摘要：當前農村土地流轉成為社會各界高度關注的社會熱點議題, 并掀起了一股推進農村土地流轉的熱潮。然而, 我國農村土地流轉面臨以下重大問題與挑戰:農村土地流轉威脅我國糧食安全;農村土地流轉形成新的分配不公影響共同富裕目標的實現;基于當前的基本國情, 我國并不具備大規模推進農村土地流轉的條件。因此, 我們必須慎重對待農村土地流轉。即使對于條件具備的地區, 也要審慎地加以推進。
近些年來, 農村土地流轉成為包括理論界在內的社會各界廣泛關注的熱點議題。2008 年10 月, 中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對農村土地流轉作出了較為詳細的規定, 此后幾年的中央一號文件大都涉及到農村土地流轉問題。全國各地特別是沿海地區對農村土地流轉進行了積極探索, 并逐漸形成了各具特色的土地流轉模式, 比較典型的有嘉興模式、無錫模式、成都模式等。與此同時, 學術界對農村土地流轉也高度關注, 并從不同視角對其進行了較為全面深入的研究。綜合來看, 學術界對于推進農村土地流轉普遍表示支持, 并就如何推進農村土地流轉積極建言獻策。然而, 筆者對此有不同的看法, 并對當前出現的農村土地流轉熱表示擔憂。筆者認為, 在中國當前的背景下, 大規模推進農村土地流轉的時機并不成熟。
1、農村土地流轉概念解析
要搞清農村土地流轉的含義, 首先需要界定農村土地。《農村土地承包法》對此進行了規定, 即農村土地是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于農業的土地。按照土地用途劃分, 農村土地主要包括承包地 (農用地) 、宅基地、公益性建設用地、經營性建設用地和未利用地。其中, 公益性建設用地是指農村中公共設施和公益事業建設用地;經營性建設用地主要是指農村中用于興辦鄉鎮企業的土地;未利用地是指農村中還未開發的土地。相關法律制度對公益性建設用地、經營性建設用地和未利用地的流轉少有規定, 僅在《土地管理法》第63 條有所涉及, 該條對農村集體所有土地的流轉用途作出嚴格限制, 即不能用于非農建設, 但是“符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業, 因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”上述三類農村土地之所以法律制度和政策層面都較少涉及, 學術界也并不十分關注, 是因為這幾類農村土地規模相對不大, 占農村土地總面積比例較小, 而且并不直接涉及農民個人利益。即便如此, 這三類農村土地的流轉畢竟會影響所在村集體每個農民的利益。因此, 在相關法律制度出臺之前, 可依據《村民委員會自治法》的規定, 由村民會議討論決定。對于宅基地流轉, 《土地管理法》涉及的也十分有限, 該法第62 條規定:“農村村民出賣、出租住房后, 再申請宅基地的, 不予批準”。從此條規定來看, 國家對宅基地使用權流轉十分慎重, 學術界一般也認為農民對宅基地并無獨立的處分權[1]。相比較而言, 無論是有關法律制度還是國家政策層面, 對農村土地承包經營權流轉都有較為詳細的規定, 全國各地的探索也大多圍繞土地承包經營權流轉進行, 學術界也主要圍繞土地承包經營權流轉進行研究和探討。
厘清農村土地的基本類型之后, 我們可以對農村土地流轉的含義進行界定。《辭海》對農村土地流轉的解釋如下:農村中屬于集體所有、由農民家庭承包經營的土地, 按照依法自愿有償原則, 通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式轉讓其土地承包經營權。很顯然, 這個界定僅僅解釋了承包地的流轉, 并未涵蓋所有的農村土地。有學者認為農村土地流轉是指擁有土地承包經營權和宅基地使用權的農戶將土地經營權 (使用權) 轉讓給其他農戶或經濟組織。[1]該界定范圍有所擴大, 包含承包地和宅基地流轉, 但顯然仍不全面。我們認為, 農村土地流轉是指農村中屬于集體所有的土地, 在所有權保持不變的前提下, 其土地使用權依法在不同主體之間進行流動和轉移。