摘要：城鎮化給我國城鄉結合部廣大農村創造了巨大利好,但同時也帶來了一系列不容忽視的社會問題。其中,村干部的"小官巨腐"問題正越來越引起社會的高度關注。受城鎮化進程中農村管理體制變化、農村工作格局變化、村務管理機制變化等多重因素影響,當前城鄉結合部村干部腐敗問題呈易發多發態勢,且治理難度較大。這就要求我們必須從加大依法懲治力度、擴大和深化基層民主、落實黨風廉政建設責任、構建新型村務管理體系等多個角度,構建符合城鎮化要求的農村反腐倡廉體系,對城鄉結合部"村官"腐敗問題進行綜合治理。
城鎮化是我國現代化進程中的一個基本問題和主要方面。隨著城鎮化進程的不斷加快,大量農村公共資源進入市場并迅速升值變現,給城鄉結合部的廣大農村帶來了巨大的利好。但由于受農村民主發展不充分,集體經濟管理制度改革尚未跟上,農村黨風廉政建設不力等多重因素影響,當前城鄉結合部村干部腐敗問題呈易發多發態勢,有些已經到了觸目驚心的地步。因此,深刻把握城鎮化進程中 “村官”腐敗現象及其根源,尋求既著眼當前、又關照長遠的治本之策,無論在理論意義還是現實意義上都是一個重大而緊迫的課題。
一、當前城鄉結合部“村官”腐敗現象的主要特點
城鎮化是以工業為主體的非農產業集聚過程, 也是傳統農村社會向現代城市文明的演進過程。在這一過程中,許多現代工業項目向城市近郊轉移,大量的城市生活區向城鄉結合部拓展,農村的土地、礦產等資源價格大幅度提高,村組集體經濟迅速發展壯大,加之國家大量政策性補助向這些地區轉移,一定程度上給村干部提供了權力尋租的機會,使城鄉結合部村干部腐敗案件不僅數量急增而且涉案金額越來越大、窩案越來越多。
一是腐敗現象呈易發多發態勢。人們總是習慣把村干部腐敗與吃吃喝喝、小占小拿聯系在一起,很難從法律層面的腐敗犯罪來認識這一問題。但在城鎮化的急劇發展過程中,城鄉結合部往往會因政府的規劃,或某一大企業入駐而“暴富”,從而使村干部權力在“我的地盤我做主”中迅速放大。從近年來查處的案件看,一個地方的城鎮化速度越快、力度越大,村干部利用當地資源尋租現象就可能會“水漲船高”,村干部腐敗現象呈同步上升趨勢。據2013年7月13日的《中國青年報》報道,南京市檢察機關自2009年至2012年查辦的村干部腐敗案件就有50多起。其中,七成以上都是村干部在協助政府征地拆遷和工程建設中,利用城鄉結合部的地域、 土地等資源優勢,向開發商索取賄賂或貪污補償款、 工程款等走上犯罪道路的。據2015年6月5日的 《錢江晚報》報道,杭州市在2010年至2014年查處的全市基層干部違紀違法案件中,鄉鎮和街道辦事處干部違紀違法案件263件,農村社區干部違紀違法案件735件,后者是前者的2.79倍。據2015年5月21日的《中國紀檢監察報》報道,該報記者瞿芃對2015年4月以來江西、廣東、福建、山東等地通報的一批案例分析后發現,在64起案例涉及的87人中,村“兩委”的主要成員多達65人,占涉案人員的75%,而且大部分發生在城鄉結合部、經濟條件較好的行政村。
二是貪腐手段隱蔽且花樣翻新。城鎮化是一個龐大的系統工程,每一個領域、每一個環節、每一個項目都離不開村干部的參與和支持,但“小權力,大尋租”問題也似乎隨之而來。一些村干部要么以守為攻,放大手中權力設租尋租,要么把持資源,瞅準機會雁過拔毛,使本應成為城鎮化推動者和實施者的村干部演變成了坐地生財的“操盤手”,且手段和方式不斷翻新。近年來查處的城鄉結合部村干部腐敗案件中,有的村干部利用掌管集體財務的機會大肆挪用公款用于臨時還貸、注冊驗資等個人經營性活動; 有的打著承包合同約定“所有征地款項均歸承包方所有”等旗號,直接通過轉賬方式伙同他人侵吞集體財產; 有的在協助征地拆遷工作中欺上瞞下,以各種名義虛報冒領政府補償補助款; 有的利用集體資產處置和工程發包機會,通過暗箱操作收受巨額回扣和賄賂; 有的私設“賬外賬”或小金庫,任意侵占、截留、私分或揮霍村集體財物; 等等。河南省廉政理論研究中心對近年來30起城鄉結合部村干部腐敗案分析發現,目前的村干部腐敗案件主要集中在征地拆遷、土地出租、集體資產管理和財務管理等領域,實施手段有貪污、受賄、騙取、私分、套取、 挪用等6種之多,僅征地拆遷方面就有“私占存儲” “虛報征占”“張冠李戴”“賄上瞞下”“證假提成”等多種貪腐方式。
