【摘要】推進依法行政，實現建設法治政府的目標，就應當充分發揮法律顧問在制定重大決策、推進依法行政中的積極作用。本文以嘉禾縣政府法律顧問工作為視角，分析政府法律顧問工作中存在的主要問題，并在此基礎上提出一些完善政府法律顧問工作的對策、建議。
【關鍵詞】依法行政; 完善; 法律顧問工作
黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師專家的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用”，為推動法治政府建設指明了方向。為貫徹落實中央精神，《法治郴州建設綱要（2015-2020）》明確了要建立市、縣兩級黨委政府法律顧問制度，并且將政府法律顧問制度納入政府依法決策機制。但是在實踐中，政府法律顧問工作的完善不可能一蹴而就，應當深入分析其發展歷程、現狀、存在問題，才能進一步總結有切實可行的對策與建議。
一、政府法律顧問制度的概念、發展與現狀
（一）政府法律顧問制度的概念
顧問，《辭源》稱：“淮南子汜論：‘誅賞制度，無所顧問’，在此顧問系顧視問詢之意。”現代漢語詞典解釋為：“顧問，指有某方面的專業知識，供個人或機關咨詢的人。”法律顧問就是掌握法律知識、為機構或者個人提供法律咨詢服務的人。政府法律顧問是指：為政府提供法律咨詢服務的自然人或者組織。政府法律顧問制度是關于法律顧問如何產生運行以及完善的制度和規則的總稱。
根據現行的實踐經驗，我國政府法律顧問是一個狹義的概念，即我國政府法律顧問是指與政府簽訂法律顧問服務合同的組織機構，其中最主要的組織機構是律師事務所，其次是法律專家所在的工作單位。因此嚴格地講，律師作為政府法律顧問事宜的實際提供者應該稱為法律顧問律師（或簡稱顧問律師）。
（二）政府法律顧問制度的發展與現狀
政府法律顧問制度是現代法治文明國家政治制度的重要組成部分。據了解，目前，美國約有18000多名政府律師，在聯邦政府、州政府、城市和縣政府的各個層次上代表政府利益提供法律服務。尤其與政府有關的民事或刑事案件，都主要由政府律師負責處理。僅聯邦政府就雇傭律師數千人，其中國務院法律顧問團就有律師3O名，司法部有律師近千名，其他一些部門如環境保護署、聯邦貿易委員會、稅務總署、聯邦證券委員會、國家勞工委員會、版權中心等也聘請政府律師負責解決具體的法律事務問題。在新加坡，大約有200多名政府律師被派駐各政府部門；在香港特別行政區，約有450名政府律師活躍于律政司、法律援助署、注冊總署、廉正公署等政府部門。律政司司長是行政長官、特區政府、各個政府部門及機構的首席法律顧問，其轄下的律政司僅代表政府行使刑事檢控職能的刑事檢控科中就有200余名政府律師。由此可見，在法治發達的國家和地區，凡是政府涉及的法律事務，一般都要通過律師來完成。政府法律顧問在當今世界上許多國家和地區政府的重大決策與具體事務的運作中起著舉足輕重的作用。
我國政府法律顧問制度發展較晚且不完善。“我國法律顧問制度的產生與我國的法制建設進程相適應。新中國法制建設的發展，客觀上要求機關、企業依法活動。”雖然我國在制度層面上對政府法律顧問的考量較早，但是由于歷史原因，隨著法制建設進程的中斷，我國政府法律顧問制度的真正發展確實改革開放以后的事情。我國的政府法律顧問制度起源于上個世紀80年代，經歷了從試點到逐步成熟的不同階段。1988年9月深圳市人民政府最早成立了政府法律顧問室，為政府提供經濟領域的法律事務咨詢。1989年司法部發布了《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》，1993年國務院批準了《司法部關于深化律師工作改革的方案》，明確提出在國家機關等有關部門和單位中進行政府律師試點。1999年6月吉林省組建了全國首家省級政府法律顧問團。1998年底司法部制定了《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》，規定律師可以擔任政府法律顧問，受政府委托可以辦理的法律事務包括代理政府參與訴訟，協助政府審查重大的經濟合同、經濟項目及重要的法律文書等。1993年國務院批準的《司法部關于深化律師工作改革的方案》，明確提出在國家機關等有關部門和單位中進行政府顧問律師試點。而且在北京、上海、廣州深圳等地已經進行了有益的嘗試，取得了較好的效果。2002年10月22日，司法部出臺了《司法部關于開展公職律師試點工作的意見》，旨在“推進依法治國，實施依法行政”，進一步完善了我國的政府法律顧問制度。
