蘇省為例，在20世紀末、21世紀初，江蘇省政府就在區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略指導下，積極推進蘇北蘇南的跨區(qū)域飛地合作，先后建設了“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”“蘇州-宿遷工業(yè)園區(qū)”等。其中，“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”作為首個跨江聯(lián)動開發(fā)的共建園區(qū)，截至2016年年底，已經完成規(guī)模以上工業(yè)生產總值120.79億元，累計推進重點重大項目22個，總投資達到85.39億元。蘇州、宿遷作為江蘇省經濟發(fā)展水平的“兩極”，在2015年就已經建成了6個共建園區(qū)，累計完成固定資產投資800多億元，業(yè)務總收入854.6億元。【1】今年6月2日，國家發(fā)改委、國土資源部、商務部等八部委聯(lián)合出臺《關于支持“飛地經濟”發(fā)展的指導意見》，將會推動全國范圍內“飛地經濟”的發(fā)展，促進生產要素全國流動和統(tǒng)一市場的形成。
（二）湖南省“飛地經濟”試點工作基本情況
省委全面深化改革領導小組《2014年先行先試的15項改革試點事項》的通知明確“飛地經濟”模式為改革內容，省級層面的政策支持為推動湖南“飛地經濟”發(fā)展奠定了良好工作基礎。2014年12月24日，湖南省發(fā)展改革委發(fā)布《關于推動“飛地經濟”試點工作的指導意見》，決定自2015年1月起，在我省長沙市寧鄉(xiāng)縣（金玉工業(yè)集中區(qū)）、衡陽市（衡山工業(yè)集中區(qū)）、益陽市赫山區(qū)（龍嶺工業(yè)集中區(qū)）、常德市漢壽縣（漢壽高新技術產業(yè)園區(qū)）、岳陽市汨羅市（汨羅循環(huán)經濟產業(yè)園）、郴州市宜章縣（宜章經濟開發(fā)區(qū)）、婁底市雙峰縣（雙峰經濟開發(fā)區(qū)）、永州市祁陽縣（祁陽經濟開發(fā)區(qū)）、懷化市（懷化工業(yè)園）、張家界市慈利縣（慈利工業(yè)集中區(qū)）、湘西土家族苗族自治州（湘西經濟開發(fā)區(qū)）等11個園區(qū)開展“飛地經濟”試點工作。2015年7月7日在寧鄉(xiāng)召開了湖南省“飛地園區(qū)”試點建設現場會。目前經過三年“飛地經濟”試點建設進展順利，已在中部地區(qū)處于領先地位，全省11家飛地試點園區(qū)漸成氣候，示范效應初步顯現，飛地半徑也由剛開始的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展到跨縣市、跨省、跨國合作。【2】本課題組首先根據網絡新聞媒體的關注度確定了長沙市寧鄉(xiāng)縣（金玉工業(yè)集中區(qū)）、岳陽市汨羅市（長沙經開區(qū)汨羅循環(huán)經濟產業(yè)園、汨羅循環(huán)經濟產業(yè)園）、郴州市宜章縣（宜章經濟開發(fā)區(qū)）、婁底市雙峰縣（雙峰經濟開發(fā)區(qū)）為重點調查對象。然后圍繞兩個方面實地考察調研：一是“飛地經濟”試點工作方案、園區(qū)建設推進情況、項目引進成效等內容，包括取得的成效、做法；二是就“飛地經濟”園區(qū)發(fā)展中遇到資金、政策、管理體制機制、創(chuàng)新平臺建設等問題與解決辦法。
（三）“飛地經濟”試點園區(qū)現狀
1.長沙市寧鄉(xiāng)縣（金玉工業(yè)集中區(qū)）百度“湖南省 飛地經濟 試點 寧鄉(xiāng)”找到相關結果約5,130個。
