“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地基本權(quán)利制度的重大改革
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是繼聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，黨中央基于對我國農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展階段的科學把握，是2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、黨的十九大和十八屆五中全會，都明確提出的重大農(nóng)村改革決策部署。“三權(quán)分置”改革旨在建立適應新的歷史時期農(nóng)村勞動力向城市、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而人地分離，以小農(nóng)為基礎(chǔ)的農(nóng)民大國、鄉(xiāng)土中國向現(xiàn)代城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)變背景下的新型土地權(quán)利體系，為我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供可持續(xù)的制度基礎(chǔ)，意義深遠。
農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，也是弱勢產(chǎn)業(yè)。土地作為農(nóng)村重要的生產(chǎn)資料，“三權(quán)分置”改革是實踐探索、實事求是的產(chǎn)物，是家庭承包經(jīng)營制度適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求而不斷變革創(chuàng)新的成果，它孕育于中國國情，著眼于解決現(xiàn)實問題，具有深厚的實踐依據(jù)、豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵和重大的政策意義。加快構(gòu)建系統(tǒng)的“三權(quán)分置”法律體系，推進中央“三權(quán)分置”改革決策、政策的落地落實，是當前一項重大而緊迫的課題和任務(wù)。
發(fā)揮法律對于“三權(quán)分置”改革實踐的保障規(guī)范作用
根據(jù)中央有關(guān)“三權(quán)分置”文件要求和各地的探索實踐，“三權(quán)分置”有關(guān)問題亟需法律角度進行研究和保障規(guī)范。
1、解決“三權(quán)分置”三權(quán)涉及的基本法律問題
首先，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)定性。土地經(jīng)營權(quán)目前存在債權(quán)、物權(quán)、物權(quán)化債權(quán)等不同觀點，尚未有一致認識。土地經(jīng)營權(quán)的定性，對于法律適用、流轉(zhuǎn)期限、絕對權(quán)對世權(quán)、土地改良維修義務(wù)、不可抗力風險承擔、土地收回、剩余承包權(quán)等情況和事項法律效果迥異。其次是“土地承包關(guān)系長久不變”的法律表達及其具體實現(xiàn)形式的法律規(guī)范。再次，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，尤其是解決成員權(quán)認定、成員權(quán)益被侵害的救濟、征地補償權(quán)分配、代表人行使所有權(quán)的監(jiān)管等立法滯后。第四，三權(quán)分置下土地用途管制（農(nóng)地農(nóng)業(yè)用，抑制非農(nóng)化、非糧化）、確權(quán)不確地、部分農(nóng)民為了短期利益失地、經(jīng)營權(quán)抵押等衍生權(quán)利沖突、土地流轉(zhuǎn)期間地上物的權(quán)利糾紛、農(nóng)地過度集中、工商資本過于強勢、流轉(zhuǎn)違約等可能帶來的風險問題。第五，三權(quán)分置下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及的流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)客體、流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)登記等事項，需要相關(guān)法律立法保障與規(guī)范。
2、界定“三權(quán)分置”三權(quán)權(quán)利邊界和權(quán)利關(guān)系
所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在“三權(quán)分置”中位于不同的權(quán)格，既有層層派生的關(guān)系，相互間也存在一定的獨立性。只有明確界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界和三者之間的權(quán)利關(guān)系，才能為“三權(quán)分置”構(gòu)筑完整的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。推進“三權(quán)分置”改革實施，首要任務(wù)是明確界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界，以利于各項權(quán)能獨立行權(quán)，充分發(fā)揮各自獨特效用。
“三權(quán)分置”的落實必須建立在農(nóng)村土地權(quán)利體系清晰界定的基礎(chǔ)之上。當前全國范圍推進的土地確權(quán)頒證工作，無疑是啟動“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵性前置條件，如果沒有法律性產(chǎn)權(quán)確認和保護的基礎(chǔ)支撐，“三權(quán)分置”改革將或者難以實質(zhì)性推進，或者蘊育誘發(fā)土地混亂無序流動的巨大風險。所以，應厘清界定好以處置權(quán)為核心的農(nóng)村土地集體所有權(quán)、以財產(chǎn)權(quán)為核心的農(nóng)戶承包權(quán)、以收益權(quán)為核心的土地經(jīng)營權(quán)，規(guī)范、保障和實現(xiàn)好“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，既促使提升土地產(chǎn)出率，又保障好所有者、承包農(nóng)戶和經(jīng)營者的權(quán)益，促進形成兼顧效率和公平的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)相互銜接、大體均衡、同等保護的農(nóng)村土地基本權(quán)利法律制度。
3、保障“三權(quán)分置”三權(quán)的規(guī)范行使與權(quán)能發(fā)揮