三是集體“抱團腐敗”現象突出。“抱團腐敗” 實質上是一種集體腐敗現象,實踐中多以“窩案” “串案”等形式出現。其主要特點是: 一人提議,多人附和; 一人貪腐,多人效仿。近年來,隨著各地城鎮化進程的不斷加快,大量征地拆遷幾乎使城鄉結合部農村“一夜暴富”,但巨額的拆遷補償、升值的集體資產又成了一些基層管理者眼中的“唐僧肉”。 對2015年以來查辦的“村官”腐敗案件稍作分析后不難看出,這些腐敗“村官”大多抱著盲目攀比、法不責眾、“不拿白不拿,拿了也白拿,他拿我也拿”等心理。有的村“兩委”班子成員甚至沆瀣一氣,利益均沾,以致出現以“窩案”“串案”為特征的“塌方式腐敗”。據2014年8月19日《南方都市報》報道, 廣東省廣州市白云區明星村黨的支部委員會原書記梁錫全、東華村村民委員會原主任周本財、漢塘村村民委員會原主任李瑞陶( 在逃) 、高增村村民委員會原主任戴敏智利用職務便利,共收受某物流公司賄賂1600萬元,自己侵吞一部分后又與其他村干部私分,形成了橫跨4村、有29名村干部參與的集體腐敗“窩案”“串案”,被媒體稱之為“碉堡式腐敗”。 另據2013年8月17日的《齊魯晚報》報道,素有溫州“小黃浦”之稱的浙江省永嘉縣新橋村原來的10名村干部,利用職務之便與房地產開發公司合謀,利用上級撥給該村的用地和安置房建設指標,對價值18億元的316套安置房以成本價瓜分,成為新中國成立以來村干集體貪污款項數量最大的案件。
三是涉案金額觸目驚心。城鎮化使各種資源不斷向城鄉結合部下沉,也使城鄉結合部土地等資源價值激增。當大量的征地費用、拆遷補償費、工程建設項目資金等涌向城鄉結合部的農村時,無形之中給這些“縣官不如現管”的村干部們帶來了很多腐敗的機會。村干部的一個簽字或者一聲招呼,就有可能輕而易舉地把公共財產挪作他用或化公為私, 獲得難以想象的巨大利益,使城鄉結合部“小官巨腐”成為社會共同關注的焦點。以最尋常的征地拆遷為例,一些村干部往往利用監管制度不給力、村務公開不到位等“漏洞”,以村干部的小小權力,就能撬動集體土地這一大“金缽”,最終把集體土地異化為個人的囊中之物。據統計,自2013年以來,全國各地被查處的村干部違紀違法案件多達171起。其中,涉案金額超過千萬元的案件就有12起,涉案總金額高達22億元,到了讓人觸目驚心的地步。據2015年6月9日的《法制晚報》報道,西安市雁塔區丈八街道東灘社區主任于凡在其社區130余畝生活依托地聯建開發中,利用職務之便向開發商索要好處費5000萬元,并以高價承攬低價轉包方式獲取非法利益,涉案金額共計1.2億元,成為西安市近年來查辦數額最大的一起基層干部腐敗案件。
二、城鎮化進程中城鄉結合部“村官”腐敗的誘發因素
村干部并非真正意義上的“官”,既不屬于我國國家公務員體系范疇,也不掌握具有法理剛性的行政權力。那么,小小“村官”何以成為巨貪? 城鄉結合部村干部腐敗態勢何以如此之烈? 這里面除了個別人自身素質不高、法制觀念淡漠等主觀因素,以及城鄉結合部非城非鄉、亦城亦鄉等客觀條件影響之外,城鎮化帶來的翻天覆地變化,一定程度上從不同領域、不同側面“誘發”了“村官”腐敗問題。
