2015～2018年，經過全國人大常委會和中央全面深化改革領導小組授權，在全國33個地區進行宅基地制度改革試點。中辦、國辦要求“在堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的前提下，探索宅基地自愿有償退出機制、探索宅基地有償使用制度”。宅基地制度改革焦點在于“雙有償”策略，即宅基地自愿有償退出和宅基地有償使用策略，關鍵在于充分考慮并尊重農戶的意愿和地方的資源稟賦，根據不同人群的需求進行調整，從而實現政府與農民利益“雙贏”的政策目標。
一、現有宅基地“雙有償”策略存在的問題
1. 有效閾值問題
“有效閾值”是指宅基地“雙有償”涉及的費用、面積、期限等“最低值～最高值”。宅基地有償退出，涉及補償的下限和上限，即宅基地退出農民能接受的最低補償值，村集體或者地方政府能承受的最高補償值，是補償的有效區間范圍，既要符合農戶的實際情況，又要起到政策激勵的效果；宅基地有償使用，則涉及有償使用的面積、期限、費用、繳納頻率等閾值，以及繳納對象界定、費用繳納方式與管理等內容。
關于宅基地面積閾值。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款明確規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。而《湖北省土地管理實施辦法》（2014年9月第4次修訂）第三十三條規定，“農民興建、改建房屋宅基地（含附屬設施）總面積，使用農用地的每戶不得超過140平方米，使用未利用土地（建設用地）的每戶不得超過200平方米。市、縣人民政府可以在上述限額內，根據本地人均耕地情況確定本行政區域內農民住宅占地標準”。由此可知，相關法律規定農村村民一戶一宅，面積法定。有些農戶為了獲得多處免費的宅基地，竟采用了夫妻離婚或者子女與父母分戶的方式。在實地調研中，當我們問及農民是否知道“一戶一宅”的法律規定時，農民經常會反問我們：“法律是否也規定了城里人一戶一宅。為什么城里人一戶多宅無人關心，而關心農民的一戶多宅？”。農民的反問，應該引起我們對一戶一宅、面積法定的反思，其主要問題在于戶與宅不匹配、人均面積標準值的缺失。
目前“戶”的概念內涵明確，就是公安部門頒發的戶口簿所登記的全部家庭成員，一本戶口簿中所登記的全部家庭成員為一戶。但一戶家庭成員數量的差異沒有反映宅基地面積差異性。因此，現有宅基地面積標準值按戶執行，存在如下問題。一是沒有體現區域差異（如經濟發達地區、傳統農區與落后的丘陵山區等）；二是沒有體現區域內人均資源稟賦、宅基地容積率、建筑密度、地下空間使用等差異；三是沒有考慮戶內總人口、人口結構等差異。因此，宅基地制度改革應該因地制宜、因人制宜，綜合考慮戶均、人均宅基地面積標準值，防止部分家庭利用政策漏洞，通過離婚分戶、大戶分小戶，免費取得更多宅基地。
“雙有償”策略之一就是探索有償退出宅基地。即對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅的農戶或者進城農戶探索自愿有償的方式退出宅基地。由于有償退出的宅基地，涉及歷史遺留原因、合法繼承、超法定面積、一戶多宅、一戶多基，非本集體成員等多種情形。確定其補償閾值應該遵循“尊重歷史，以質劃級，按級作價，梯度遞增，集體能接受，農民能承受”等原則。
“雙有償”策略之二是探索宅基地有償使用制度。即對符合宅基地退出條件而不選擇有償退出的，采用有償使用的約束機制。根據我們的調研，部分地區收取的有償使用費用過低，涉及農戶數量少，費用級差小。如果大幅提高有償使用費，其效果反而不好，因為面大額高，多數人交不起也不愿意交，村集體又沒有強制執行力，那么規定就形同虛設。這就意味著目前部分地區宅基地有償使用費的閾值設計沒有達到改革初衷。另外，由于我國宅基地制度歷經數次變遷，成因復雜，時間節點不一。在實施“雙有償”策略時，需要尊重歷史，既要保護大多數農民的利益，又要保證國家法律法規的嚴肅性，還要確保農村社會穩定。
2.宅基地退出指標的使用問題
關于廢棄、閑置宅基地處理及其指標的使用，我們目前采用較多的是設置建新區和拆舊區，通過城鄉建設用地增減掛鉤政策，實現土地與財富互換的目標。例如通過規劃引導農戶到城鎮、中心村或者居民點集中建設（建新區），將廢棄的、閑置的、一戶多宅、一戶多基、易地搬遷的宅基地（拆舊區）復墾，產生的多余用地指標通過城鄉建設用地增減掛鉤政策進行交易。據報道，在國家級貧困縣金寨縣，到目前為止，全縣已騰退宅基地2.3萬畝，復墾新增耕地1.8萬畝。通過在全省范圍內流轉交易城鄉建設用地增減掛鉤的節余指標1009畝，以每畝48萬元價格，收益達到4.84億元。而河南省鄭州市則通過宅基地“復墾券”交易方式實現城鄉建設用地增減掛鉤。