——基于政府、精英和村民視角的分析
摘要：目前中國相當一部分地區鄉村仍然存在精英治理現象, 即村級治理由村莊精英而非廣大村民主導。從主體的角度看, 村莊社會精英治理的生發邏輯可以從鄉鎮政府、村莊精英、普通村民三個層面進行剖析, 鄉鎮政府層面體現為懸浮型政權的選擇性治理思維, 村莊精英層面體現為利益驅動下對村莊治理的介入, 普通村民層面體現為“工具性差序格局”下的“原子化”。村莊精英治理現象的優化路徑有三:一是村莊精英治理體系的優化, 二是普通村民群體自治能力與參與機制的優化, 三是鄉鎮政權調控與指導機制的優化。
中國實施村民自治制度已有多年, 但目前仍有相當一部分地區的村莊治理由占整體村民一小部分比例的村莊精英主導, 村民自治的形式與精英治理的實質并存, 或者說相當一部分地區的村民自治仍然停留在精英治理的層面上。對這一現象進行反思, 有利于更好地認識村莊精英治理現象, 更大力度地推進村民自治實踐進程, 更高程度地提升村莊治理的民主化水平。目前學界圍繞村莊精英治理展開的研究, 或者是從歷史角度梳理鄉村社會精英治理的脈絡沿革, 或者是對現階段村莊場域精英政治現象的評判, 或者是探析精英群體對于村莊經濟與政治的影響等, 而缺乏結合村民自治制度背景對村莊精英治理的形成原因進行深入研究, 更鮮有在此基礎上探索村莊場域精英治理優化路徑的研究。基于此, 考慮到形成村莊精英治理這一現象的主客觀因素較為復雜, 筆者擬從鄉鎮政府、村莊精英、普通村民三個層面對村民自治背景下精英治理的生發邏輯進行剖析, 并在此基礎上探討村莊精英治理的優化路徑。
一、村莊精英治理的生發邏輯
1. 鄉鎮懸浮型政權的選擇性治理思維
雖然中國自20個世紀80年代即開始實行村民自治制度, 但在農業稅取消之前, 村民自治一直沒有實質性地展開, 很大程度上源于稅費征收背景下的鄉村關系與村民自治制度所要求的鄉村關系相差較遠。按村民自治制度的規定, 村民委員會不是鄉鎮政府的下設機構, 只協助鄉鎮政府開展工作, 鄉鎮則要對村莊給予支持和指導, 兩者不是領導與被領導的關系。然而實際上, 稅費改革前, 鄉村兩級之間這種指導與協助的關系并沒有能充分展示, 鄉鎮政府與村委會之間總體上體現為一種行政化的鄉村關系, 甚至是一種較為明顯的上下級行政關系[1]。很多時候鄉鎮與村莊結成利益共同體, 鄉村兩級干部聯手向村民汲取資源的現象并不鮮見。
這一方面與壓力型體制有關, 另一方面與利益獲取有關。所謂壓力型體制, 就是為了完成政治、經濟等方面的指令性任務, 各級公共權力組織把任務指標層層分解和下派, 要求下級部門按時完成, 并且把完成時間、質量和獎懲掛鉤的一種制度安排[2]。這種制度安排的主要特征是具有強烈的行政指令色彩, 上級分派的任務與指標必須按要求完成, 否則各級組織的政績認定以及相關人員的升遷任免會受直接影響[3]。在壓力型體制下, 如果不向各行政村繼續分解以稅費征收為核心內容的各項任務的話, 鄉鎮黨委與政府則無法化解巨大壓力。另一方面, 壓力型體制在形塑鄉村兩級工作關系格局的同時也為鄉村兩級干部聯手向村民汲取資源提供了“空間”, 很多時候可以借助征收農業稅之名“搭車收費”, 獲取額外利益, 形成“利益共同體”。這一時期, 無論是為了完成來自上級政府分配的任務, 還是同時出于利益獲取的需要, 鄉鎮政府往往都會對村莊治理尤其是村級選舉進行嚴格控制, 以保證“意中人”順利當選村干部, 從而有利于日后工作開展, 較好貫徹上級意圖指示。在鄉鎮政府基本上扮演管理者、領導者角色而不是指導者、協調者角色, 鄉鎮與村莊結成“利益共同體”的情形下, 村民自治實踐很難有大的實質性的推進, 村級民主治理的水平很難有真正的提高。
