摘要：土地流轉為實現我國農地資源優化配置做出了巨大貢獻,但近年來土地流轉也逐漸表現出了一些風險。土地流轉風險已逐漸成為我國農村地區發展中的現實隱憂與制約瓶頸,在一定程度上阻礙了農村經濟的繁榮與社會的穩定。文章借鑒復合生態系統理論的理念,對浙江省A鄉土地流轉進行研究發現,該鄉土地流轉風險主要表現為經濟風險、社會風險、自然風險,其中經濟風險包括契約風險、經營管理風險、糧食安全風險及政策風險;社會風險包括社會矛盾風險、公信力風險、尋租風險及社會保障風險;自然風險包括景觀美學價值風險、生態組分風險。土地流轉風險的成因包括信息不對稱、非理性、道德、制度環境、市場等因素,這些因素聚合為強制性占有、流轉外部性、行為偏差、沉沒成本等4個因子,輻射至A鄉農村土地流轉整個系統,進而產生土地流轉風險。要控制A鄉土地流轉的經濟風險需要以利益保障為目標,而社會風險的控制要以提升社會效益為根本,自然風險的控制要以合理性評價為依據。
引言:改革開放的實施使中國的經濟發展成功實現了騰飛,也一并帶動了農業產業的蓬勃發展。進入21 世紀后,我國農業生產水平持續提升,農民生活水平不斷提高,農村經濟發展欣欣向榮,糧食總產量從2003 年的4 307 億kg上升至2010 年的5 464 億kg; 農民人均年收入也從2003 年的2 622 元增長至2010年的5 919 元[1]。農業的快速發展對農村土地提出了規?；洜I與集約化利用的要求。另一方面,由勞動力轉移所產生的土地閑置增加了農村家庭的機會成本,而家庭聯產承包責任制的桎梏已日益明顯,并與建設社會主義市場經濟的要求漸行漸遠,因而土地承包經營權流轉作為一種制度改革的嘗試逐漸進入人們的視野。土地流轉是我國在社會主義市場經濟條件下實現農地資源優化配置的必然選擇,其對于提高農業生產經營效率、加快農村地區經濟社會建設、增加農民收入等都具有重要意義。土地問題關乎農民根本利益,關系到農村的經濟與社會事業建設,而土地流轉是其中的關鍵點,因此在對待鉚接我國 “三農”問題的土地流轉問題上,決不能草率行事。
然而事實上目前我國的土地流轉仍然存在著諸多不合理之處,在流轉過程當中常常出現偏差,致使土地流轉出現了一些比較嚴重的問題,流轉中的各種風險也愈加增大,部分風險已現實發生成為風險事件,如流轉土地的用途不當導致的土地生態破壞、侵害農戶權益而引發的群體性事件等。這些風險事件使正常的土地流轉秩序遭受沖擊,嚴重違背了我國農村土地流轉的初衷,逐漸成為我國農村地區發展的現實隱憂與制約瓶頸,在一定程度上阻礙了農村經濟的繁榮與社會的穩定。這一嚴峻現狀決定了研究組亟需對土地流轉中的風險問題進行深入研究。
1、概念界定與文獻回顧
在農村土地流轉風險研究當中,“土地流轉”以及 “土地流轉風險”是2 個最主要的核心概念。先前的學者對農村土地流轉風險的研究已取得一些成果,對其進行梳理與總結將為該研究提供參考與借鑒。有鑒于此,研究組在此對土地流轉風險的相關概念進行界定,并對該領域的已有研究成果進行回顧。
1. 1“土地流轉” 與 “土地流轉風險”
1. 1. 1 土地流轉的概念界定
目前我國的學術界中常將 “土地流轉”與 “農地流轉”的概念混用。一般來說,農地流轉是農村土地流轉即農地承包經營權流轉的簡稱。由于 《農村土地承包法》規定的農村土地特指農業用地,因此農村土地流轉在更多時候所表達的是農用地流轉的含義。
不少學者從權利的角度對土地流轉概念進行界定,但在具體的權利判斷上,各學者之間則存在一些分歧。湯茜( 2009) 認為土地流轉即權利主體把土地權利全部或部分轉讓給其他主體,同時也指出我國農村土地流轉主要是農地經營權的流轉[2]。黃振華( 2010) 則認為承包權流轉也屬于土地流轉[3]。方文( 2012) 認為土地流轉是土地作為一種生產要素與經濟資源在不同所有者與使用者間的流轉; 而土地承包經營權流轉是擁有土地承包經營權的農戶在資源公平原則下將土地的承包權轉讓給其他農戶或經濟組織的行為[4]。劉艷( 2010) 提出,狹義的土地流轉是指附著于土地之上的各種權利在不同權利主體之間轉移的現象或行為過程,廣義的土地流轉還將各種土地功能的轉變視為流轉的一種形式[5]。