寧鄉(xiāng)縣一直是湖南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“孵化器”。盡管企業(yè)遍地開花，卻難以形成影響力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出招商，要不就是因為優(yōu)惠政策力度不夠，企業(yè)不愿意來；要不就是企業(yè)來了，因為基礎設施配套落后等原因，發(fā)展非常受限。從2013年3月起，寧鄉(xiāng)縣打破行政區(qū)劃限制，通過創(chuàng)新規(guī)劃、建設、管理和稅收分成等合作機制，啟動了總體規(guī)劃20平方公里、核心區(qū)12平方公里、啟動區(qū)2.5平方公里的金玉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設，作為寧鄉(xiāng)經開區(qū)主體園區(qū)的延伸，推出“飛地經濟”發(fā)展模式，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間優(yōu)勢互補、互利共贏，僅用半年時間，寧鄉(xiāng)就“冒”出多個千萬級產業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。至2014年底，該縣金玉工業(yè)集中區(qū)飛地發(fā)展模式被評為湖南省新型工業(yè)化十大亮點之一，列為湖南“飛地經濟”試點。
金玉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)的定位是縣內“飛地經濟”，主要采用跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))模式，進入集中區(qū)的項目與進入寧鄉(xiāng)經開區(qū)和金洲新區(qū)的項目享受同等優(yōu)惠政策。寧鄉(xiāng)全縣33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，5個設有工業(yè)園區(qū)，另外28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)將所有工業(yè)項目集中在這里投資，達產后30%稅收留在園區(qū)作為基礎設施投資，另外70%稅收返還給載體鄉(xiāng)鎮(zhèn)。截至日前，金玉工業(yè)集中區(qū)圍繞打造產業(yè)梯度轉移承接園、返鄉(xiāng)人士創(chuàng)業(yè)園，進一步明晰產業(yè)主線，不斷加大自主招商引資力度和項目落地建設力度。園區(qū)12家規(guī)模企業(yè)，1-5月完成規(guī)模工業(yè)總產值5.6億元，環(huán)比增長157%，其中規(guī)模工業(yè)增加值1.5億元；實現固定資產投資5.8億元，其中工業(yè)投資5.8億元，環(huán)比增長45%。1-5月完成國地兩稅407萬元，同比增加180萬元，增長70%。招商引資方面，園區(qū)1-5月共簽訂招商合同11個，其中投資2億元的大禹防水、投資1.2億元的永輝消防、投資1.2億元的銘凱紙制品等重大項目順利簽約，合同總投資達7.8億元，共用地185畝，達產后預計可實現產值11.8億元，稅收2130萬元。其中園區(qū)除簽訂11個正式投資合同外，在聯(lián)在談項目50個以上，項目方均有較強的投資意向。據金玉工業(yè)集中區(qū)相關負責人介紹，下階段將繼續(xù)加大招商引資力度，堅持把項目作為發(fā)展的源泉，突破項目引進。同時，強力推進項目建設，優(yōu)化項目施工環(huán)境，堅持用最少的投入撬動更多的建設，按照共享、共建、共興的原則，完善道路、水電氣等基礎設施建設。另外，積極對企業(yè)開展幫扶，采取量身定制、一企一策的原則，為投產企業(yè)在市場推廣、科技創(chuàng)新、員工招聘、資金保障等方面制定個性化的幫扶方案。
存在的問題：一是前期鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商時的項目門零類散，融合度低。有些“僵尸項目”亟待消化。二是專業(yè)人才緊缺，尤其是缺少能拍板的招商專業(yè)人才。三是交通設施建設還要加強。
2.岳陽市汨羅市（長沙經開區(qū)汨羅循環(huán)經濟產業(yè)園、汨羅循環(huán)經濟產業(yè)園）百度“湖南省 飛地經濟 試點 汨羅”找到相關結果約1,190個。