稅費改革后, 鄉鎮政府得以從“稅費征收”壓力中解脫出來, 分配下來需要村莊完成的硬性任務量較之前大為減少, 其所扮演的角色開始由管理者向指導者轉變。壓力色彩的淡化使得鄉鎮政府對于村莊公共事務管理的介入強度降低, 尤其是對于村莊選舉的控制力開始減弱, 無論是村黨支部選舉還是村委會選舉, 普通村民的意愿能夠在一定程度上體現出來, 這為村莊選舉的規范化和民主化水平的提高提供了一定空間。另外, 伴隨著國家相關配套改革措施的實施, 上級財政的轉移支付構成了鄉鎮經費的主要來源, 鄉鎮政府不便再通過借助征收農業稅之機向村民“搭車收費”。鄉鎮政府對于村級財政的控制力隨之減弱, 鄉村關系的發展出現了新的契機與轉折, 村莊治理的民主化水平提升具有了新的空間。
不過之上所述都是相對的。稅費改革雖然使得稅費征收而引起的鄉村治理危機得到一定程度的消融, 但并不意味著“壓力型體制”的全然消失。這一體制依然存在, 只不過較以往在內容上發生了些許變化。比如在鄉鎮政府對于行政村的考核指標中, 稅費征收任務被取消, 但其他相關任務則填補了上來, 諸如招商引資、勞務輸出等任務均成為村莊要完成的重要任務。這就出現了有的學者指出的“軟指標的硬指標化”現象, 也就是與一些硬任務如征稅等消失相伴隨, 以前一些不太重要的工作比如村務管理等反而被加大考核力度, 成為硬考核[4]。因為壓力型體制依然存在, 為完成上級政府下達的各項任務指標, 鄉鎮政府仍需要村干部的大力配合與支持。與以往不同的是, 鄉村兩級干部聯手向村民汲取資源的局面被打破, 來自利益層面的驅動就大為減少。另外鄉鎮政府也不再具有像農業稅取消之前那樣可以強力介入村級治理的“合法性”理由。以上因素致使鄉鎮政府對于村干部的控制力度減弱, 村干部群體的相對獨立性地位得以確立。正因如此, 在這一變化過程中鄉村關系實現了從“控制”到“互動”的變遷[5], 在缺乏經濟資源的前提下, 鄉鎮政府更多依賴與村干部之間的私人感情而不是行政權力調動其協助合作的積極性[6]。
稅費改革后, 基層政權從過去的汲取型變為與農民關系更為松散的“懸浮型”[7]。“懸浮型政權”而非“服務型政府”的角色扮演往往使鄉鎮政府奉行“選擇性治理”[8]的思維模式, 即對于和自身利益相關的業務如招商引資、計生工作等, 鄉鎮政府的積極性較高, 而對于鄉村的基本社會服務方面則投入的積極性不高[9]。一方面, 在村莊公共服務的提供上, 來自鄉鎮政府的支持力度并不大, 村莊能否實現公共服務的良好供給更多時候取決于村干部甚至村莊精英群體的作為。另外, 在農業稅征收任務取消, 農村選舉日益民主化的形勢下, 鄉鎮政府對于村干部人選的控制出現松動, 尤其對于那些綜合治理狀況良好, 能夠完成下達的招商引資等重要任務的村莊, 鄉鎮政府更樂意其兩委成員實現連續任職。而且對于一些村莊內部事務比如村級財務支出等, 鄉鎮政府則給村莊較大的自由裁量權, 至于村莊治理民主化的推進程度則不太關心。這樣就會形成在村莊選舉、村莊公共事務的決策與管理等環節中村干部的權力擴大。同時, 由于村干部與村莊體制外精英在利益方面往往有著千絲萬縷的聯系, 而且村莊體制外精英也可以參與村莊選舉和決策, 村莊體制外精英對于村莊公共權力的運作也能產生一定的影響。鄉鎮政府的“選擇性治理”策略對于村莊精英治理現象的形成具有很大的作用。
2. 利益驅動下村莊精英對村莊治理的介入