嘉禾縣位于湖南省南部，郴州市西南部，土地面積為695.91平方公里，地形總趨勢為東、南、西三面高，自南向北漸低，是典型的丘陵地區，全縣42萬人口，也是湖南省面積最小、人口密度較大、農村富余勞動力多的縣份之一。嘉禾的政府法律顧問工作較為滯后，2008年組建了縣政府法律顧問團后，縣政府法律顧問工作不斷推進，截止到2017年7月底，縣級政府法律顧問團成員為9人，全縣10個鄉鎮政府全部聘請了法律顧問。我縣目前共有188個行政村，基層法律服務工作者18人，每人負責5-10個行政村，幫扶解決相關法律咨詢服務工作。縣鄉村（社區）三級法律顧問積極為政府各項工作出謀劃策、排憂解難，在重大項目的討論論證，領導信訪接待、重大矛盾糾紛的調處、突發性事件應對、領導干部法制講座等方面發揮了積極作用。
二、政府法律顧問工作存在的主要問題
在實踐中，政府法律顧問工作在各地、各部門實行的狀況不一、形式各異。政府法律顧問作為一項制度還未成熟定型，作用發揮不充分，存在諸多問題尚需理順。主要表現在以下幾個方面：
（一）一些政府、企業、社區重視不夠，參與程度不足，顧問工作趨于形式。
目前，全國許多省份構建了省、市、縣三級法律顧問體系，但在實踐中，政府法律顧問工作卻趨于形式。就嘉禾而言，一部分政府官員對法律顧問缺乏應有的重視：一些政府官員因害怕擴大法律顧問工作范圍會侵犯到自己在行政管理當中的“管理隱私”、國家秘密，會限制政府的運作機制，以致給自己造成不必要的麻煩，而往往將法律顧問工作局限在為政府提供法律咨詢、陪同政府領導下訪、參與行政復議及行政訴訟等一些簡單、傳統法律服務事項上。法律顧問沒有全程介入政府的日常工作，沒有發揮其應有的重要作用，而是成為了一種為滿足政治需要的擺設。加上一些政府領導輕視律師的作用，對律師未予以充分重視，認為律師就是打官司，擔任政府法律顧問也就是在必要時充當一下“消防員”的角色，被動地提供一些法律服務。有的地方政府只是應要求出臺一個設立顧問是文件，長年累月不向法律顧問咨詢任何事情，政府法律顧問只在臺賬或者宣傳材料中出現，從來無緣參與政府法律服務。政府法律顧問作不僅趨于形式，同時也限制了一些法律顧問專業性的有效發揮。
（二）法律顧問長效工作機制尚未健全完善。
法律顧問長效工作機制應當涵蓋工作制度、考核機制、激勵機制等內容，但是從嘉禾現有縣鄉兩級法律顧問工作情況來看，縣鄉兩級政府雖然建立或聘請了法律顧問團，但相關的工作機制尚未建立健全，最關鍵的法律顧問工作制度、考核機制、激勵機制并未完全建立，缺乏長效機制。
（三）經費保障普遍不足，律師工作積極性不高。
縣政府既沒有專項財政預算經費，也沒有下撥工作經費，鄉鎮的情況則更不理想。政府及部門沒有樹立律師有償服務的理念，認為律師應當講政治、顧大局，應該為黨委政府提供免費法律服務。大多數中小企業和社區都沒有安排法律顧問專門經費，律師開展專項服務純屬公益服務、工作缺乏經費保障，律師積極性難以調動。
三、完善政府法律顧問工作的對策與建議
按照十八屆四中全會關于“積極推行政府法律顧問制度”的要求，從確定職能、完善機制、加強專業體系建設、強化保障四個方面著力，真正發揮法律顧問制度在推動法治政府建設中的積極作用。
（一）確定職能——明確定位，提高地位
要充分利用全面推進依法治國建設的契機，抓好十八屆四中全會關于“積極推行政府法律顧問制度”精神的落實，建議上級政府盡快出則和相關配套制度，明確省、市、縣(市、區)、鄉鎮(街道）四級政府和縣級以上行政執法部門建立法律顧問制度的任務目標，并將政府法律顧問合同的簽訂作為依法行政工作的一項考核內容，使法法律顧問制度全面覆蓋各級政府行政決策、執行、監督等主要行為的全過程，全面實行依法行政，預防和控制各項法律風險，積極推進法治政府建設。