2013年8月15日，擁有豐富的汽車整車生產、工程機械設備制造技術和相關政策支持的長沙，與擁有優(yōu)越的區(qū)位條件和一定的產業(yè)基礎的汨羅雙方簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，共建湖南第一個跨市州合作的“飛地”工園區(qū)。汨羅“飛地”工業(yè)園定位為全省創(chuàng)新發(fā)展、兩型生態(tài)的“飛地經濟”示范園區(qū)。“飛地”工業(yè)園(全稱為國家級長沙經開區(qū)汨羅產業(yè)園) 位于弼時鎮(zhèn)汨羅市，總體規(guī)劃面積17平方公里，主要承接長沙經開區(qū)先進制造業(yè)、新型材料業(yè)、電子信息產業(yè)，是汨羅循環(huán)經濟產業(yè)園“一區(qū)兩園”的重要組成部分。
弼時鎮(zhèn)位于汨羅市最南端，距國家級長沙經濟開發(fā)區(qū)28公里，距長沙市區(qū)35公里，距汨羅市區(qū)40公里，屬于省會長沙“經濟半小時輻射圈”范疇，是長株潭兩型社會試驗區(qū)政策核心區(qū)。“飛地”工業(yè)園的落戶，讓弼時鎮(zhèn)迎來良好發(fā)展機遇。按照規(guī)劃，未來5-10年內，園區(qū)將跨越式地發(fā)展成百億、千億產業(yè)園區(qū)，帶動10萬人就業(yè)，建成為一個經濟繁榮、綠色環(huán)保的宜工宜商宜居園區(qū)，成為汨羅市的副中心，又一個經濟發(fā)展極。2014年，長沙經開區(qū)與汨羅市選派29名干部組建園區(qū)建設指揮部，按照“規(guī)劃一張藍圖、開發(fā)一千畝土地、建設一批基礎設施、建好一個安置小區(qū)、組建一家管理公司、簽約5個項目、引進三家企業(yè)”的工作目標，積極探索全省首家“飛地經濟”發(fā)展模式。
汨羅市普樂投資開發(fā)有限公司是由長沙經開區(qū)、汨羅市政府合資成立，注冊資金2億元。采取公司化運作模式經營共同開發(fā)長沙經開區(qū)汨羅產業(yè)園，合作雙方采取組建股份制公司負責統(tǒng)籌全盤事物，不再設管委會等相應行政機構。雙方按照6:4的比例出資，園區(qū)建設、管理、經營、投融資等均由開發(fā)公司負責，包含園區(qū)規(guī)劃設計、項目招商引進、公司投融資、基礎設施投資建設、土地成片綜合開發(fā)、房地產開發(fā)與經營、工程管理、物業(yè)管理及市政建設、咨詢服務等，兼營實業(yè)投資。產業(yè)園內的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、綜治維穩(wěn)、社會保障等各類社會公共事務管理均由“飛入地”汨羅市政府負責。
長沙經開區(qū)和汨羅市認為，當前最大的優(yōu)勢，除長沙經開區(qū)的國家級品牌優(yōu)勢、管理優(yōu)勢、招商渠道外，飛地工業(yè)園應注重主打“服務”牌——盡可能在基礎設施、道路管網上做努力，在優(yōu)化經濟環(huán)境上做努力。對于新落戶企業(yè)，除有關證照、在建工程報建手續(xù)全程代辦外，國土、工商、稅務等服務窗口前移至園區(qū)。在融資方面，園區(qū)擬引進咨詢公司，包裝項目，廣泛開展PPP合作模式，開發(fā)基金、理財產品、發(fā)行債券、股權融資等，探索吸引民營資本參與園區(qū)建設。目前，已有湖南興旺集團、科盛新材、中聯(lián)重科、盼盼門業(yè)、海爾集團、美國杜邦油漆等知名企業(yè)前來洽談，表達了強烈的投資意向。
汨羅“飛地”工業(yè)園的誕生，既能升級調優(yōu)汨羅循環(huán)經濟產業(yè)園結構，壯大縣域經濟實力，又將填補岳陽產業(yè)空白，成為岳陽市域經濟發(fā)展的重要增長極，還能為全省“飛地經濟”探索模式、積累經驗。