另外, 與土地流轉密切相關并同樣受到社會各界高度關注的一個概念是土地征收。所謂土地征收, 是指國家為了公共利益的需要, 依照法定權限和程序征收集體所有的土地并給予補償。從定義上我們可以清楚的知道, 土地征收和土地流轉區別明顯。其區別體現在以下幾個方面:一是主體不同。土地征收的主體是國家, 土地流轉的主體是農民和其他市場主體;二是行為性質不同。土地征收是一種政府公共行為, 而土地流轉主要是一種私人行為;三是對土地權屬影響不同。土地征收的結果導致集體所有土地轉變為國有土地, 而土地流轉并不改變土地的集體所有;四是動機或目的不同。土地征收是為了公共利益的需要, 而土地流轉雖然也涉及公共利益, 但直接動因是個人利益。由此可見, 土地征收與土地流轉是相并列的兩個不同概念, 不少學者將土地征收視為土地流轉的一種表現形式顯然值得商榷。
2、農村土地流轉面臨的重大問題與挑戰
對于我國當前是否應該大力推進農村土地流轉, 大多數學者持肯定態度, 并且堅定地認為農村土地流轉是增加農民收入、發展現代農業、實現城鄉一體化的必由之路[2]。然而, 筆者對此持謹慎態度, 認為我國當前應審慎對待農村土地流轉。其原因主要基于以下考慮:農村土地流轉可能威脅我國的糧食安全, 有可能形成新的分配不公進而影響共同富裕目標的實現, 不符合我國當前的基本國情并且時機條件并不成熟。
2.1 農村土地流轉威脅我國糧食安全
“國以民為本, 民以食為天。”對于我們這樣一個有著十幾億人口的大國來說, 糧食安全事關人民的生存與發展, 事關國家的安全與社會和諧穩定, 具有特殊的重要意義。雖然農村土地流轉的動因之一就是通過土地流轉實現規模經營, 從而提高農業綜合生產能力, 提高糧食產量。然而, 無論從各地的探索實踐來看, 還是從邏輯分析來看, 農村土地流轉對糧食生產可能帶來更多的是負面影響。從全國各地的土地流轉實踐來看, 一些種植大戶、家庭農場特別是工商企業通過土地流轉獲得一定規模的土地后, “非糧化”甚至“非農化”現象十分普遍, 他們為了獲得更高的收益, 往往種植蔬菜瓜果、花卉苗木等經濟作物, 而不再繼續種植糧食作物[3]。有些利用租來的農地發展觀光旅游, 有的干脆租用耕地辦工廠, 從根本上改變了土地的農業用途。更讓人無法接受的是, 有些企業租用農地后并不經營, 玩起了“資本運作”, 將低價租來的土地再高價出租, 從中攫取利益。當然, 這種現象的產生有其邏輯上的必然性。因為種植大戶、工商企業作為市場主體, 租用農地的動機就是為了獲得更高的利潤, 倘若他們也和一般農戶一樣種植糧食作物, 這顯然不符合他們的愿望。退一步講, 即使種植大戶、工商企業將租來的農地種植糧食, 也未必能夠提高糧食產量。因為普通農戶耕種土地面積較小, 并且主要以種地為生, 往往會精耕細作。為了提高糧食產量, 普通農戶也同樣注重科技投入和標準化生產。因此, 有學者認為土地經營規模小的農戶的土地產出率反而高于土地經營規模大的農戶的土地產出率, 這種看法是有道理的[4]。總之, 無論是從理論分析來看, 還是從各地的土地流轉實踐來看, 農村土地流轉對糧食生產更多地帶來負面影響, 從而影響我國的糧食安全。
2.2 農村土地流轉會形成新的分配不公, 從而影響共同富裕目標的實現
黨的十八大報告指出, 共同富裕是中國特色社會主義的根本原則。共同富裕是社會主義社會同一切剝削社會的主要區別之一, 是社會主義優越性的重要體現。基于此, 包括農村土地制度和農業經營制度在內的一切制度安排都必須有利于實現共同富裕而不是相反。誠然, 推進農村土地流轉的主要目的之一就是為了提高農民收入、提升農民整體生活水平[5]。然而, 根據學者的調研情況, 總體來看, 土地流轉后農戶的實際收入并未增加, 部分農戶的生活水平甚至會明顯下降[6]。之所以會出現這種情況, 是因為農戶在土地流轉之前, 一方面通過銷售自己生產的農產品獲得一部分收入, 另一方面, 大部分農戶既種植糧食作物, 又種植蔬菜, 同時還養殖雞、鴨、豬、牛等, 基本能滿足一家人食物方面的需求, 家庭生活開支較少。