天下熙熙, 皆為利來;天下攘攘, 皆為利往。法國哲學家愛爾維修認為, 盡管各種社會現象是復雜多變的, 表面上看來毫無規律可言, 但實質上很多現象透過表層都可以從利益的角度得到較好的解釋。對各種形式利益的追求是社會發展的強大動力, 同時也是各種紛繁復雜社會矛盾產生的根源。可以說, 利益往往成為社會生活中普遍起作用的因素, 社會中各式各樣的沖突, 歸根結底是一場利益的沖突。因此, 愛爾維修把利益制約社會生活看作是一個不可違背的規律, 正如他所言:“河水不能倒流, 人不能逆著利益的浪頭走”[10]。“利益”是一個相對抽象的概念, 其內涵也是眾說紛紜, 目前尚無明確的闡釋。筆者認為, 利益就是一定主體需要的各種物質和精神的總和[11]。
村莊精英之所以成為精英, 是因為其擁有普通村民所不具備的優勢資源和能力, 并能通過獲取各種權利來為自己謀取利益。村莊場域中行動者擁有的權力可分為正式權力與非正式權力, 正式權力即體制賦予的權力, 也就是村干部群體擁有的權力。非正式權力則來源于行動者占有的經濟資源、掌握的人脈關系、人緣口碑、個人威望等。不管是正式權力還是非正式權力的擁有者都處于相對優勢地位。當然, 不是所有的村莊精英都熱衷于參與村莊治理, 但對于主導村莊治理的這部分村莊精英即村干部來說, 由于其已控制或影響村莊公共權力, 既擁有體制賦予的正式的權力, 也擁有基于其他優勢產生的非正式權力, 他們往往借助村民的信服在村莊治理中發揮著重要作用[11]。
在村莊場域, 擁有一定權力的村莊精英往往會在利益的驅動下進行相應的權力運作, 并想方設法保持和擴大自己的優勢。在利益的驅動下, 村莊精英的權力運作行為體現于村級治理的各個環節之中。比如在村委會選舉中, 村黨支部書記雖然不能直接干預, 但可以憑借體制性權力形成的便利條件及個人威望在候選人的確定、相關宣傳動員等方面為“意中人”活動, 極大增加其當選的可能性。村莊經濟精英為了自己順利當選或幫助別人取得競選的成功, 會利用其優勢經濟地位或與普通村民的利益關系而對村民進行廣泛的動員等。村莊經濟精英雄厚的資源背景或村莊社會精英的個人魅力都可能轉化為他們在村莊公共事務決策或管理中的話語權。
村干部掌握著村莊土地、閑置的校舍、房屋等公共資源的管理權。部分村干部對于經營商務感興趣, 則往往可以利用自己的職位便利優先獲得村莊公共資源的使用權, 這樣就能更容易地參與經濟活動。另外, 村莊經濟精英經營商務需要村干部提供各種支持, 部分村干部經商也需要經濟能力提供幫助, 由此, 村莊政治精英與經濟精英往往會形成利益共同體, 實現相互資源的轉化。部分村莊經濟精英與社會精英基于其自身的優勢地位, 往往會產生參與村莊政治生活的沖動, 一般會以“參與競選”與“隱性參政”兩種方式介入村莊治理過程。如果出現競選失敗的情況, 部分村莊體制外精英就會采用“隱性參政”的方式介入村莊政治。這是一種退而求其次的行為策略。比如通過與村干部合謀, 以結成利益同盟的方式來影響村級公共事務[12]。
總之, 構成權力基礎的各種社會資源的稀缺性與可交換性容易誘致村莊精英之間的利益交換。很多時候村莊各類精英會基于各種利益的驅動進行權力運作, 在此過程中, 各自的優勢地位得以進一步鞏固和提高。這樣極易形成精英話語主導村級治理的局面, 廣大普通村民則較難滲入村莊核心權力體系。
3.“工具性差序格局”下普通村民的“原子化”