湖南汨羅循環(huán)經濟產業(yè)園是省級重點工業(yè)園，按“一區(qū)兩園”布局規(guī)劃，其中新市片區(qū)整體規(guī)劃面積18平方公里，2015年調擴區(qū)核準面積689.19公頃，弼時片區(qū)即飛地園區(qū)整體規(guī)劃面積19平方公里（含弼時鎮(zhèn)集鎮(zhèn)4平方公里），2012年調擴區(qū)核準面積301.3公頃。目前全區(qū)已建成面積10平方公里。2005—2014年，園區(qū)先后獲批國家首批循環(huán)經濟試點、國家首批“城市礦產”示范基地、國家循環(huán)經濟標準化試點單位、省特色縣域經濟特色制造業(yè)園區(qū)、省新型工業(yè)化示范基地。產業(yè)園區(qū)現已集聚各類企業(yè)256家，其中規(guī)模企業(yè)141家，從業(yè)人員近40000人。園區(qū)一直秉承循環(huán)經濟理念，大力發(fā)展再生資源產業(yè)，形成了從回收、粗加工向中、高端產品轉變的循環(huán)化體系，收購網點達5000多個，遍布全國30多個省市，再生資源年回收量達到200多萬噸。再生銅、鋁、塑料、不銹鋼、碳素等再生產品產量達到240萬噸，成為全國影響較大的原材料產品生產基地。當前，園區(qū)正主動適應經濟發(fā)展新常態(tài)，加快供給側改革，一是借靠臨近岳陽城陵磯港口優(yōu)勢，在園區(qū)建設岳陽公路口岸及固廢物進口后續(xù)監(jiān)管區(qū)，實現國外廢舊物資直接運抵園區(qū)，掌握資源控制主動權。二是運用“互聯(lián)網+”，將電子商務、互聯(lián)網金融、供應鏈金融、企業(yè)信用融資等逐步滲透到再生資源領域，建立再生資源回收與交易平臺。三是促進區(qū)內企業(yè)轉型升級、科技創(chuàng)新、打造資源循環(huán)利用升級版。2015年，全區(qū)實現工業(yè)總產值352億元，同比增長13%；實現稅收5.6億元；其他主要經濟指標均以兩位數增長。今年一季度，園區(qū)規(guī)模工業(yè)增加值同比增長16.9%，增速居全岳陽市第一。“飛地經濟”猶如一股強心劑，將助力循環(huán)經濟產業(yè)升級，壯大汨羅縣域發(fā)展實力。
存在的問題：一是主要領導變更后，“飛地”園區(qū)缺乏新引進項目。二是當前在招商引資中，縣市區(qū)之間對于優(yōu)質項目競爭非常激烈，導致部分優(yōu)質項目落地時間延后。二是內資落戶項目產業(yè)單一，在建項目受規(guī)劃調整、產業(yè)政策限制、企業(yè)投資方向調整、手續(xù)辦理難度大、招商時間長等因素影響，進度緩慢。
3.郴州市宜章縣（宜章經濟開發(fā)區(qū)）百度“湖南省 飛地經濟 試點 宜章”找到相關結果約676個。
2014年10月，宜章獲批全省11個、全市唯一的“飛地經濟”試點后，縣委、縣政府高度重視，積極搶抓發(fā)展機遇，創(chuàng)新推動飛地經濟試點工作，2015年2月起相繼制定并出臺了《宜章縣加快推進“飛地經濟”試點工作方案》、《關于進一步加快宜章經濟開發(fā)區(qū)發(fā)展的意見》、《宜章縣2015年度“飛地經濟”工作目標管理考核實施細則》，實施方案中充分考慮到宜章現有園區(qū)這一基礎，創(chuàng)造性的提出跨省“飛地經濟”模式試點可分跨鄉(xiāng)模式和跨省模式“兩步走”，以湘粵開放合作試驗區(qū)建設為紐帶，以跨鄉(xiāng)“飛地”模式帶動跨省“飛地”模式。明確了“飛地經濟”建設主要工作任務分解表、重大項目責任表；修訂編制園區(qū)總體規(guī)劃，研究制定“飛地經濟”示范區(qū)跨省建設發(fā)展規(guī)劃；加大力度推進產業(yè)承接園三期1200畝土地征收工作，保障飛地經濟示范區(qū)項目用地。同時抓好項目建設、招商引資等園區(qū)重點工作。推進“飛地經濟”示范區(qū)招商引資及項目建設。