一是城鄉結合部的政治和社會變遷使村干部監督工作有些弱化。自上而下的監督是最直接有效的監督,對村干部最直接有效的監督是鄉一級政權。 在傳統的鄉村之間的關系中,鄉鎮與村的上下級行政隸屬關系比較明顯,村級組織擔負著大量協助地方政府工作的準行政職能,鄉級政權既對村干部選任有很大決定權,還賦予了村干部一定的準行政權力。在這種情況下,鄉鎮政權不僅理所當然地要對村干部實施監督,其監督力度確實也比較大,但在村民自治條件下,鄉與村之間的上下級隸屬關系日益淡化,鄉級政權對村級的監督也隨之被弱化。特別是隨著城鄉結合部的“撤村改居”,傳統的鄉村行政隸屬關系喪失了合法性依據,本來已被淡化了的政權內部上下級關系,將全面轉化為國家與社會之間的關系。這種關系上的轉變,在帶來鄉級政權對村干部監督能力下降的同時,也在一定程度上給村干部腐敗釋放了空間。同時,鄉級政權在征用和流轉土地或完成拆遷和改造任務時,如果得不到村干部的積極主動配合,很多工作就難以展開。這種潛在的村干部對鄉鎮干部的“逆保護”關系,無疑會使鄉鎮干部對村干部腐敗持容忍和放縱的態度。除此之外,城鎮化也使城鄉結合部由原來農村的熟人社會向城市的陌生人社會過渡,村民的利益關系也開始逐步變得更加多元化、復雜化,以致不少村民對集體利益表現得漠不關心。在這種情況下,議事機構很難通過召開會議等形式進行議事監督,村民自治組織內部的監督自然會大打折扣。
二是農村工作格局的變化給村干部腐敗創造了一定的機會。目前,我國村級組織管理的基本架構是只有幾個人的“兩委”組織,同時扮演著集體土地出讓者、農民利益代表者,以及各種資產管理者等多重角色。這種架構,在農村經濟發展到一定規模或工作發生急劇變化時,很容易因權力過分集中而使村干部以權謀私。一方面,由于我國實行的是農村土地集體所有制,在當前村民自治發展還不夠充分, 老百姓沒有更多話語權的情況下,村干部在行使土地處分權上享有舉足輕重的權力。這無疑給一些村干部利用土地“尋租”提供了可能,一些開發商為了以低廉的價格征到土地,往往會不惜重金買通村干部。另一方面,村干部雖然沒有審批、決定征地拆遷補償的權力,多數時候只是負責遞交申領材料等,但這一看似沒有多大“油水”的權力,恰恰成了個別村干部“發家致富”的捷徑,極少數村干部甚至不惜偽造、虛報信息大肆套取補償資金。此外,征地補償款、國家惠農補貼等各項資金的發放,本該由具有決策權的鄉一級政府直接對農民發放,但一些地方因害怕與農民直接接觸引發矛盾,就把這些資金的發放直接交給村干部辦理。盡管這些資金發放村干部僅僅起到的是“二傳手”作用,但在這一領域監管缺位的情況下,資金發放過程將成為村干部貪腐的 “主陣地”,村干部瞞天過海、直接侵吞征地拆遷補償款的現象并不少見。
三是村務管理制度滯后留下了村干部腐敗的制度“空隙”。城鎮化是一個長期而復雜的系統過程。 在這一過程中,村務管理體制、村干部監督機制必須與不斷變化發展的形勢相適應。但現實中民主選舉發育不充分、村務公開落實不到位、“農轉非”改革措施不配套,依然是掣肘村民民主自治的重要因素。 一方面,城鎮化過程中的征地拆遷等村務管理中的重大事務,按照2010年《村民委員會組織法》關于村委會應當定期召開村務會議,重大事項由村民集體討論決定,而且要定期公開村務之規定,本應交由村民集體討論并且實施公開,但總有一些村干部無視這些規定,習慣于大權獨攬、一個人說了算。事前不聽取村民意見,事中不告知村民信息,事后不公布處理結果,以“暗箱操作”打開謀取私利之門。另一方面,城鎮化過程中大批土地征用和補償資金涌向農村,使城鄉結合部集體和個人經濟大有盆滿缽滿之勢。城鄉結合部一些村的村級財務管理本來就不規范,“審批撥付一人辦,會計出納一人干”的現象大量存在。當這些巨額資金交由僅有三五個人又缺乏大額資金管理經驗的村級組織管理,一個小小 “村官”動輒就能動用成百萬上千萬的資金時,集體款項和農民補償被貪占挪用的風險就大大增加,城鄉結合部“小官巨貪”問題大多由此而起。
