摘要：農村土地整治是解決三農問題、落實鄉村振興戰略的重要舉措。我國臺灣的農村土地整治被稱之為“農村土地重劃”, 一直以來作為臺灣農業發展、農村環境改善、農民生活提高的主要方式, 其政策演進與總體經濟發展息息相關。該文采用文獻梳理與對比研究的方法, 分別從臺灣農村土地整治的初期手段“農地重劃”、20世紀80年代的“農村社區土地重劃”, 到2000年之后的“農村再生”工作的歷史、內涵等角度進行分析, 總結其經驗做法, 從公眾參與程度、對農民意愿的尊重、重劃追求的綜合效益等角度提出其對大陸農村土地整治的借鑒意義。
我國臺灣地區“土地法”是臺灣地區農村土地整治的主要依據。依據“土地法”規定, 臺灣土地重劃按照地類的不同劃分為農地重劃和市地重劃兩類。在20世紀80年代之前臺灣的農村土地整治項目主要是指耕地和種植用地的整治。80年代之后, 由于多數農漁村社區長期自由發展, 缺乏系統性的規劃, 導致社區道路狹窄、公共設施嚴重不足、居住環境惡劣、產業發展空間不足[1]。為解決農村社區居住空間不足、緩解產業發展空間受限, 以及營造農村社區優良環境, 臺灣于1985年開始針對鄉村地區的農地綜合整治項目修正“農業發展條例”, 并在新增第45條中, 正式推行“農村社區土地重劃”以辦理農村社區綜合整治、農村更新。而后, 自1987年起, 依據“臺灣省農村社區試辦土地重劃要點”, 以土地重劃方式辦理農漁村社區更新, 農村社區土地重劃成為一種獨立的農村土地重劃類型。2000年, 由于居民意識抬頭、鄉村觀光的盛行, 加之公共經費的缺乏, 為此, 臺灣制定相關規定并開展“富麗農漁村計劃”試辦綜合整治項目。至2010年后, 臺灣形成了以“農村再生條例”為核心的自主農村土地整治政策體系, 將農村發展列為重點, 并通過農村再生培根計劃培育當地農民實施農村土地綜合整治的能力。本研究主要圍繞臺灣農村土地整治工作的幾項核心內容, 即“農地重劃”“農村社區土地重劃”“農村再生”等工作, 對臺灣農村土地整治的歷史、發展、特點進行梳理, 總結其經驗, 為大陸實施“鄉村振興戰略”提供借鑒參考。
1、臺灣農村土地整治的內涵和目標
早期臺灣農村土地整治是為了解決農業經濟的問題, 因此更偏重于生產用地重劃, 也因此一般認為臺灣農村土地重劃分為農業生產用地重劃[2-3]和農村社區土地重劃[4-5]。從歷史發展看, 臺灣農村土地整治工作, 主要包含“農地重劃”“農村社區土地重劃”和2000年后的“農村再生”工作三項內容。
1.1 農地重劃
由于農地割裂、細分, 臺灣農戶持有農地面積平均僅1.1hm2左右。因規模過于細小, 農業經營效率無法有效提高, 為推動農業現代化, 改善農場結構, 必須通過農地重劃, 以達成調整農場結構, 擴大經營規模, 改善生產環境等現代化農業經營方式。因此, 農地重劃的目的, 不僅在于合并分散零碎的土地, 使之成為較大的經營單位, 更新農路及改善交通, 從事地力的維持與土地改良, 水力及灌排水系統的興修等, 以改善農業結構, 同時也注重農林業的生產及居民的生活環境, 配合公共設施的加強與更新, 改善鄉村地區的社會經濟條件, 以帶動整體鄉村地區的發展[6]。農地重劃的主要對象是“不符經濟效益”的農地, 過程包括配置完善“農水路”基礎設施、“建立標準坵塊”形成種植規模, “透過土地交換分合”權利變化的方式集中農戶、統合農戶的細碎化土地, 以達到每一坵塊均直接臨路, 同時可直接灌溉、直接排水、便于農機耕作及農事管理, 以改善生產環境, 擴大農場規模, 增進農地利用, 提高經營效率, 促進農業建設發展[7-8]。