對于中國傳統鄉村社會建立在血緣與地緣基礎上的人際關系特征, 費孝通先生曾提出“差序格局”一說。他以石頭丟入水中激起的漣漪[13]為例, 形象地刻畫出傳統社會以己為中心不斷向外推移的人際關系特點。此概念說明在傳統社會, 血緣與地緣是極其重要的, 個體對于家庭和家族有著很強的內心認同感和依附性, 生活在由血緣與地緣交織在一起而形成的網絡中, 鮮有發展獨立個性和擁有個體權利的空間。同時, 個體生活在相對封閉的圈子里。“差序格局”是與傳統的鄉土社會相對應的, 自給自足、封閉排外等是傳統鄉土社會的固有特征[13]。
進入現代社會, 作為地方性知識的傳統鄉村社會的“差序格局”并沒有完全消失, 而是在市場化大潮和現代文化等因素的沖擊下發生了內涵的轉換。對此, 有學者用“差序格局”的“理性化”來描述, 認為農民日常生活中的相互交往也受利益的支配, 以至原有關系親疏的格局有所改變[14]。這傳遞了一個信息, 即隨著現代化大潮在鄉村社會的涌入, 傳統社會建立在血緣與地緣基礎上的“差序格局”被打破, 呈現出理性化與工具化趨勢, 進而導致農民個體對有機共同體的認同感逐漸消解。沒有利益因素介入的話個體之間難以建立親密的合作關系, 從而形成村民的“原子化”特征。傳統鄉土文化基礎上衍生的價值觀信仰受到沖擊, 出現了“現代性困境”[15]。需要指出的是, “工具性差序格局”的形成并不表明其完全替代了“差序格局”, 農村社會更多時候是兩者的融合, 一方面, 血緣與地緣對于維持人們的關系仍然重要, 只不過要與利益因素相聯系;另一方面, 村民對于權威人物仍然存在一定的依附心理。
“工具性差序格局”的形成使廣大村民彼此之間如沒有利益因素介入則很難建立起親密的聯系, 再加上多數村莊農民組織化水平較低, 從而使村民處于“原子化”、“碎片化”[16]狀態。公共選擇理論認為, 政治活動中的個體與經濟活動的個體類似, 都呈現“理性”特征, 均追求自身利益的最大化[17]。在要不要參與一件村莊公共事務時, 村民往往首先都會自我詢問:“這件事與我有沒有關系, 如果參加了能給我帶來什么好處, 或者可能給我造成什么損失?”在這種心態影響下, 一方面, 對于一些村莊公共事務的參與村民往往采取消極的態度, 比如明知道村干部的治村行為存在不合理的地方, 村民們卻不能自發地組織起來進行有效地監督。另外對于村莊公共服務的供給比如修橋修路等如果沒有外界強有力的動員, 村民們也很難進行合作。另一方面, 廣大普通村民容易為村莊精英所籠絡和控制。在利益成為維系人們之間關系親密程度的主要衡量標準時, 普通村民們對村莊精英容易產生一定的依附性, 因為所謂村莊精英, 就是村莊里占據各種優勢資源的一小部分人, 普通村民希望通過依附他們來獲得一些好處。比如在村莊選舉中, 普通村民容易受作為候選人的經濟精英的鼓動從而把票投給他們。
二、村莊精英治理的優化路徑
在村民自治的形式下, 受各種因素的影響, 鄉鎮政府、村莊精英與普通村民形成各自特有的行為邏輯, 從而促成了現階段村莊精英治理的發生。對于村莊精英治理現象, 必須進行相應的優化。村莊精英治理的典型特征是村莊精英群體的權威支配著村級治理的過程, 這種村級治理形式筆者稱之為權威型治理。需要指出的是這是村民自治背景下的權威型治理。由于目前農村實施的是村民自治制度, 所以無論村莊精英的權威如何突出, 與村民自治制度實施之前國家權力主導村級治理相比較, 都是村民自治推進的體現。作為一種民主化的村級治理形式, 村民自治的實現過程就是從權威型治理到參與型治理的演進過程。所謂參與型治理, 即村莊精英獨享村級治理權力的局面被打破, 村民群眾在村級治理中擁有一定話語權的治理模式。現代自治蘊含的公民權利的彰顯、民主價值的突出等精神內核與中國村民自治制度的優越性使得村莊精英治理這一村民自治的初級形態不會處于停滯狀態, 而是具有積極變革的本能訴求。村莊精英治理的優化過程即村民自治的完善過程, 其優化所遵循的核心邏輯就是從村莊精英主導下的權威型治理向村莊精英引導下的參與型治理轉換。