結合國家法律以及上述學者對于土地流轉概念的觀點,土地流轉主要是指農村土地承包經營權的流轉,是在農村土地集體所有制的基礎上,在不改變農業用途的前提下,擁有承包經營權的農戶依法將土地的使用權及其派生權利束讓渡給其他主體的一種經濟活動。
1. 1. 2 土地流轉風險的含義
風險是指引致損失的事件發生的一種可能性[6],風險的承受主體可以是生物體,也可以是非生物體[7]。土地流轉風險就是指因各種不確定因素而導致流轉過程中產生損失的可能性。與金融領域所認為的風險不同的是,土地流轉的風險在許多時候并不能完全進行量化。在該文中,社會風險、經濟風險及自然風險是土地流轉的三大風險類別。
社會風險指的是土地流轉過程中,產生社會矛盾、引發社會沖突、危及社會安定、破壞社會秩序的可能性。經濟風險是指土地流轉過程中,流轉利益相關各方蒙受經濟損失的可能性。自然風險主要是指在土地流轉中由于人為作用所導致農業用地生態系統結構及其組分遭到破壞、生態功能受到影響的可能性,從而對土地自然系統的外顯價值及其內在穩定產生影響[8]。
1. 2 土地流轉風險相關研究文獻回顧
國內關于農地流轉的研究呈現出較快發展態勢,研究問題逐漸細化[9],土地流轉風險是其中的一個新興研究方向。目前學術界的已有文獻中對于風險的識別、風險的成因分析為該研究提供了重要的參考借鑒。
在土地流轉風險的識別上,林旭( 2009) 認為土地流轉風險主要是農民失去保障的風險、影響糧食安全的風險、加劇農村兩極分化的風險、產權主體權益受損的風險及政治風險[10]。胡惠英、劉嘯山( 2012) 認為土地流轉風險包括農耕地被改變性質的風險、農民失地風險、農業龍頭企業面臨的自然災害風險及社會安全風險[11],這與朱新方( 2009) 的觀點近似一致,但后者還提到了資本與權力勾結產生大量腐敗行為的風險[12]。吳冠岑、牛星等( 2013) 從鄉村旅游化角度出發,認為以旅游方式促成的土地流轉中可能的風險是集體土地社會、經濟與自然子系統結構及其功能受到損害[13]。李中、洪必綱( 2012)則具體分析我國中西部地區的農地流轉,認為主要的風險是經濟風險、社會風險、主糧保障風險、文化風險、教育風險[14]。賀雪峰( 2014) 認為,規模農業排斥勞動是嚴重的社會問題,并存在引發社會動蕩的可能[15]。
在流轉風險的成因上,王衛紅等( 2013) 認為土地流轉中的行為失范為糾紛埋下了隱患[16]。劉輝( 2010) 認為利益沖突、公共利益界定不明、官商結合、從眾心理及官員服務理念缺乏是土地流轉產生風險的主要原因[17]。姜曉萍與衡霞( 2011) 分析土地流轉風險的形成機理,認為有限理性、非合作博弈的失敗、交易費用高昂及地方政府行為悖論是導致土地流轉風險的原因[18]。吳冠岑等( 2013) 相應地分析了農地旅游化流轉風險的產生機理,認為違法用地、農地非糧化、外來資本進入與惡性競爭、政策不合理、不可持續的土地利用是主要風險源,它們影響了土地的社會、經濟、生態子系統[19]。
由文獻回顧可知,作為一個新興領域,我國土地流轉風險的研究尚處于方興未艾的階段,一些共識性的研究成果尚未出現。無論是對于土地流轉風險的識別,還是成因分析上都存在著各自的觀點,呈現出爭鳴態勢。對于流轉風險的深度研究仍是相對欠缺的。
2、浙江省A鄉的土地流轉風險表現
由于我國農地流轉情況復雜,農地流轉存在著宏觀層面上的區域差異與微觀層面上的鄉村間差異,不同地區所蘊含的風險不盡相同,這使得農地流轉風險的宏觀研究的普適性與現實解釋力度較弱。為此,該文以浙江省A鄉為例,針對A鄉的土地流轉風險進行研究。