第一步跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）模式，縣內符合產業(yè)政策、發(fā)展?jié)摿Υ蟮钠髽I(yè)逐步進入園區(qū)發(fā)展，適美手袋廠（白石渡鎮(zhèn)）、天翔、永利不銹鋼（玉溪鎮(zhèn)）、紅炮科研中心（一六鎮(zhèn)）、百捷利包裝印刷（笆籬鄉(xiāng)）等項目均已從鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴大轉移至園區(qū)，歐奕爾電器、愛沃家家居等項目也有望飛入園區(qū)，跨鄉(xiāng)建立“飛地經濟”產業(yè)園區(qū)效果漸顯。
存在的問題：一是認識不足，縣鄉(xiāng)合力欠缺，尤其是專業(yè)人才緊缺。二是“飛地經濟”產業(yè)園區(qū)用地緊，規(guī)劃難。三是投資與招商瓶頸阻礙大，缺少重大項目。
4.婁底市雙峰縣（雙峰經濟開發(fā)區(qū)）百度“湖南省 飛地經濟 試點 雙峰”找到相關結果約4,61個。
2013年以來，雙峰經開區(qū)緊緊圍繞“五個率先戰(zhàn)略”、“工業(yè)四年倍增”，堅持“轉型升級，項目攻堅，招商選資”為抓手，強力推進“征地拆遷攻堅年”、“項目服務優(yōu)化年”、“干部作風提升年”三項主題實踐活動。開發(fā)區(qū)經濟總量創(chuàng)新高，招商選資傳捷報，項目建設強推進，質量和效益雙提升。園區(qū)擴區(qū)經省政府批準，由1平方公里擴展到6.37平方公里，被省政府評定為我市唯一的“湖南省循環(huán)經濟示范園區(qū)”和首批省級“農機產業(yè)園”。2014年實現工業(yè)總產值75億元，規(guī)模以上工業(yè)總產值63億元，固定資產投資完成26億元，招商引資實際到位資金19億元，財稅收入1.18億元，出口貿易3200萬美元；園區(qū)累計落戶企業(yè)達60家，其中產值過億元企業(yè)23家。
近年，雙峰經開區(qū)依托婁底佛山友好城市和佛山雙峰商會平臺，探索跨省“飛地經濟”模式，重點承接佛山市不銹鋼產業(yè)，已建立跨省“飛地經濟”不銹鋼產業(yè)園；依托雙峰縣“中國碾米機械之鄉(xiāng)”優(yōu)勢，探索與長沙市建立“飛地經濟”產業(yè)園區(qū)，對接長沙汽車工業(yè)，發(fā)展汽車零部件。目前，以定園機械為龍頭，鞏固廣汽三菱、比亞迪、長豐獵豹的小車半軸業(yè)務，拓展上海大眾等知名企業(yè)的汽車零部件業(yè)務。
存在的問題：一是《加快推進“飛地經濟”試點工作方案》還沒正式出臺。二是“飛地經濟”產業(yè)園區(qū)地址仍未落實。三是創(chuàng)辦的“飛地經濟”示范企業(yè)經營不佳，難以為繼。
二、經驗與啟示
（一）經驗
經過三年的試點探索，全省“飛地經濟”呈現良好發(fā)展勢頭，充分彰顯了湖南省“飛地經濟”自上而下的湖南特色。正在逐步發(fā)展成為一種優(yōu)勢互補、互利共贏、可持續(xù)發(fā)展、可復制推廣的經濟模式，對推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、加快生產力布局調整、促進要素向條件適宜地區(qū)聚集和集中，形成符合省情實際、帶動能力強的增長極起到了十分重要的作用。【2】
1、湖南省“飛地經濟”是在湖南省委、省政府的積極推動下開展的。試點探索的實踐已證明，“飛地經濟”的模式，有效地解決了產業(yè)轉移方利益固守的矛盾心理，很好地糅合了長遠利益與近期利益，加速了產業(yè)轉移的進程，彰顯了產業(yè)轉移的規(guī)模效應。
2、需求導向是催化湖南省發(fā)展“飛地經濟”的原動力。在經濟新常態(tài)的當前，“飛地經濟”更是印證了時代的主題。共建“飛地”要求合作雙方擁有開放共贏的信念，基于發(fā)揮雙方優(yōu)勢的“飛地”園區(qū)也是雙方調優(yōu)結構、轉變方式、提升水平的動力引擎。