精英引導下的參與型治理, 即村級治理由包括村干部和村莊各類能人在內的村莊精英群體積極引導, 普通村民積極參與其中的一種村級治理形態。與村莊精英治理形態不同, 在精英引導下的參與型治理形態下, 普通村民能夠在相當的程度上參與村級治理, 在治理過程中擁有充分的話語權。村莊精英的權威受到來自鄉鎮政權和普通村民的雙重限制, 很難再形成精英權威壟斷村級治理的局面。參與型治理具有以下兩個主要特征。
一是普通村民能夠積極參與村級治理。既然是參與型治理, 廣大普通村民在其中所起的重要作用不言而喻。目前, 雖然村民自治形式上是一種人民群眾的自治, 體現出大眾民主的基本原則, 但由于村民無權無勢, 盡管人數眾多, 在村級治理中話語權卻極小, 淪為“沉默的大多數”、“無政治階層”。按照相關法律規定, 村民自治的法定主體是廣大村民, 而普通村民又是廣大村民的主要組成部分, 普通村民在村級治理中的缺位使村民自治名不符實, 這一現象必須得以改進。實質上, 作為一種民主化的村級治理, 村民自治的應然狀態就是體現為廣大村民對于村級治理的主導, 所以村民自治最終實現值得突破的標志就是以普通村民為主體的廣大村民能否具備較強的自治能力, 尤其是廣大普通村民能否在村級治理中發揮重要作用。二是村莊精英能夠在參與型治理中發揮積極引導作用。如果規制得好引導得好, 精英政治也是通往民主的捷徑之一。由此, 不但村級治理效能價值的實現需要重視村莊精英, 村級治理民主水平的提高同樣也要依靠村莊精英來推動, 在長期推動的過程中, 廣大普通村民在村級治理中的地位才能逐漸得以提升, 并最終成為村級治理的最重要主體。這就要求在村莊精英主導下的權威型治理的變革過程中, 仍然要大力支持村莊精英群體, 充分發揮精英的才能, 鼓勵和支持村莊精英為村級治理做出更大的貢獻。
具體而言, 目前村莊精英治理轉變為精英引導下的參與型治理須從三個方面予以優化。
第一, 村莊精英治理體系的優化。首先要培育一個類型分化明顯的村莊精英群體, 現階段相當一部分村莊中的精英類型分化不明顯, 主要是村莊經濟精英與村莊社會精英群體類型沒有凸顯出來, 規模不夠大。要健全村莊體制外精英的吸納與參與機制。多元力量的存在可以防止體制內精英壟斷村級治理, 減少了權力運作中因非制度化運作的“不確定性”而引發的權力尋租和機會主義。同時, 體制外精英可以在一定程度上代表普通村民的利益, 有利于村民利益的表達, 還可以為村級治理提供新鮮活力。另外, 要強化村莊精英治理行為的制約機制。對村莊體制內、外精英的治理行為進行制度約束, 使之規范化是十分必要的。村莊精英治理的一個突出局限就是人治色彩濃厚, 要解決此問題, 必須加強依法治理, 強化村級治理中的法制權威, 克服村莊精英的權力濫用, 實現魅力型權威向法理型權威的轉變。