其中，易地扶貧搬遷貧困戶和同步搬遷戶農村宅基地及相應的其他農村集體建設用地拆舊復墾的為A類復墾券。其他農村宅基地及農村建設用地拆舊復墾的為B類復墾券。按照復墾后耕地地類、質量等因素確定不同類別的起始價。2016年12月，首批6000多畝宅基地A類復墾券以每畝30萬元的熔斷價格全部售出，總成交額達18.4億元；2017年3月，首次拍賣宅基地B類復墾券7300余畝，拍得7.26億元。在浙江義烏市，則通過宅基地“集地券”的模式實現城鄉建設用地增減掛鉤。“集地券”是義烏市將全市范圍內農村地區的零星建設用地復墾為耕地等農用地，經驗收合格后折算成的建設用地指標。通過“集地券”管理制度，義烏市將廢棄閑置的農村低效建設用地進行復墾，騰退的建設用地指標和耕地指標在全市統籌使用。根據政府公布的“集地券”兜底價每畝40萬元，扣除相關安置成本后，村里可以得到一筆可觀收入。由此可知，目前城鄉建設用地增減掛鉤，實質就是建設用地的指標轉移。城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施，為區域發展拓寬了資金來源渠道。
但是此政策實施過程中存在以下問題。一是增的地方建設得很漂亮，但減的地方復墾不盡人意。調研發現，建新區借助新農村建設、美麗鄉村建設等措施，的確是建筑外觀整齊劃一，房屋錯落有致。但建設美麗鄉村，是要給鄉親們造福，不要把錢花在不必要的事情上。二是，將農村建設用地復墾產生的指標全部通過增減掛鉤轉移到城鎮或者發達地區，但欠發達地區下一步要實施鄉村振興或者產業發展時，就受到基本農田保護率高、建設用地指標少等瓶頸制約。因此，部分地區不能只顧眼見利益，將全部舊宅基地復墾為耕地，并通過城鄉建設用地增減掛鉤的方式轉移出建設用地指標，一旦將來要發展和振興，將會遭遇到發展無地的硬約束。
二、宅基地功能拓展及案例分析
隨著經濟社會和城鄉融合發展的推進，宅基地內涵發生了很大變化。近期研究農村宅基地功能擴展的理論與實踐模式時發現，宅基地功能在時間、空間和屬性上其內涵都有很大擴展，已經從生產和居住功能，擴展到文化、生態、景觀、財產、社會保障和政治穩定功能等。基于宅基地功能擴展理論，絕望之處就是希望之地，當前農村破敗的房屋和廢棄的宅基地就有了用武之地。下面分析兩個案例。
案例一：湖北省廣水市武勝關鎮桃源村。十多年前，該村多是石頭壘砌的房屋，斷壁殘垣、破爛不堪。但是，歷史的破敗卻受到藝術家的青睞，且通過他們的智慧變成旅游勝地。北京綠十字生態文化傳播中心主任孫君的出現，讓村莊起死回生。由于該村四面環山，一條溪流穿村而過，將村落一分為二。200多處石頭民居，田野間2萬多棵柿子樹，茶園、稻田、山林、水庫星羅棋布，是一個山清水秀、鳥語花香、群山環繞、民風淳樸的地方。孫君按照“保持原貌、修舊如舊”的規劃理念，對每個自然灣、建筑景點、居民石屋、林場河流以修復為主，充分彰顯古樸風貌。通過產業融合、三產聯動，發展農家樂，如今這個村成為了全國“十佳美麗鄉村”。
案例二：湖北省宜城市流水鎮鶯河村。2015年至今，承擔宅基地制度改革的宜城市相繼編制并出臺了關于宅基地退出的相關政策，產生了良好效果。其中一個典型就是流水鎮鶯河村。村集體沒有實行大拆大建的模式，而是利用15戶騰退的和80多戶使用權流轉的宅基地，由村集體經濟組織進行連片開發，依托自然風光和資源優勢啟動“醉美鶯河”建設，打造有鄉土味道的特色村莊。原來農戶舊住宅，現在變成了農家餐館；以前的茅坑，外觀不變，里面卻裝上了現代化的抽水馬桶；以前低矮的畜禽舍，如今通過修繕，成為現代化的自動麻將室和棋牌室；建成索橋、漫水橋、櫻花大道等觀光旅游景點，裝扮古井、吊橋、水車等設施，讓鄉村靚起來；通過種植蔬菜、綠籬、花卉，讓鄉村美起來。現在該村成為了湖北省美麗鄉村建設試點村，每天接待游客平均800余人次，全村呈現出一派“村美、人和、業興、家富”的景象。
三、討論
宅基地制度改革試點工作2018年底就要收官了，在調研中，有些地方提出了一些問題。例如試點區和非試點區、傳統農區與發達地區，偏遠農村與城鎮郊區、成員權與非成員權、歷史遺留和現實情況等出現不平衡，改革的短期成效和長期目標存在不一致等，另外還存在宅基地有償使用費的長期收取、有償退出的補償資金籌集、宅基地房屋等貸款抵押物處置、宅基地增值收益分配以及改革政策的持續性等問題。因此，需要對宅基地“雙有償”策略的成效進行系統總結、對下一步修法進行科學設計，循序漸進。城鄉建設用地增減掛鉤更要先謀而后動，不能被眼前的指標紅利沖昏了頭腦，應該為本地的鄉村振興預留后備資源。
（作者單位：華中農業大學公共管理學院）
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學（微信公眾號原創）2018-05-25
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