A鄉地處浙江省西偏北部,毗鄰安徽省,靠近著名的千島湖風景區水域,東鄰浙江建德市,距省會杭州市160km以上,隸屬于浙江省杭州市淳安縣管轄,屬于我國的鄉鎮一級建制單位。據A鄉農業經濟相關部門提供的數據表明,至2009 年末,A鄉下轄的15 個行政村共有耕地總面積為為410. 3hm,其中已流轉耕地為118. 1hm,流轉率為28. 78% ; 閑置拋荒或輪歇耕地為11. 1hm,占耕地總面積的2. 71% ; 流轉方式上主要是以出租與轉包為主,兼有少量互換、轉讓方式,無股份合作式流轉。至2013 年初時,全鄉共已流轉土地137. 1hm,流轉土地基本實現了規?；洜I,僅2012 年一年全鄉就新增農地流出戶704戶,新增流轉面積60. 3hm,形成了若干規模達6. 67hm以上的種植大戶。
由于學術界對農地流轉風險表現的分類尚無統一標準,研究組借鑒復合生態系統理論( Complex Ecosystem Theory,CES) 的理念對A鄉農地流轉風險的表現進行分類。土地作為地球系統組成的一部分,其本身具有自然屬性。隨著人類的出現,土地又逐漸具備了經濟屬性與社會屬性。復合生態系統理論將社會運行的重大問題看做是由經濟、社會、自然三大要素建構而成的復合性系統問題[20],即借由CES的核心理念,A鄉土地流轉風險表現可被歸為社會風險、經濟風險、自然風險等3 種具體的風險表現,其中經濟風險具體表現為契約風險、經營管理風險、農業產業風險、政策風險; 社會風險具體表現為社會矛盾風險、公信力風險、尋租風險、社會保障風險; 自然風險主要表現為景觀美學價值風險、生態組分風險。
2. 1 經濟風險
2. 1. 1 契約風險
契約風險是指在雙方交易完成后因沒有或無法履行約定事項所產生的損失的可能。土地流轉是農地承包經營權的流轉,本質上是一種伴隨著權利轉移與利益獲得的經濟活動,屬于經濟學上的交易行為。在A鄉,契約風險主要表現為合同雙方存在著不遵守權利與義務的可能性,諸如私自變更土地用途、更改流轉期限、不履行補償支付等合同約定的一系列違約行為。在對A鄉所進行的問卷調查中,有近10% ( N =113) 的受訪者表示流轉采用 “口頭協議” 方式進行,這更加劇了契約風險的發生幾率; 同時由于在近年來鄉政府在土地流轉合同簽訂過程中不公正現象愈發頻繁,使得這種風險還被 “放大化”,由此產生一種“漣漪效應”[21]。
2. 1. 2 經營管理風險
土地流轉中的經營管理風險主要是指在土地流轉后出現經營或管理問題,導致農地沒有出現應有的規模經濟效應,甚至產生經濟損失的可能性。過去,A鄉部分農戶因技術水平的相對落后、主營業務的變更等導致了農地沒有產生應有的規模效應; 受環境變化、氣候異常、地質災害等自然因素與土地生態破壞所導致的土地受污、受損等的影響等的影響也在一定程度上成為A鄉農地流轉后形成規模經濟的不利因素。市場供需變化的不確定性與價值規律的內在作用也使得A鄉農地流入方存在收益不如預期甚至低于成本的可能性; 突發性的風險事件如金融危機等也會導致A鄉農業大戶經營管理成本突然增大。
2. 1. 3 糧食安全風險
目前A鄉土地流轉的糧食安全風險主要源于土地在流轉后在短期內用途發生大量改變,進而導致土地利用結構迅速變化,使得農業產出也隨之發生大規模變動,威脅到糧食生產安全基線。在這一過程中,由于受經濟利益的驅使,A鄉土地流轉后非農、非糧化使用的頻率漸長,“觀光農業”、“休閑農業”等名義上屬于農業,但實際上與農業用途存在明顯差異的邊緣農業開始興起,大有取代傳統糧食農業之勢。根據對調查問卷的統計,A鄉農業用地在流轉前用于 “種糧”與 “種植蔬菜”用途的比重為92. 2% ,而流轉后這一比重驟降至12. 6% ; 用于 “農業旅游”的比例則從流轉前的0% 上升至流轉后的20. 4% 。從全國性角度來看,如若此種情況成為普遍現象,長此以往勢必會威脅到 “1. 2 億hm耕地紅線”的底線,對糧食安全產生威脅。
2. 1. 4 政策風險