臺灣農地重劃包含3個層次的內容: (1) 對土地進行權利交換分合, 以對地塊進行集中, 擴大耕作面積, 方便耕作; (2) 對重劃區內的田塊進行重新規劃整理, 使田塊的規模、方向等最適合于農業生產, 以改善生產條件; (3) 對重劃區進行道路、灌溉和排水設施的配套, 以改善田間的灌溉排水條件、拓寬道路, 方便機械進入田間生產作業, 提高機械化水平和生產效率。
更廣義的農地重劃, 除通過土地的交換分合、規劃整理、設施配套等措施改善農地的生產環境之外, 還包括為配合農村社區發展與農村計劃的需要, 實施農村土地利用的全面改革, 改變農村面貌。廣義的農地重劃, 不僅是對農地本身的改良, 同時也是農村建設的重要手段[9]。
1.2 農村社區土地重劃
農村社區土地重劃是指將一定范圍內土地權屬復雜、地塊零碎、公共設施不足、老化殘破的農漁村社區聚落, 實施整體規劃, 興修公共設施, 通過土地重劃辦理地籍整理, 并于重劃完成后, 配合辦理農宅整建、環境美化綠化, 以及推動農村社會保障等事業的發展, 以促進土地有效利用及農漁村社區健全發展的綜合性土地改良措施[9]。農地重劃的實施區域主要是在臺灣“區域計劃法”劃定的鄉村區、農村聚落、原住民聚落, 同時可以根據區域整體發展或公共設施配置需要而適度擴大的區域。
依據“農村社區土地重劃條例”, 臺灣農村社區土地重劃是一種綜合性土地改良活動, 其主要目的是為了促進農村社區土地合理利用、改善生活環境。具體而言, 根據“農村社區土地重劃條例”第5條規定, 農村社區土地重劃目標有以下幾點。 (1) 促進農村社區土地合理利用。通過對農村社區的土地進行整理, 使各宗土地均成為坵塊完整、面臨道路、適合建筑使用的土地, 以提高土地利用價值;通過對農村社區的地籍進行整理, 厘清權屬界線, 促使共有土地早日分割, 解決共有土地的處分和利用問題, 減少因權屬不清產生的糾紛。 (2) 推動農村社區更新。根據實際需要對社區土地進行重新規劃, 方便農村基礎設施建設, 為農村發展計劃的實施提供便利條件, 最終改善農村生活環境, 促進農村休閑旅游業發展, 恢復鄉村蓬勃生機。 (3) 配合區域整體發展。縮短城鄉生活差距, 增加農民收入, 提高農民生活水平。 (4) 配合遭受地震、水災、風災、火災或其他重大事故損壞的災區重建。
1.3“農村再生”工作
“農村再生”工作主要包含社區總體營造、“富麗農漁村”計劃、農村再生計劃。20世紀80年代之前, 臺灣注重工業發展, 當時鄉村規劃編制的目標是“一切為了工業和城市發展”[10], 導致農村發展緩慢、基礎設施不足、人口外流等問題發生。隨著臺灣當局對這一問題認識, 為了發展農業產業, 提升農村的生產、生活、生態, 農村土地整治由注重經濟效益向注重綜合效益發展, 將經濟效益、社會效益、生態效益融為一體, 進行綜合整治, 改善農民生活條件, 讓農民自主參與, 加大鄉村文化建設, 實現農村的可持續發展。
1.3.1 社區總體營造
20世紀90年代臺灣提出“社區總體營造”主要指“社區綜合整治”。社區總體營造的概念、做法來自日本的“造町運動”, 近似于韓國的“新村運動”。社區總體營造的定義為:以凝聚社區居民的共同體意識為前提, 借著居民參與地方的公共事務, 培養社區自主能力, 使各個社區建立屬于自己的文化特色[11]。
社區總體營造的目標是讓社會各方參與鄉村建設, 充分挖掘農村傳統文化, 激發農村人文價值活力, 將文化產業化, 由社區居民共同經營, 提升居民精神層面意識。
1.3.2“富麗農漁村”計劃
20世紀90年代末臺灣提出建設“富麗農漁村”計劃, 其整治的內涵包括3個方面:“農業生產企業化”“農民生活現代化”“農村生態自然化”。“富麗農漁村”提出了“三生”理念, 把現代農業建設從農業延伸到農業、農民、農村“三位一體”的全面發展[12]。