要發揮法律顧問在政府工作中的重要作用,就必須使其參與政府事務的權利和地位得以充分實現。然而，由于制度和觀念上的原因，律師參與政府法律顧問工作中，其權利和地位往往得不到有效保障，一些簡單的權利，如知情權、調查取證權、勞動報酬權等等權利未得以充分保障。設立政府法律顧問律師保障制度，優化顧問律師的執業環境，保障顧問律師的權利和地位，成為當前政府開展法律顧問工作的重要任務之一。第一是改善政府顧問律師的工作環境，有效落實律師辦公場所，為律師配備工作必須的交通、通訊、電腦等硬件設施。改變以往律師顧問費用低廉、待遇不高的局面。全面提高律師的勞動報酬，對律師工作中所支出的合理費用予以全額報銷，以利于促進律師工作的積極性。第二是政府顧問律師參與政府法律顧問工作，不僅應得到政府的有力配合，在尊重政府律師的同時，也應當給予充分的權利。地方政府應當在有關法律、法規出臺之前，制定相關的規范性文件，授予政府顧問律師一定的查閱、詢問、取證等權利，以有效保障法律顧問工作的順利進行。第三是政府顧問律師參與政府法律顧問工作，同樣也涉及人身及財產安全的問題，社會律師在執業過程中被毆打的情況時常出現。特別是在參與處理政府一些重大突發、敏感事件及重大群體上訪等矛盾較為沖突的事件時，政府應當采取有效措施，保障政府律師的人身及財產安全。
(二)完善機制——確保全過程參與決策、行政過程
制定各項制度，讓法律融入政府權力運行，讓政府行政全過程“依法”法律顧問的作用發揮應從事后向事前、更向事中全面強化。針對現行法律顧問工作中的缺項，一是結合政府“權力正面清單”的制訂，明確須經法律顧問評估的決策或行政行為，同時完善法律顧問列席政府會議的制度，將法律顧問的合法性審查作為政府工作決策討論的前置程序；二是細化法律顧問崗位，如可設“法律風險評估師”，要求政府（部門）的對外具體行政行為和抽象行政行為必須由政府法律顧問評估風險、出具《法律意見書》后才能對外發布，三是建立專人的跟蹤矯正機制，對每一項政府涉法事務都要有法律顧問負責全程跟蹤，及時提出法律意見，確保行政的各個環節均在合法合規范圍內；四是對于民生直接相關的行政事項，除決策前的法律風險評估之外，在發生矛盾糾紛時要由充當政府(部門)法律發言人的法律顧問出面做法律解讀，并進行法律宣傳。總之，法律顧問制度建立以后，必須嚴格實施，保障政府法律顧問工作順利展開，防止流于形式。
(三)專業體系建設——嚴格資質，規范管理
構建政府法律顧問的專業體系。一要嚴格資質要求。顧問人員應以律師為主，但不限于執業律師。其他相關的法律專業人士任政府法律顧問，須要求其具備法律執業“資格”，以保證顧問組成的職業水準，切實提升服務能力，發揮律師在推進法治政府中的作用。二是規范人選產生。由政府聘用單位提出法律顧問的專業領域需求，津制部門統一發布崗位，司法行政部門推舉人選，再由聘用單位、法制部門和司法行政部門共同確定人選。三要理順管理。法律顧問的協調管理由司法行政部門負責，包括維護職業規范、激勵專業發展，以及對業務不良、執業不端行為予以職業評定和懲戒的自律管理。首先，政府可根 據法律顧問的工作情況，在每一年度末，對其服務態度、工作效率、專業水平及職業道德等情況做出綜合評價，評選出年度“優秀”、“盡職”及“不合格”三個不同的檔次。其次，政府根據評價結果，對評選為年度優秀、盡職的顧問在通報表彰的同時，也可給予一定的獎勵。對于考核不合格的外聘顧問，應當解除聘用。
(四)強化保障——納入財政預算
在現階段，政府財政中通常沒有設立法律顧問開支的專項經費，政府法律顧問經費得不到有效落實，大部分律師在從事政府法律顧問工作中，其工作收入得不到有效保障，嚴重影響了政府法律顧問工作的健康發展。建立政府法律顧問經費，是保障政府法律顧問工作順利開展的重要條件之一。
根據政府財政收入狀況及當地經濟生活水平，每年確定一定數額的法律顧問經費，專項用于政府法律顧問工作的開展。同時，還必須明確政府律師顧問費用的標準，規范政府律師的聘用形式。政府聘請顧問律師，必須與律師簽訂“顧問合同”，明確其勞動報酬、工作補貼及其福利待遇，其所需費用直接從政府法律顧問經費中支出。對政府法律顧問實行有償外包，建立和落實政府購買法律顧問制度，將政府法律顧問工作經費納入政府專項財政預算，明確經費標準。各級各部門要積極主動搭建工作平臺，重視和支持律師開展政府法律顧問工作，為政府法律顧問律師發揮職能作用提供便利和創造條件，確保政府法律顧問制度真正發揮，克服“聘而不用、顧而不問”和“雖問不聽，我行我素”的現象。
總體來說，應當將政府法律顧問制度作為政府的一項軟基礎設施建設來對待，法律顧問的設立應全覆蓋，法律顧問的工作要貫穿到行政管理各個環節，以剛性制度保障其權利和地位，讓法律顧問制度在規制政府行為、處理矛盾糾紛，協助并促使政府依法行政方面充分發揮作用。
（作者單位：中共嘉禾縣委黨校、行政學校）
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