在A鄉的土地流轉當中,新舊政策之間的摩擦往往成為一個不容忽視的風險所在。土地流轉的政策風險即是指由于相關流轉政策的變化或新政策的出臺、舊政策的廢止所帶來的導致流轉利益相關方遭受損失的可能。如A鄉淳財農[2009] 291 號/淳農辦[2009] 61 號文件在2013 年1 月1 日廢止,轉而實施新的淳財農[2012] 258 號/淳農辦[2012] 49 號文件。新政策不再著重強調 “土地流轉后不得改變其農業用途”,這就為觀光、旅游農業打開了大門。對原農戶而言,繼續保持原有農業用途就會形成與旅游農業用途之間的較大收益差,產生機會成本; 將農地轉用又會產生新的經濟成本,以上即政策風險帶來的損失。由于信息不對稱、知識的有限、個人偏好等因素,A鄉農戶普遍處于政策傳遞的下風向,很少能掌握政策制定的動向,這就使得A鄉農戶群體在土地流轉當中存在因政策變化的不確定性而產生直接或隱性損失的可能性。
2. 2 社會風險
2. 2. 1 社會矛盾風險
農業社會向工業社會、傳統社會向現代社會的轉型不可避免地帶來階層利益的沖突,土地流轉的社會矛盾風險即是這種利益沖突的一個旁證。土地流轉意在提高農業生產經營效率、增加農民收入,但A鄉部分管理者的某些做法背離了 “平等、自愿、有償”的原則,使部分農民群體的利益被忽視,侵占農地、侵害農戶權益等現象時有發生,導致社會矛盾聚集,產生了危害嚴重的社會矛盾風險。A鄉曾在2013 年因強征農用地、強制流轉土地而爆發過嚴重的社會對抗事件,最終導致縣政府公務車被掀翻、部分帶頭村民被捕的嚴重后果。顯而易見的是,這些社會沖突對A鄉土地流轉的良性發展以及農村社會和諧穩定產生了嚴重威脅。
2. 2. 2 公信力風險
由于A鄉部分村集體組織與部分基層管理者損害農戶流轉利益的現象在長時間內時有發生,使得A鄉農戶群體對土地流轉管理部門的信任感逐漸下降,取而代之的是越來越多的質疑與漠視,不少農戶在訪談時直言 “不再相信鄉政府”。事實上黨中央自2007 年起連續6 年出臺政策開展對土地承包經營權流轉的改革,內容重點涉及法律、市場、服務、管理辦法等[22],體現了對農民群體利益的保護。但包括A鄉在內的我國廣大地區的地方政府往往在流轉的巨大利益、政績考核約束等的驅使下偏離頂層意愿,而有效監管又難以滲透,強制流轉、欺瞞農民、農戶 “被代表”等眾多流轉偏差紛紛產生,使得流轉過程中政府在農戶群體心中形象盡失,公信力大幅下降,產生公信力風險。
2. 2. 3 尋租風險
A鄉的尋租風險主要表現為基層流轉工作人員、外來資本企業、地方勢力大戶等存在著利用權力與資源干擾正常的土地流轉秩序的可能性,它常導致以權謀私、灰色交易、腐敗與越權等行為。尋租侵蝕了本應屬于農民群體的土地級差收益,尋租行為本身也造成了既得利益群體與農戶群體的日益分化。在A鄉部分基層管理者中,“官本位”與 “權本位”的思想仍然存在,這使得公權力存在著蛻變成為私權以攫取土地流轉級差收益的可能。同時由于A鄉農民群體的長期處于弱勢地位,遭受尋租行為帶來的損失時容易訴求無門,往往選擇忍氣吞聲或直接對抗,極易導致社會沖突。
2. 2. 4 社會保障風險
如同中國其他農村地區,土地在A鄉除了發揮承載、養育、輸出農產品等作用之外,對農民群體而言還意味著一種社會保障的手段。盡管隨著新型農村養老保險與新型農村合作醫療保險的逐漸鋪開,土地的保障作用有所下降,然而從整體層面上看,中國廣大農村地區的社會保障體系還欠完備,農戶生活保障水平的差異很大程度依舊取決于土地的產出差異[23]。A鄉當前的社保給付水平以及較低的流轉補償( 通常在0. 75 萬~ 1. 05 萬元/hm·年) 并不一定能完全彌補失地農民,尤其是欠缺生活技能者、年邁者、殘疾人等人群的生活所需。同時,對于外出務工者而言,欠考慮的盲目流轉也容易使他們返鄉務農時陷入無地可耕的境地。
2. 3 自然風險
2. 3. 1 景觀美學價值風險