“富麗農漁村”計劃的目標是調節農業產業結構、建設觀光農業, 增加農民收入, 改善農村環境, 提升居民品質, 美化農村景觀。
1.3.3 農村再生計劃
2008年臺灣地區提出“農村再生計劃”, 并于2010年頒布所謂的“農村再生條例”, 配以“農村再生培根計劃訓練規定”, 以現狀農村小區為中心, 采取“政府引導、培訓本地團體及農民、農民自主參與”的形式, 以多重目標的愿景式規劃為策略, 其內涵在于重視培育農村特色產業、生態復育及空間景觀的活化再利用, 以此來推動農村的再生建設并提升生活和居住品質[13]。
“農村再生計劃”的目標是推動本地區規劃、整治人才的培養, “培根計劃”通過分階段的課程培訓和行政部門提供的顧問咨詢, 幫助農民培養社區意識, 自主推動土地整治工作。推動環境教育的概念深入農村, 2005年臺灣提出“臺灣健康社區六星計劃”, 主題除了前期提出的生態整治外, 更要求將環境景觀教育場地設置、社區環保生態可循環作為整治目標。通過全整治過程評價工作, 推動地方主動維護土地整治成果, 在編制計劃前對所有村莊進行可實施性、配合性評價, 中期重視施工管理和經費管控 (四期經費管控) , 后期重視維護管理的評價, 并基于評價內容決定之后的土地整治項目落地和未來財政建設撥款。
臺灣“農村再生”工作不以增加耕地效益為土地整治的唯一目標, 不僅僅是完善基礎設施、平整土地, 方便農業規模化經營, 更是注重追求綜合效益, 將經濟效益、社會效益、生態效益融為一體, 對農民進行素質培養。 (1) 注重經濟效益。在“富麗農漁村”計劃中重點是調整產業結構、健全產銷體系, 以市場為主, 積極研發技術, 將農業與現代化生產結合, 合理調整配置農業資源。在“農村再生計劃”中, 其目標包括特色產業活化, 注重鄉村產業發展, 結合當地特色發展生態旅游、觀光休閑等產業。 (2) 注重社會效益。社區營造的宗旨就是建立社區共同體, 培養社區感建立鄰里認同, 臺灣地區社區營造把正確處理各種關系作為實現社區營造目標的關鍵, 把培育社區精神作為社區營造的重要一環[14]。“富麗農漁村”計劃十分重視農民教育及農業科技人才培養, 重視農民組織的力量, 如農會、漁會等, 農會、漁會也有種植養殖公積金用于土地整治, 并且此計劃注重提升農民的精神倫理, 使農民感到幸福與滿足。“農村再生計劃”注重農民自主參與的精神, 開展培根計劃, 采取階段訓練, 由農村小區自主提出發展規劃和目標。 (3) 注重生態效益。在“富麗農漁村”計劃中追求生態效益, 1995年臺灣地區發布小冊子“農業政策白皮書”, 其中目標之一就是維護農村資源環境, 促進生態和諧[12]。在文件“跨世紀農業建設方案”中, 其目標之一就是控制農村環境污染源, 妥善處理廢棄物, 美化農村景觀, 同時參照德國鄉村建設經驗, 將自然生態工法融入鄉村建設。“農村再生計劃”中農村社區任務之一就是生態保育, 鼓勵社區內部廢棄物可循環, 運用再生能源, 引導農民自覺參與生態資源調查與監測。
綜上所述, 農地重劃、農村社區土地重劃, 以及“社區總體營造”、“富麗農漁村”、“農村再生計劃”活躍在臺灣農村中, 可以看出臺灣的農村土地整治不只是某種類型的土地整治, 而是整治前先考慮整體發展目標, 通過長時間的實踐獲得綜合效益, 以及可持續發展的農村提升和社區營造。總的來說, 臺灣農村土地整治注重多目標整治, 追求綜合效益, 積極讓農民參與, 對農民進行素質教育和培養, 這是實現農村可持續發展的重要因素。
2、臺灣農村土地整治的借鑒意義
2.1 完備的制度保障