而一旦土地流轉出去之后, 雖然表面上的收入有所增加, 但是需要花費一定的資金購買家庭生活所需要的食物和生活必需品, 開支必然大大增加, 導致農民經濟壓力較之前大大增強。當然, 通過土地流轉而獲得一定規模土地的種植大戶、工商企業的收入可能會增加甚至會大幅度地增加, 因為種植大戶、工商企業等新型經營主體租用農民土地的目的就是為了獲得更多的收益, 為了實現自身利益最大化, 這本身無可厚非。馬克思曾指出:人民奮斗所爭取的一切, 都同他們的利益有關[7]。然而, 這種趨勢的必然結果是在普通農戶和種植大戶、工商企業等新型經營主體之間形成新的分配不公, 導致農村地區甚至全社會貧富差距進一步拉大, 這顯然與共同富裕這一社會主義根本原則背道而馳。這樣, 在當前中國的時代背景下, 農村土地流轉就違背了其制度設計的初衷, 就失去了其正當性。正如羅爾斯所反復強調的那樣:正義是制度的首要價值, 正像真理是思想體系的首要價值一樣。某些法律和制度, 不管它們如何有效率和有條理, 只要它們不正義, 就必須加以改造或廢除[8]。
2.3 從當前的基本國情來看, 我國并不具備大規模推進農村土地流轉的條件
(1) 農村勞動力大規模有效轉移面臨巨大挑戰。推進農村土地大規模流轉, 一個前提條件就是實現農村勞動力大規模有效轉移。據統計, 2012 年我國城鎮化率達52.57%, 城鎮人口超過了農村人口, 但非農戶籍人口僅占總人口的35.29%, 中間17.28%的差額, 主要是外出農民工。目前, 我國農民工數量有1.63 億人, 這些農民工雖在城市工作, 但大都不具有城市戶口, 不享受城市各種社會保障。在農忙季節, 他們中的一部分往往要回家從事農業生產。一方面因為城市務工收入不高, 一方面因為農村生活成本較低, 這些農民工并不愿意徹底離開農村, 而希望既在農村種田, 又利用農閑時外出務工獲得一部分收入。因此, 實際上, 數以億計的農民工并未實現勞動力的有效轉移。同時, 鑒于我國近14 億人口的基本國情, 中國很難也不適宜達到西方發達國家那樣高的城市化率, 這決定了我國今后仍然有相當規模的人口生活在農村, 進而制約農村勞動力的大規模有效轉移。
(2) 農村社會保障體系不完善。大規模推進農村土地流轉, 必然造成相當一部分農民失去土地。他們中的一部分通過進城從事二、三產業實現再就業, 另一部分由于種種原因可能面臨失業。倘若沒有完善的社會保障體系, 這些失業的農民就會成為無地、無業、無保障的“三無”農民。長期以來, 我國農村地區社會保障范圍十分有限, 主要體現在兩個方面:一是缺乏或喪失勞動能力、生活無依無靠的人實行五保制度;二是對困難群眾的救災、救濟、優撫安置等[9]。改革開放以來特別是新世紀以來, 伴隨著我國經濟社會的快速持續發展和城鄉一體化的推進, 我國農村已建立了新型農村社會養老保險和新型農村合作醫療。但是, 總體而言, 我國農村地區社會保障體系還很不完善, 保障水平還很低。在這種情形下, 農民當然不愿意放棄土地, 土地仍然被農民視為最可靠的安全保障。
(3) 農村土地流轉法律制度不健全。農村土地大規模流轉的一個必然結果是農業的規模化經營, 這是對我國目前農業經營制度———家庭聯產承包責任制———的重大改革。在依法治國、建設社會主義法治國家的今天, 我國任何重大的改革都必須依法進行, 農村土地流轉涉及我國農村土地制度和農業經營制度, 其重要性不言而喻, 理應依法進行。然而, 目前我國農村土地流轉法律制度還很不完善, 主要體現在:一是缺少專門統一的農村土地流轉法律制度。目前, 涉及農村土地流轉的法律制度主要有《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》和相關法規、規章等, 還包括黨的代表大會報告、中央一號文件等政策性文件, 但缺少統一的《農村土地流轉法》。二是現有的法律制度側重于對耕地 (農用地) 流轉的規定, 較少涉及宅基地、建設用地等其他農村土地流轉, 制度設計缺乏系統性和整體性。法律制度的不健全導致各地農村土地流轉實踐比較混亂, 有些地方甚至違背平等、自愿、有償原則進行土地流轉。