由于受到地球氣候、地形、地貌等的自然條件影響,土地呈現出較強的區域差異性,這些差異性與地方農耕文化相結合,形成了獨特的鄉村土地自然與人文生態景觀。我國不同地區的農村一般存在著獨具特色的農地美學景觀,如廣西的龍脊梯田、東北的黑土地等等。A鄉獨特的氣候、地形以及文化等要素共同構筑了 “茶葉梯田”的自然美景,優美的自然風貌與鄉土風情相結合,給人以賞心悅目的感受。但受“經濟優先”思維的影響,近年來A鄉大力發展經濟收益更高的農業旅游業、農業觀光業等,土地流轉后用途被大量變更,甚至作為建設用地來使用。這不僅對A鄉農地產生了不可逆的生態破壞,同時使得原有的農地風貌被嚴重破壞,一體化的自然景觀風貌被割裂,原始美感遭到破壞,美學價值大幅降低。
2. 3. 2 生態組分風險
土地是一個多組分的復合系統,是由土壤、巖石、礦藏、水文、大氣及植被等要素構成并綜合了人類正反面活動成果的 “自然- 經濟”綜合體[24]。土地肥力是由這些要素的豐富貯藏與合理搭配而產生的利于植物生長的天然能力,并且隨著農戶的施肥、精耕細作、農作物本身的生物作用,這種肥力是可以持續的。但隨著A鄉土地流轉后的大量轉用,例如用于旅游業、養殖業、建設用地等,極有可能導致A鄉農地土壤固有的生態組分發生變化,肥力下降; 同時人為的破壞、污染等也極易對土地造成不可逆的傷害,如A鄉目前正在建設的 “鱷魚城”項目就需要大量澆灌水泥。土地生態與肥力的恢復是相當困難的,不僅需要付出巨大成本,效果往往也并不理想。土地的生態組分風險關系到土地的內在價值,但目前尚未引起A鄉乃至我國廣大地區足夠的重視。
3、A鄉土地流轉風險的成因及其形成機理分析
土地流轉風險的成因是導致土地流轉風險發生的原因。A鄉土地流轉風險的成因包括信息不對稱因素、非理性因素、道德因素、制度環境因素及市場因素。這些因素共同 “聚合”為強制性占有、流轉的外部性、流轉各方行為偏差及沉沒成本等4 個因子,進而產生土地流轉風險。
3. 1 土地流轉風險的成因
( 1) 信息不對稱因素。在A鄉土地流轉中,普通農戶與土地受讓方、地方政府及土地市場之間存在著信息不對稱。其一為單個農戶與土地受讓方之間的信息鴻溝; 其二為農戶群體與地方政府之間的信息不對等; 其三為土地流轉市場信息本身存在不完全性。這使得農戶、政府、企業間形成了博弈: 若農戶選擇妥協進而流出土地,則為農戶帶來契約風險與社會保障風險,對農業產業產生糧食安全風險; 若農戶選擇不妥協而政府選擇不退讓,則對A鄉產生社會矛盾風險; 與此同時無論農戶是否妥協,政府公信力均下降,產生公信力風險。
( 2) 非理性因素。非理性主要是農戶群體在流轉過程中不理智集體行為,主要表現為社會矛盾集中爆發時盲目的從眾行為,進而引發一種近乎無意識的羊群效應。目前A鄉在一定程度上仍是一種鄉土人情社會,當部分農戶意識到流轉的不公平之后,不滿情緒很容易蔓延開來,集體 “泄憤”的沖動由此產生,容易導致矛盾的集中爆發與放大化,成為土地流轉社會沖突的內在邏輯與對基層政府產生不信任的動力來源。
( 3) 道德因素。道德起著一種準約束的作用,它本應約束流轉雙方的行為規范,對流轉雙方遵守與履行各自的權利與義務形成一種無形力量。但當道德成本低于道德失范所能產生的收益時,失德就成了部分流轉風險產生的誘因。產生流轉風險的道德因素主要包括A鄉基層工作人員的行政道德與土地流轉相關各方的誠信道德兩個維度,前者的缺失直接影響土地流轉中政府治理的效果,引起公信力風險,也容易引發農戶群體的對抗心理; 后者的缺失則容易催生流轉違約行為,產生違約風險。
( 4) 制度環境因素。制度環境是土地流轉發展的現實土壤。在A鄉土地流轉的制度環境當中,農戶與鄉政府、村級管理者間溝通機制的缺失,以及對政府部門與外來企業的有效監督的缺失是造成我國土地流轉風險的最主要制度環境因素。溝通機制的缺失一方面使得A鄉農戶無法及時地掌握新政策內容,產生政策風險; 另一方面增加了流轉摩擦,產生政府的公信力風險; 此外農戶訴求無門,誘發土地流轉的社會矛盾風險。缺乏有效監督還為資本、權力與利益相互結合提供了條件,帶來流轉不公,加劇了A鄉階層分化,也損害了政府形象; 土地流入方的違約沖動也無法得到有效遏制,產生糧食安全風險,也容易帶來對A鄉自然生態的破壞,產生景觀美學價值風險與生態組分風險。