“土地法”臺灣是農村土地整治的基本依據。20世紀80年代, 臺灣又制定了“農地重劃條例”及實施細則, 90年代頒布“農村社區土地重劃條例”及實施細則, 2010年頒布實施“農村再生條例”。同時, 臺灣農村土地重劃還受“政府采購法”及其施行細則、“區域計劃法”及其施行細則、“原住民保留地開發管理辦法”等約束[3]。這些有關規定為臺灣農村土地整治的實施提供了堅實的制度保障, 形成了合理的管理體系。
2.2 系統的農民培訓
注重對農村社區自主編制土地整治計劃和當地農民、農民自治團體的培訓及教育。推動“由下而上、計劃導向、小區自治、軟硬兼施”, 讓農民和當地自治團體自主參與, 提升對于村莊建設的責任感[15]。農村土地整治是一項綜合性很強的工作, 農地重劃包括三級管理組織體系。其中, 鄉級的農地重劃協進會具體負責實施農地重劃, 成員就包括土地所有者, 并且具體的施工人員通常為重劃區內的土地所有者及其關系人[16];縣市一級則由臺灣行政當局承擔, 臺灣行政當局“各局辦委員會”負責制定政策和編制專家庫。同時, 臺灣“農村再生計劃”中, 開展“農村再生培根計劃”, 對本地農民、農民自治團體 (社區發展協會) 進行培訓, 由農村社區代表或是團體提出發展規劃和實施目標、擬定計劃書, 不僅培養了農民的素質教育, 還提升了農民的責任感。
2.3 合理的資金和利益分配機制
臺灣農村土地整治具有合理的資金和利益分配體系、機制支撐。農地重劃除臺灣行政當局給予撥款、提供低息貸款外, 部分費用由土地所有權人按照重劃后土地的受益比例共同承擔, 但這是在土地所有權人可支付范圍之內, 如工程費中行政當局通過“保護自耕農基金”給予墊付, 農戶以分配的“余地”抵扣 (即“劃余地”方式) , 農地重劃完成后, 行政當局以公開招標出售“余地”的方式收回墊資[16]。在利益分配機制方面, 土地增值收益由當地行政部門和土地所有權人共享, 以“漲價歸公”作為農村社區土地重劃的原則, 同時相關規定明確要求保障農民在農地重劃中的主導地位, 維護農民的意愿。由“重劃委員會”與“重劃協進會”共同做好重劃區選定、重劃負擔計算和分配、抵費地出售及盈余款使用、土地再分配等各項重劃工作[4], 做好利益分配保障。
2.4 高效的分級管理模式
農地重劃制度是綜合性很強的工作, 涉及財政、工程、環保等多方面, 任務量大, 采取分級管理[2]可以明確各自任務, 提高工作效率。在臺灣農村土地重劃中實行臺灣省政府、縣 (市) 地方政府、村民社區組織三級管理模式, 臺灣行政當局提供農村再生政策方針及財政補貼, 縣 (市) 地方政府提供技術指導和財政支持并編制“農村再生總體計劃”, 社區組織 (農村社區更新協進會) 編制“農村再生計劃”, 負責土地重劃工程和具體工作的落實。這樣的分層管理權責明確, 有利于權力下放, 提高農民參與積極性。
2.5 注重提高綜合效益
臺灣農村土地整治是將經濟效益、社會效益、生態效益融合在一體, 不僅解決土地細碎化問題、配建農業基礎設施, 改善農業產業結構, 注重經濟效益, 而且厘清產權, 重視民間組織機構的力量, 引導公眾參與, 尊重農民意愿, 讓土地所有權人進行實施, 利益分配合理, 提升居民幸福感;同時, 還改善農村生態環境, 配建觀光設施, 發展觀光旅游產業, 以建設“富麗農漁村”為目標, 是多用途、多目標的整治。
3、結語
通過對臺灣農村土地整治的剖析, 認為臺灣農村土地整治對大陸具有借鑒意義。臺灣農村發展建設的做法尤其是注重農地綜合效益、注重農民自主參與、尊重農民的意愿、強有力的法律支撐、自下而上的農村整治模式等, 這些都對農村可持續發展, 引導農民增強責任感、提升幸福感具有重要作用, 對大陸地區的新農村建設具有重要借鑒意義。
中國鄉村發現網轉自：臺灣農業探索2018年02期
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