3、從“內飛”走向“外飛”是湖南省“飛地經濟”發(fā)展的主要路徑。由于涉及到稅收、GDP、工業(yè)產值等指標的分成，采用縣市域內鄉(xiāng)鎮(zhèn)“內飛”推動生產要素在縣市區(qū)域內的合理流動和優(yōu)化配置，重點為域內鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展新型工業(yè)的發(fā)展空間，為區(qū)位、環(huán)境優(yōu)勢不明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公平競爭的發(fā)展平臺，引進一批符合兩型發(fā)展、市場前景較好的中小微企業(yè)、主導產業(yè)鏈上下游配套企業(yè)，加快形成主導產業(yè)的聚集效應，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)由分散型向集中型、粗放型向集約型、污染和破壞型向環(huán)保和生態(tài)型發(fā)展，最大限度節(jié)約基礎資源、降低環(huán)境污染、減少生態(tài)破壞、放大項目效應，實現全縣工業(yè)產業(yè)的轉型升級。形成一定的規(guī)模后，走向“外飛”，即跨省地市之間的合作，才能確保合作的順暢開展和深入。
（二）存在的主要問題
1.思想上重視不夠。未充分認識“飛地經濟”建設的戰(zhàn)略性地位，未真正把“飛地經濟”作為湖南縣市實施對外開放的一個重大發(fā)展平臺，對上向省爭取政策支持不主動，對外與外省市互動配合不足，對下給予縣（市）的支持力度不夠。特別是“一把手”變更后，繼任者對“飛地經濟”推進工作缺乏具體有效的抓手，導致簽署的合作協(xié)議大部分難以取得實質性進展。
2.地區(qū)封鎖和行政壁壘仍然存在。“飛地經濟”在經濟社會發(fā)展規(guī)劃編制和銜接、行政管理體制以及產業(yè)、金融、財稅、土地、人才、市場政策等方面仍然存在差異，信息共享方面還不夠順暢，區(qū)域深度融合障礙仍未消除。
3.雙邊合作機制不完善。自“飛地經濟”的試點工作展開后，省里雖有關注，但卻一直未能真正建立起一套協(xié)調機制特別是高層次的合作磋商協(xié)調機制，自上而下尚未成立必要的領導機構和協(xié)調議事機構，更缺乏良好對接平臺和有力抓手，合作雙方間的互動交流仍然偏少，地區(qū)與地區(qū)之間，部門與部門之間的溝通不夠順暢，難以形成工作合力。盡管省里明確了加快深入合作的共同目標、重點領域和合作范圍，簽訂了系列合作協(xié)議，但是尚未形成省級層面協(xié)調一致的推進體制機制。
4.試點工作進展緩慢，效果不明顯。“飛地經濟”試點工作實施至今已逾三年，但還有些試點處于觀望狀態(tài)，未開展實質性工作。很多設想仍停留在理論層面未形成具體方案，在具體合作方向和抓手上沒能找準切入點，整體工作推進力度偏小，推進效果差。
（三）啟示
1、“飛地經濟”的實質是集群合作、園區(qū)合作、“一把手”合作，實現互利共贏的合作。發(fā)展“飛地經濟”的難點是合作，重點也是合作。特別是這種合作是互不隸屬的行政區(qū)域之間的合作，涉及到土地指標、征地拆遷、行政審批、指標統(tǒng)計、稅收分成等許多敏感的核心利益問題，由于傳統(tǒng)觀念、本位主義等方面的影響，過去領導和指導“就地”發(fā)展的習慣做法和為本區(qū)域要好處、爭利益的思想以及“飛地園區(qū)”或“飛地項目”的歸屬權、領導權、管理權等事項，都會在合作中成為“抹不開”的焦點問題。需要雙方進一步解放思想，樹立跳出本區(qū)域才能發(fā)展本區(qū)域和促進大區(qū)域發(fā)展的觀念，從加強區(qū)域經濟合作的大局和長遠利益出發(fā)，打破行政區(qū)域限制，發(fā)揮各自區(qū)域的比較優(yōu)勢和潛能，推動生產要素在區(qū)域間的合理流動和優(yōu)化配置，堅持平等、自愿、協(xié)商的原則，實現合作中的互利共贏和多贏。
2、6月2日，國家發(fā)改委、國土資源部、商務部等八部委聯(lián)合出臺《關于支持“飛地經濟”發(fā)展的指導意見》，從完善“飛地經濟”合作機制、強化資源高效集約節(jié)約利用、規(guī)范指標統(tǒng)計口徑和方法、加快統(tǒng)一市場建設、保障措施等角度給出規(guī)劃與指導。為今后“飛地經濟”的發(fā)展提供了市場化、法治化的頂層設計，是“飛地經濟”發(fā)展的2.0升級版。將促使“飛地經濟”更好發(fā)揮內生動力，也促使所在地政府為共建園區(qū)提供更好的公共服務和保障。