比如, 有的基層政府在政績考核的沖動和壓力下, 采用軟硬兼施的辦法, 通過利益誘導村干部, 勸說農戶自愿將自己手中的土地流轉出來。有的基層政府發動所在村的公務員、教師等“公職人員”, 利用停職相威脅, 迫使自己或者親戚流轉手中的土地。而對于不愿意流轉土地的農戶, 有些地方政府直接出動當地派出所, 甚至縱容社會黑惡勢力相威脅, 以權力或暴力迫使農民流轉手中的土地[6]。顯然, 在農村土地流轉法律制度還很不健全的情形下, 大規模推進農村土地流轉, 一方面會引起農村土地制度和農業經營制度的混亂, 同時在實踐中還可能會侵害農民的合法權益。
(4) 我國農民維權意識淡薄、維權能力不足。增進農民利益是農村土地制度和農業經營制度改革的主要目標之一。因此, 推進農村土地流轉也必須有利于實現這一目標, 而不是相反。然而, 正如上文所指出的, 在農村土地流轉實踐中, 農民利益常常會受到侵害, 其中一個重要原因是我國農民維權意識淡薄、維權能力不足。改革開放以來, 我國農村地區經濟社會獲得了長足進步, 但總體而言, 我國廣大農村地區特別是中西部農村地區還十分落后, 農民知識文化水平不高, 法律意識、權利意識淡薄。不僅如此, 農民的組織化程度很低, 農民群體雖然數量龐大, 但基本上處于“原子化”狀態。作為農民主要組織形式的村民自治制度還很不完善, 包括村民委員會在內的農村基層組織也難以擔當維護農民利益的重任, 這導致農民在同其他主體博弈過程中處于弱勢地位, 農民的“話語權”常常被忽視。在這種情形下, 大規模推進農村土地流轉, 由于農民自身維權意識淡薄、維權能力不足, 其合法權益就很容易受到侵害。
3、審慎推進農村土地流轉
如上文所述, 鑒于我國農村土地流轉面臨諸多重大問題與挑戰, 目前不宜大規模推進農村土地流轉。但這并不意味著筆者對我國農村土地流轉持完全否定態度。事實上, 由于我國是一個有著近14 億人口的大國, 各地經濟社會發展很不平衡, 各地農村土地資源稟賦、經濟發展水平、農民科學文化水平存在很大差異。因此, 各地應因地制宜, 在條件具備的地區逐步探索推進農村土地流轉, 讓土地流轉真正發揮強農富民的作用。具體而言, 適宜先行推進農村土地流轉的地區應具備以下特點:經濟較為發達特別是鄉鎮企業比較發達;土地資源豐富、人均耕地面積較大;離城市距離較近特別是大中城市的郊區;農民科學文化水平綜合素質較高。具備以上條件中的一項或幾項的農村地區在遵循平等、自愿、有償原則下可以先行探索推進土地流轉。同時, 要積極完善以下幾個方面的條件:
3.1 加強農民宣傳教育, 增強農民維權意識與維權能力
推進農村土地流轉, 首要目標是確保增進廣大農民群眾的利益。維護農民群眾的利益最根本的還是要依靠農民自己, 因為每個人都是自身利益的最可靠的維護者。當前, 農民要維護好自身權益, 一方面需要提升自身素質, 以增強維權意識和維權能力。提升農民素質的主要途徑是加強對農民宣傳教育, 正如美國學者科恩指出:就我所知, 社會的最后決定權只有交給人民自己來掌握, 此外, 別無更安全的寄托, 如果我們認為人民見識不足, 判斷不周, 不能執行他們的權力, 補救的辦法不是把權利從他們手中取走, 而是通過教育, 讓他們善于判斷[10]。具體而言, 要從兩個層面進一步提高農民綜合素質。一要繼續鞏固農村九年義務教育的成果, 并逐漸普及高中教育和中等職業教育, 提高農村青年的學歷和科學文化水平。二要加強對農民進行在職培訓。對農民進行在職培訓, 主要學習三方面的內容:一是基本科學文化知識;二是滿足農民生產生活需要的科技知識和現代管理知識;三是提高農民的思想道德素質和法律、政策素養。另一方面要增強農民的組織化程度, 以增強農民的話語權。在農村土地流轉過程中, 同其他經營主體相比 (如種植大戶、涉農企業等) , 農民往往處于弱勢地位。只有提升農民組織化程度, 才能增強農民博弈能力。當前, 提升農民組織化程度, 主要途徑是完善村民自治制度, 將高度分散化的農民組織成休戚與共的命運共同體。
3.2 健全農村土地流轉法律制度