第二, 普通村民群體自治能力與參與機制的優化。一要提升廣大村民的主體意識。通過發展農村教育事業, 提高農民的文化素質。具備了較高的文化素質, 主體意識就會隨之提高。靈活采取各種形式, 通過各種渠道, 加大力度對農民進行法治宣傳、民主權利意識宣傳與公民意識教育, 從而提高村民的主體意識與權利觀念。同時要提高村民的經濟地位, 以促進其主體意識的覺醒。二要提升村民的組織化水平。數量與規模適中的民間組織一方面可以打破正式組織的壟斷, 對其實現有效的制約與監督, 以防止村莊公共權力異化, 另一方面可以彌補正式組織的不足, 促進村莊政治、經濟等的進步。整體上來看, 當前農民的組織化水平還不高, 還不能很好適應農村社會發展的需要。三要健全廣大普通村民的參與機制。要使村民代表會議機制、村民會議機制切實發揮作用, 尤其是村民代表會議, 既能夠避免少部分人決策與管理所帶來的封閉性與隨意性, 又能夠避免人人參與所帶來的效率低下等弊端。要建立和實施民間組織與村莊正式權力組織之間良好的銜接機制, 以利于村民權利的實現。
第三, 鄉鎮政權調控與指導機制的優化。無論是村莊精英群體及其治理機制的優化, 還是普通村民群體自治能力及其參與機制的優化, 都離不開鄉鎮政權的調控與指導。比如之前筆者提出要在農村培育一個成熟多元的村莊精英體系, 并在此基礎上建立健全多元村莊精英治理結構。在此過程中一個重要工作就是對于村莊體制精英的培養以及吸收他們參與村級治理, 在村莊經濟精英的帶動下, 普通村民更容易走上致富之路, 在村莊文化精英的影響下, 普通村民能更快地提高知識水平與思想覺悟。這些都有利于普通村民民主意識、權利意識的提升。但是村莊精英體系的培育僅靠村莊社會自身的力量是不夠的, 鄉鎮政權要在其中起到引導與調控作用。同時, 普通村民逐步地擴大政治參與, 也離不開外部力量的幫助。這里就會產生一個問題, 即在當下農村整體缺乏良性村民自治狀態所需的經濟、文化等社會基礎的情況下, 如何推動普通村民適度參與村級治理, 如何保證其能夠積極而不是過度參與?普通村民的參與無疑會對村莊體制內精英形成監督與約束, 這種情況下同樣需要鄉鎮政權進行宏觀引導。另外, 村民自治的推進也是一個系統工程, 作為一種民主化的村級治理形式, 村民自治更突出村級政治民主, 但政治民主與經濟基礎、文化基礎密不可分, 除了要積極培育多元村莊精英治理結構外, 鄉鎮政權還要積極支持村莊發展集體經濟、文化教育事業、農民培訓事業等。
綜上所述, 精英引導下的參與型治理這一村級治理形態的最終形成需要三個基本條件。一是一個成熟負責的村莊精英治理體系的存在。與精英主導下的權威型治理相比較, 在精英引導下的參與型治理這一形態下, 更加注重村莊精英群體的質量。首先, 精英體系的構成應是多元的, 并且村莊體制外精英能夠積極參與村級治理, 這樣可以打破政治精英壟斷村級治理權力的局面, 村莊體制外精英還可以帶動普通村民參與村級治理。其次, 村莊精英的治村行為要規范化、制度化。不是所有的村莊精英都兼具優秀的才能與品質, 要有一套健全的制約機制。二是廣大普通村民具有較高的民主與權利意識、文化水平與成熟的參與技能, 這些與村民的經濟地位也是緊密相關的, 所以村民們還要擁有一定的經濟實力。除了已經實現的村委會選舉的投票權外, 村民還要具備積極參與村級事務決策與管理、監督的意識與能力。三是鄉鎮政府宏觀引導作用的發揮。精英引導下的參與型治理一方面強調精英引導, 另一方面強調村民參與, 然而這里還有不能忽略的第三方力量, 那就是鄉鎮政權。作為國家權力體系的最低一級, 在村民自治的背景下, 鄉鎮政府雖然不直接介入村級治理, 而是在宏觀層次上起引導作用。
中國鄉村發現網轉自：湖南農業大學學報(社會科學版)2017年05期
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