3、根據本課題組對汨羅市、寧鄉(xiāng)市、宜章縣、雙峰縣等我省“飛地經濟”試點的調研、學習。通過比較各地推進“飛地經濟”發(fā)展情況，我縣具備發(fā)展“飛地經濟”的資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)基礎和發(fā)展需求。特別要指出的是，改革開放以來，嘉禾在兩廣辦了400家鑄鍛造廠，為推進嘉禾“飛地經濟”發(fā)展奠定了堅實的基礎。
三、對策
我縣屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，正處于趕超崛起的關鍵時期，經濟發(fā)展既需內力推動，也要外力相助，而“飛地經濟”就是欠發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展強有力的“助推器”。我縣發(fā)展“飛地經濟”不是行不行、要不要的問題，而是怎樣做的問題。充分發(fā)揮我縣的資源優(yōu)勢和鑄鍛造產業(yè)優(yōu)勢，采用“園中園”、“園中園”、“飛出園”等模式，全面推進嘉禾“飛地經濟”的發(fā)展。
一是解放思想，營造“飛地經濟”發(fā)展氛圍。首先，要把發(fā)展“飛地經濟”作為破解嘉禾資源型經濟發(fā)展難題的重要突破口和切入點。當前，嘉禾經濟發(fā)展的各項制約因素也十分明顯，產業(yè)規(guī)模不大、層次較低、集聚度不高，創(chuàng)新型人才和高層次人才缺乏，城市綜合競爭力亟待增強等問題依然存在。如何化解這些矛盾，使嘉禾經濟躍上一個新臺階，已經成為擺在我們嘉禾面前的一個重大而緊迫的課題，而通過積極發(fā)展“飛地經濟”，可以有效地解決這些矛盾和難題。要轉變封閉保守、固步自封觀念，消除“肥水外流”的顧慮。其次，要有“海納百川、有容乃大”的眼界和胸襟，從縣域發(fā)展的大局出發(fā)，敢于犧牲局部利益，積極推進跨區(qū)域合作，通過區(qū)域合作實現共同發(fā)展。第三，要構建開放的文化、養(yǎng)成開放的心態(tài)、營造開放的環(huán)境，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門要從貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局和新發(fā)展理念的高度充分認識發(fā)展“飛地經濟”的重要性和必要性，樹立合作共贏的理念，積極參與跨區(qū)域經濟合作與競爭。
二是制定規(guī)劃，構建縣域現代產業(yè)體系，實現“飛地經濟”無縫對接。首先，要全面考慮我縣的資源優(yōu)勢和鑄鍛造產業(yè)特點，科學制定完善產業(yè)規(guī)劃，引進符合我縣需求的如應急設備制造產業(yè)、木工機械制造產業(yè)等。在發(fā)展“飛地經濟”的內容上，要突出工業(yè)為主的原則，也要考慮一、二、三產業(yè)的結構關系，構建縣域現代產業(yè)體系。要嚴把入關口，嚴控高耗能、高污染的項目，大力引進科技含量高、帶動能力強、產業(yè)鏈接長、清潔環(huán)保型項目，提升我縣經濟結構，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。其次，要全面考慮飛出地的實際需求，制定詳實可行的對接方案。
三是完善機制，探索“飛地經濟”發(fā)展模式。首先，要創(chuàng)新園區(qū)管理體制，探索建立精簡、統(tǒng)一、高效、便民的跨區(qū)域協(xié)調管理機構，主要履行園區(qū)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎設施建設、環(huán)境保護、招商引資、公共服務等經濟管理職能，其他社會管理職能可由縣政府相關部門或各有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔。其次，要創(chuàng)新園區(qū)開發(fā)建設的投融資體制，探索政府引導、企業(yè)為主、市場運作的ppp開發(fā)模式。