( 5) 市場因素。市場通過供求關系的調節作用以及價值規律的波動作用來影響A鄉土地流轉經營方的經濟收益與損失。建設社會主義市場經濟決定了除糧食受到國家的價格管制外,其他的土地利用諸如種植經濟作物、農業旅游等都會受到市場規律的影響。供求關系與價值規律本身是具有不確定性的,即便價值規律具有一定周期性,這種波動仍是難以精確預測的。市場的這種不確定性既可以為A鄉農地受讓方的經營帶來經濟利益,也可能帶來經濟損失,即產生經營管理風險。
3. 2 土地流轉風險的形成機理
3. 2. 1 流轉風險的聚合因子
“聚合”本指物質由分散聚集到一起,在化學中指小分子相互結合形成大分子的過程。借由 “聚合”的概念,不同風險成因之間的共有屬性得以收斂為若干風險聚合因子( Risk Aggregation Factor,RAF) ; 再經由聚合因子的輻射作用使土地流轉的社會、經濟、自然子系統發生變化,產生土地流轉風險。這些風險聚合因子包括強制性占有( CP: Compulsory Possession) 、流轉的外部性( Ext: Externality) 、流轉各方行為偏差( BB: Behavioral Bias) 、沉沒成本( SC: Sunk Cost) ,各風險成因所映射的風險聚合因子如表1所示。
( 1) 強制性占有( CP)
強制性占有是指原土地承包經營權所有人在非自愿的情況下其土地被強制占有( 流轉) 。 “強制性占有”主要源于是道德因素與制度環境因素。強制性占有事實上是地方基層政府借助權力強行侵占農戶合法權益,是政府長期公信力低下、道德失范的一種外在反映; 而這種強占之所以存在并且沒有得到糾正,則主要是源于A鄉現有制度環境中缺少溝通機制與監督機制。
( 2) 流轉中的外部性( Ext)
土地流轉中的外部性是指在土地流轉過程中,流轉雙方與政府部門所做出的決策與行動導致彼此利益發生變化的現象,其來源包括信息不對稱因素、非理性因素、道德因素及市場因素。信息不對稱使A鄉農戶群體處于信息下風向,承受企業、政府的決策所帶來的流轉外部損失。農戶不理智行為對企業造成經濟損失,也導致A鄉基層政府行政效率下降。流轉各方的道德失范導致A鄉農戶流轉收益下降,如企業的欺瞞與行政人員的越權失職等。市場因其不確定性成為流轉受讓方經營的外部性。
( 3) 流轉各方行為偏差( BB)
行為偏差也稱為行為偏離,是指人們的行為背離了應有的社會規范,違反社會道德與準則的一種社會現象。“行為偏差”因子來源包括信息不對稱因素、非理性因素、道德因素及制度環境因素。信息不對稱使政府方持續強勢,A鄉農戶群體則長期弱勢,萌生泄憤心理。非理性因素促使農戶群體采取社會沖突等極端方式表達心中不滿。道德因素則體現在A鄉土地流入方盲目逐利、破壞農地生態、奪取農戶權益,政府強制流轉、越權行政等行為上?，F存的土地流轉制度環境則為A鄉企業與政府行為偏差的產生提供了條件。
( 4) 沉沒成本( SC)
沉沒成本是指因過去已做出的決定所產生的,并且現在或未來的任何決策與行為都難以彌補的成本。土地流轉風險的沉沒成本承擔主體既包括流轉的利益相關各方,也包括流轉的自然子系統。信息不對稱使A鄉農戶的流轉抉擇缺少比對空間與回旋余地,為農戶帶來了難以挽回的損失。非理性因素破壞了A鄉土地流轉良性運行與農村社會穩定,產生難以補救的社會成本。道德失范導致政府公信力下降,成為政府形象的沉沒成本。制度環境使得A鄉土地流轉后的用途缺乏有效監督,部分流轉破壞了生態,成為自然環境沉沒成本。市場的變化與不確定所造成的損失成為A鄉土地流入方規模經營管理的沉沒成本。
3. 2. 2 土地流轉風險的形成機理
土地流轉風險的成因通過放射出共有脅迫屬性而聚斂為強制性占有、流轉中的外部性、流轉各方行為偏差、沉沒成本等4 個聚合因子。土地流轉可看作一個 “經濟- 社會- 自然”復合系統,風險聚合因子交叉輻射至土地流轉復合系統當中,對經濟、社會、自然子系統分別產生擾動,進而產生土地流轉的不同風險。