大規模推進農村土地流轉, 事關我國農村土地制度和農業經營制度改革, 事關人民群眾特別是廣大農民的切身利益, 必須做到制度先行, 而不能“摸著石頭過河”。目前, 有關農村土地流轉的規定散見于《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》和一些行政法規、地方性法規、規章及政策性文件, 需要整合成統一的《農村土地流轉法》, 對農村土地流轉相關問題作出詳細規定。在制定統一的《農村土地流轉法》時, 必須綜合考慮耕地 (農用地) 流轉、宅基地流轉、建設用地流轉及其他農村土地流轉, 特別需要綜合考慮耕地 (農用地) 流轉與宅基地流轉, 因為正如有學者指出, 在生產領域的土地承包經營權流轉, 如果長期得不到生活領域里宅基地使用權流轉的支撐, 農村土地承包經營權市場就不可能真正走向成熟[1]。此外, 統一的《農村土地流轉法》主要包括以下內容:1土地流轉應遵循的原則, 主要是平等、自愿、有償、合法原則。2土地流轉的方式, 可以采取不完全列舉的方式加以規定, 主要包括轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式。3土地流轉的程序, 包括流轉的主體, 流轉的登記、備案程序, 流轉的形式要件 (如簽訂書面合同) 等。4土地流轉的規模和用途限制。根據我國的實際情況, 可以對土地流轉的規模進行適當限制。另外, 對于農用地, 流轉后不得改變土地的用途。5其他政策性規定。比如國家發放的各種惠農政策性補貼應歸原承包戶;土地流轉后被征收的, 國家對土地的補償費應歸原承包戶。
3.3 完善農村土地流轉相關配套制度
農村土地流轉是一項復雜的系統工程, 除了健全農村土地流轉法律制度之外, 還要完善與其密切相關的配套制度。
(1) 建立健全流出土地農民的再就業培訓制度。對于流出土地農民而言, 他們需要從事新的工作, 大部分將從事二、三產業, 這就需要新的專業知識與技術技能。因此, 各地應根據當地經濟發展的實際和產業現狀, 免費為農民培訓, 讓他們經過培訓后能夠順利走上新的工作崗位。
(2) 完善農村社會保障制度。我國農村土地除了具有生產功能之外, 更重要的是具有社會保障功能, 主要包括最低生活保障、養老保障、失業保障、醫療保障[11]。當農民土地流轉時, 應當為其建立相應的社會保障:1失業保險。當農民流轉土地之后, 在沒有找到新的工作之前, 將處于失業狀態, 應當為其建立失業保險。2醫療保險。要進一步提升醫療保險水平。3養老保險。土地具有養老功能, 在土地流轉之后, 應提高養老保險水平。4最低生活保障。當農民土地流轉之后, 可能會因為各種原因導致生活貧困, 甚至不能滿足溫飽的需要。因此, 應當建立最低生活保障制度。
(3) 加強政府監管。政府特別是地方政府應當在農村土地流轉中發揮重要作用。地方政府特別是縣鄉兩級政府要對土地流轉進行監督管理。監督的內容主要包括:1是否遵循農村土地流轉基本原則;2是否存在侵害農民權益的現象;3是否改變土地的用途;4流轉合同是否規范;等等。
(4) 健全土地流轉糾紛調處、權利救濟機制。在土地流轉過程中, 難免會發生糾紛, 特別是農民合法權益有可能受到侵害, 這就需要進一步完善糾紛調處、權利救濟機制。要建立健全調解、仲裁、訴訟等多途徑權利救濟機制。當土地流轉糾紛發生后, 或者農民認為自己的權益受到侵害, 如果無法通過協商加以解決時, 可以由社會自治組織或基層政府設立的調解機構進行調解, 當調解仍然無法解決時, 可以起訴到法院, 由人民法院進行裁決。當然, 糾紛雙方也可以不經過調解, 直接訴諸人民法院加以解決。
當前, 包括理論界和實務界在內的社會各界掀起了一股農村土地流轉的熱潮。然而, 基于本文所分析的我國農村土地流轉所面臨的重大問題與挑戰, 我們應該對推進土地流轉持十分慎重的態度, 而不能急于冒進, 以免對我國經濟社會發展和廣大農民群眾的根本利益造成負面影響。即使對于條件具備的地區, 也要審慎地加以推進。
中國鄉村發現網轉自：農業現代化研究2014年01期
(掃一掃，更多精彩內容！)