按照這一模式，政府主要負責規(guī)劃審批、土地征用、拆遷安置、環(huán)境監(jiān)管等服務工作，征地拆遷和基礎設施建設投入由開發(fā)商投資，招商引資工作由政府和開發(fā)商共同承擔，開發(fā)商的投資收益待招商成功土地出讓后從土地收益中合理分享。第三，要建立合理的利益分享機制。只有確定了合理的收益分享比例，飛地關系雙方互惠互利、成效雙贏，才能最大限度地激發(fā)雙方合作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。第四，要建立政府間的合作與交流機制。飛地雙方是不同的利益主體，在管理、投入、分配等方面，政府要出面進行溝通和協(xié)調，特別是高出雙方一個層次的政府的積極引導將更為有效。
四是真抓實干，筑牢“飛地經濟”發(fā)展基礎。首先，要大力招商引資，引不到項目、與外地政府達不成協(xié)議，發(fā)展“飛地經濟”將是空談。其次，要爭取上級政策支持，與外地政府間實行跨地區(qū)合作，需要在宏觀層面上得到市、省甚至國家的政策支持。第三，要積極開展土地整治，爭取更多可利用土地指標。第四，要加快投、融資平臺建設，緩解融資難問題。第五，要不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，提高工作效能、改善工作作風，提升發(fā)展“飛地經濟”的軟實力。
五是放開手腳，拓寬“飛地經濟”發(fā)展空間。發(fā)展“飛地經濟”要突破思維定勢，放開手腳、拓寬眼界，不但要考慮我縣作為飛入地承接國外、省外、市外或市內產業(yè)轉移，還要爭取“飛出”，力爭把“飛地經濟”做大盤活。在新一輪經濟發(fā)展格局中，爭奪資源和要素的主戰(zhàn)場，將由發(fā)達地區(qū)轉移到欠發(fā)達地區(qū)，資源性為主的產業(yè)，構成了“飛地經濟”的基礎。鼓勵優(yōu)勢企業(yè)到市外、省外、國外發(fā)展，建立域外“飛地經濟”基地，加快“走出去”步伐，有利于我縣在經濟發(fā)展競爭中爭取主動，同時也可增強企業(yè)自身的競爭力。目前，我縣發(fā)展“飛地經濟”可采取三種模式：首先，筑巢引鳳。可在我縣開發(fā)區(qū)或“五園”中的“湘南（郴州）機械裝備制造物流園”，固定用作專業(yè)園區(qū)，形成“園中園”。或者在園區(qū)之外的某個地方設立新的產業(yè)園區(qū)，作為現有開發(fā)區(qū)的延伸，形成“園外園”。其次，凈地托管。即園區(qū)規(guī)劃不變、行政區(qū)劃不變，土地整理出來后凈地交給有實力、有品牌的開發(fā)區(qū)來建設、管理和開發(fā)。建議與廣東家具協(xié)會合作，在我縣發(fā)展鐵制家具和智能木工機械。第三，借雞下蛋。借其他地方的工業(yè)園區(qū)來發(fā)展我縣的招商引資項目。如我縣的企業(yè)，可以整體轉移到外地園區(qū)，實施“騰龍換鳳”。另外，本縣內開發(fā)區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，也可以“互飛”，促進我縣各園區(qū)科學定位、錯位發(fā)展。
此外，在發(fā)展“飛地經濟”的過程中還要加強領導、加大宣傳，并做到政策到位、責任到人、資金到項、管理到底，這樣才能把“飛地經濟”不斷推向深入。
參考文獻：
1、劉志彪 查婷俊，《“飛地經濟”：發(fā)展運行的機制、困境與對策》，光明日報 2017.07.27（11版）
2、湖南省發(fā)展和改革委員會，《湖南省“飛地經濟”試點建設現場會在寧鄉(xiāng)召開》，www.fgw.hunan.gov.cn 2015.07.10
3、國家發(fā)展和改革委員會，《關于支持“飛地經濟”發(fā)展的指導意見》，2017.06.02
（作者：《嘉禾發(fā)展“飛地經濟”問題研究》課題組；執(zhí)筆：中共嘉禾縣委黨校 羅宏）
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