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新，旨在堅持農(nóng)地集體所有制、穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”改革應堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)作為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)和本位，維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能；保障農(nóng)戶承包權(quán)的收益、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等權(quán)能及其行使，保障土地經(jīng)營權(quán)的使用和流轉(zhuǎn)的農(nóng)民集體的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；依法維護經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項權(quán)利，保障土地經(jīng)營權(quán)的有效放活、適度穩(wěn)定和功能的充分發(fā)揮。
“三權(quán)分置”改革重要目標就是要加速土地經(jīng)營權(quán)能夠規(guī)范有序地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，而這一過程中最為關(guān)鍵的是以法律規(guī)范抑制一定范圍、程度存在的非市場化的行政干預行為，從根本上解決土地流轉(zhuǎn)不暢和利益沖突不斷并存的矛盾。當務(wù)之急是要加快建立和完善包括土地流轉(zhuǎn)平臺等法律制度體系，保障好所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)的規(guī)范行使與權(quán)能發(fā)揮。
4、保障“三權(quán)分置”三權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)與權(quán)益分配
“三權(quán)分置”制度安排下的土地資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)新，必須以不同權(quán)利主體的基本權(quán)利、權(quán)益共同實現(xiàn)為基礎(chǔ)，這就要求通過完成從產(chǎn)權(quán)確認到產(chǎn)權(quán)流動再到產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的完整過程，實現(xiàn)農(nóng)村土地由零碎經(jīng)營到規(guī)模經(jīng)營、由低效經(jīng)營到高效經(jīng)營、由小農(nóng)經(jīng)營到產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，從而實現(xiàn)效率提升、公平提升的根本轉(zhuǎn)變，使得農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體權(quán)利權(quán)益都有所提升和增加。
為此，必須要有相應的法律制度來保障和規(guī)范“三權(quán)分置”制度安排下農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體權(quán)利權(quán)益獲得的合法性、規(guī)范性、可預期性、嚴肅性和穩(wěn)定性。同時，應積極穩(wěn)妥推進土地抵押融資、農(nóng)業(yè)保險和社會化服務(wù)體系等關(guān)聯(lián)性改革的法律保障，以更為系統(tǒng)的法律保障來支撐三權(quán)權(quán)能實現(xiàn)與權(quán)益分配。
5、保障“三權(quán)分置”的多種實現(xiàn)形式
在實踐中，我國各地資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人地關(guān)系等方面的差異，催生了多元化的經(jīng)營主體，這些主體與土地三權(quán)之間的不同結(jié)合關(guān)系又表現(xiàn)為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的不同路徑和形式。如上海松江探索引導農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體，統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經(jīng)營能力農(nóng)戶的家庭農(nóng)場制；珠三角地區(qū)探索以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地股份合作制；湖北沙洋探索農(nóng)戶承包權(quán)不變、協(xié)商交換經(jīng)營權(quán)，小塊并大塊，實行“按戶連片”耕種制；四川崇州探索以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)共營制”；河南商水、山東濟寧探索土地經(jīng)營權(quán)主體不變，農(nóng)戶通過市場購買服務(wù)，委托專業(yè)服務(wù)組織、合作社全托管、半托管開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等，都是“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式。實踐中，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還存在轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、托管、代耕代種，抵押、互換等具體流轉(zhuǎn)方式。如何通過立法，保障和規(guī)范“三權(quán)分置”的各種具體實現(xiàn)形式、流轉(zhuǎn)方式，也是三權(quán)分置有關(guān)法律保障、規(guī)范工作的重要內(nèi)容。
6、保障“三權(quán)分置”改革政策落地與推進實施
“三權(quán)分置”實務(wù)工作的推進，必須建立健全以下制度和機制體系：一是包括土地權(quán)屬確認、登記、管理體系、土地經(jīng)營權(quán)市場交易體系、農(nóng)地使用監(jiān)管體系等在內(nèi)的農(nóng)地管理制度體系；二是包括農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、工商資本等主體準入、期中經(jīng)營行為管理、期后退出收回管理等在內(nèi)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的管理制度體系；三是包括投入、補貼、金融、保險等在內(nèi)的促進適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的制度體系。這些方面的工作也是法律研究和立法、修法等法律保障的重要工作內(nèi)容。
作者系上海社會科學院法學所特聘研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：上觀新聞
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