機理1: 強制性占有。流轉契約在A鄉農戶非自愿情況下被訂立,當強勢企業方出現違約行為時,農戶僅能獲得低廉補償甚至無補償,產生土地流轉的契約風險。強制性占有帶來的用途轉變改變了農業產出結構,形成糧食保障風險; 激化了社會矛盾,威脅了A鄉社會和諧穩定,產生社會沖突風險; 還從根本上與基層政府應當維護農民群眾的根本利益的宗旨相違背,形成公信力風險。強制性占有也沒有充分考慮A鄉農戶失地后生活保障,產生社會保障風險。對于農地的自然子系統來說,強制性占有還帶來了破壞A鄉農地景觀的可能,產生流轉的生態組分風險與景觀美學價值風險。
機理2: 流轉中的外部性。鄉村發展要求進行一定量的土地流轉,致使A鄉發展目標決策對部分農戶產生間接損失,產生社會保障風險,也成為A鄉社會沖突風險的一條引線。流轉政策的變動為流轉雙方帶來外部的政策風險。在流轉過程中,A鄉農戶的集體非理性行為也成為基層政府的外部成本,基層政府又采取錯誤應對策略,加劇了公信力風險。對外來企業來說,A鄉農戶群體的違約與不理性行為以及市場上其他競爭者的決策與行動均為企業帶來了經營管理風險。
圖1 土地流轉風險的形成機理
機理3: 流轉各方行為偏差。A鄉流轉雙方的違約行為為土地流轉帶來了契約風險。盲目追求流轉目標的土地流轉偏離糧食產出的正常軌道,產生糧食安全風險。A鄉部分政府工作人員的越權、失職、腐敗等行為產生尋租風險與公信力風險。A鄉農戶的盲目從眾流轉產生了社會保障風險;集體不理性泄憤行為又衍生了社會沖突風險。企業過分逐利而忽視了土地的社會與自然效益,使得A鄉土地自然系統存在著景觀價值遭受破壞與土地生態組分發生改變的危險。
機理4: 沉沒成本。過去的決策失誤為A鄉流轉經營方帶來了沉沒成本,逐漸增大其經營管理風險。A鄉土地轉出后用于非糧建設的時間越久,對糧食產出的負面影響越大。政策的忽然變化為A鄉流轉雙方帶來了制度沉沒成本,成為政策風險。農戶在耕種過程中所付出的時間、精力等無形成本及低流轉補償之間的利益差長期積累易致民怨積攢,可能爆發社會沖突。鄉政府的行為悖論產生了難以挽回的形象成本,引發公信力風險與尋租風險。流轉土地的轉用所產生的生態破壞成為A鄉土地自然系統的沉沒成本,挑戰著土地自然系統的承受力,景觀美學價值風險與農地生態組分風險便由此產生。
4、A鄉土地流轉風險控制的方案
復合生態系統理論的目標決策思想為A鄉土地流轉風險控制提供了一個合理的框架借鑒,即以經濟利益的保障、社會效益的提升、自然系統的合理性為目標,提出土地流轉風險控制的措施,以使土地流轉達到綜合效益最高、風險最小、運行持續而平穩的狀態。
4. 1 經濟風險控制: 以利益保障為目標
4. 1. 1 推廣農業保險
農業保險顧名思義即對農業風險所進行的保障,是針對從事農業生產的人員對遭受自然災害、疾病、突發事故等可能對農業經營管理造成損失的一種保險,尚屬一種新興保險。農業保險為A鄉土地規?；洜I的農業大戶或外來企業的經營管理風險的提供了一種預后補償的可能。2004 ~ 2007 年中央連續4 年的一號文件均明確提出了要建立農業保險制度[25],農業保險作為一種風險轉移的管理方法,能在一定程度上解決A鄉土地受讓方對規模經營的后顧之憂,保障經營者的風險收益,進而促進A鄉土地流轉的良性協調運行。
4. 1. 2 建立第三方流轉中間機構
建立由第三方所組成的土地流轉中間機構對控制A鄉土地流轉風險是可行的。機構承擔起對土地流轉進行風險評估的職能,以及跟蹤流轉合同履行情況、協調流轉利益、調停糾紛等工作,由A鄉的農民群體與基層政府組織對機構進行雙重監督。通過這一中間機構,土地流轉的契約風險、經營管理風險、政策風險、社會矛盾風險等都能夠得到有效控制。這一機構的設立同時也將使A鄉基層政府在流轉中的權力被適當分割,這為提升農戶話語地位、促進農戶與政府間的溝通交流等也能產生良好的社會效果。
4. 1. 3 深化流轉有形市場的建設
土地流轉市場的成熟與否決定著土地流轉資源優化配置的效率與自我調節的張力。從國外農地交易發展的經驗來看,完善的地權交易市場不僅能實現公平與效率,還能減少違約、尋租等行為的發生。A鄉土地流轉應當繼續深化有形市場的建設,不斷培育與完善土地流轉服務中心,循序漸進,逐漸引入市場競爭機制。通過深化有形市場的建設,A鄉土地流轉將得以實現窗口化、規范化、流程化及信息化,政令不通、信息不對稱現象將大幅減少,交易成本也將得到有效控制,違約行為被置于敞開式監督下,農地資源得以更合理地優化配置。
4. 1. 4 增強流出土地的用途管制
對A鄉而言,更合理的土地流轉發展模式應當是注重長遠發展,協調經濟發展目標與土地用途,從宏觀角度考慮我國的主糧保障安全,恪守1. 2 億hm耕地紅線。A鄉政府應當強化土地流出后的用途管制,細化土地轉用規劃,避免盲目地將農地任意用于非糧非農用途,對私自將農地進行違規建設的現象及時予以制止,必要時終止流轉項目。同時A鄉上級乃至國家層面可嘗試優化績效考核指標體系,減少基層政府土地流轉的行政壓力,使我國土地流轉回歸到理性秩序當中。
4. 2 社會風險控制: 以提升社會效益為根本
4. 2. 1 完善利益訴求與溝通機制
訴求渠道的不暢通、訴求手段的單一使得A鄉土地流轉溝通機制形成惡性循環,導致農戶群體與基層政府漸行漸遠,隔閡不斷加深,最終使得A鄉的社會風險事件頻發。因而,完善農民的利益訴求與溝通機制是減少A鄉社會矛盾的有效手段。為此可以構建基層領導片區負責制、村組村民信訪制、農戶群體與基層組織定期反饋或座談制等多樣化的訴求與溝通機制,降低農戶訴求難度、訴求流程縮短,同時起到對地方政府的輿論監督作用及政策執行的反饋作用。
4. 2. 2 推進土地流轉政務公開
黨的十六屆三中全會與十八大報告都提出了建設 “服務型”政府的要求。建設一個政務公開的服務型政府是解決當前土地流轉的公信力風險、尋租風險、社會矛盾風險的必經之路。具體來說就是要實現土地流轉的透明化運作: 一是要強化A鄉土地流轉的信息網絡化建設; 二是要完善對A鄉基層政府組織運行的農村輿論監督機制; 三是要將績效考核由過去倚重經濟指標的模式逐漸向經濟與民生并重的方式靠攏。
4. 2. 3 強化土地流轉的社保供給
維護農戶群體利益,保障失地農民的生活水平是當前A鄉土地流轉所應考慮的重要方面,為此需要在社會保障方面進行適當調整,減小土地流轉的社會保障風險。首先,A鄉在土地流轉前應先對農戶失地后可能面臨的生活困境、是否能找到的新的收入來源等進行預估; 其次,適當提高土地流轉整體性的補償水平; 最后,嘗試新型的流轉補償方式,減少一次性現金補償支付的形式,著眼于失地農民的未來生活。
4. 3 自然風險控制: 以合理性評價為依據
4. 3. 1 流轉前充分考察鄉村文化
在制定A鄉的土地流轉計劃前,應當注重將土地所產生的文化承載力、景觀整體性協調等效益提升至與經濟、社會效益相當的地位,一并納入土地流轉規劃所應考慮的要素當中。流轉前對A鄉的鄉村文化進行充分考察,對當地人民群眾、外來游客等所喜好的土地自然景觀予以最大限度的保留,慎重對待農業旅游或非農非糧類的用途。在土地流轉過程中,實時關注農村文化的保存價值,綜合衡量流轉的 “經濟- 社會- 自然”合理性的綜合效益。
4. 3. 2 引入生態可持續性評估環節
A鄉政府首先要對招商引資項目進行環境合理性評估。對于可能對土地自然系統產生嚴重破壞的不合理的項目應慎重考慮,盡可能拒絕或終止。其次要對整體性的流轉規劃進行可持續性的合理評價。政府部門制定土地流轉規劃時應當充分考慮土地用途或性質的改變可能對土地生態系統產生的不良后果?？傊恋亓鬓D決不能盲目跟風,應當根據A鄉土地自然系統的實際情況,引入生態可持續性評價環節,制定出多套流轉規劃備選方案,否定不合理的流轉規劃方案。
中國鄉村發現網轉自：中國農業資源與區劃2016年01期
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