四是現行反腐制度法規對治理村干部腐敗存在很多模糊之處。在現行的國家行政體制框架中,村級組織不是國家的一級政權組織形式,也沒有任何法定的行政管理職權。村干部的職務行為,只能是在村民自治的基本框架下,協助鄉一級政府處理部分日常行政管理事務。這種體制性規定,使現行反腐法律體系和制度框架對村干部腐敗既無可奈何, 也無能為力。從行為主體上看,村干部畢竟不是肩負法定行政職能的國家干部,只是在協助人民政府從事行政管理工作時,才具有法律意義上的“其他依照法律從事公務的人員”性質,才具備貪污罪、挪用公款罪、受賄罪等犯罪的主體要件。否則,其犯罪就只能按職務侵占和公司、企業人員受賄等非國家工作人員的罪名處罰,法律的威懾力遠遠不夠。從案件管轄來看,現行法律對村干部腐敗問題的查處, 分屬于不同的國家機關來行使。當村干部在協助人民政府從事行政管理過程中出現腐敗行為時,才能定性為貪污、受賄和挪用公款等犯罪,并由人民檢察院負責管轄; 而在管理村民自治事務的過程中,利用職權侵占集體財物、挪用集體資金的,則以“職務侵占罪、挪用資金罪”論處,并由公安機關立案偵查。這種村民自治事務與“公務”交織在一起,往往使管轄權變得比較模糊,實踐中經常出現檢察機關與公安機關“兩不管”的狀態。
三、城鄉結合部“村官”腐敗治理的對策思考
在加快推進城鎮化條件下,城鄉結合部村干部既是黨和政府在農村的形象代表,也是城鎮化的重要組織者、參與者和推動者,更是廣大村民的利益代表和“主心骨”。這一群體腐敗,不僅嚴重破壞黨和政府在人民群眾心目中的形象,降低政府的執行力和公信力,而且干擾黨和國家城鎮化政策的貫徹落實,阻撓城鄉一體化發展進程,吞噬著城鎮化帶來的發展紅利。因此,必須高度重視城鎮化進程中村干部腐敗問題,并針對其中存在的多重根源,采取多管齊下、有的放矢等系列舉措,以全面深化改革的精神,對城鄉結合部村干部腐敗實施綜合治理。
一是繼續把擴大和深化基層民主作為根本措施。建立在利益關心和知情基礎上的監督才是最有動力和實效的監督。所以,應繼續把擴大基層民主作為遏制村官腐敗的根本性措施。最為重要的就是,要充分利用城鄉結合部村民民主參與意識強、民主氛圍比較濃等優勢,大膽推進基層民主創新。要針對亦城亦鄉選民成分復雜,以及金錢“賄選”、暴力“脅選”、家族“霸選”等突出問題,鄉級政權要在不刻意定調子、設框框的前提下,加強對候選人品行等方面的嚴格審查,對選舉過程實施最嚴格的現場監督,及時查處和糾正選舉過程中的不當程序。對 “賄選”“脅選”“霸選”等行為實施最嚴厲的處罰, 真正把村干部選舉作為遏制村干部腐敗的第一關口。在重視投票選舉的同時,還要堅決反對把基層民主簡單化、庸俗化,把改革創新重點放在投票選舉之外和投票選舉之后。所謂選舉之外,就是要探索將民主的軌道由村民委員會延伸進村黨的支部委員會的大門。可參照鄭州市首創的“擬推薦的村黨支部書記人選,先參加村委會的選舉,獲得群眾承認以后,再推薦為黨支部書記人選; 如果選不上村委會主任,就不再推薦為黨支部書記人選”的“兩票制”,讓村民不但有權選擇村委會主任,還有權決定村黨支部的人選; 所謂選舉之后,就是嘗試推行村干部述職述廉和民主評議制度,即每年年終由全村所有黨員和村民代表聽取村干部述職,隨后再對一年來“村官”的表現無記名評定,對“村官”的不當行為進行質詢,必要時還可以啟動罷免程序,使村民有權讓有腐敗嫌疑的村干部“下課”,解決當前村民民主權利 “一次性”問題。
二是全面落實縣鄉兩級黨風廉政建設“兩個責任”。在我國村民自治發展還不夠完善,村官腐敗治理還要依賴體制內推動的情況下,落實好縣鄉兩級黨委的主體責任和紀委的監督責任,是遏制村干部腐敗的戰略性舉措。針對當前城鄉結合部一些部門借口“村民自治、村事民管”而放棄或弱化村官腐敗治理,以及村干部對鄉鎮干部實施“逆保護”等問題,縣級黨委要把村干部腐敗治理作為城鄉結合部黨風廉政建設的主體責任之一,領導鄉級黨委政府落實好村一級黨風廉政建設責任制的主體責任,指導鄉鎮黨委書記履行好鄉鎮范圍內黨風廉政建設的第一責任,并將鄉鎮所轄范圍內的村干部廉潔程度作為上級對鄉鎮黨政領導年度工作考核的內容。增強他們監督村干部的壓力,促使其主動加大對村干部的監督力度。根據城鄉結合部村干部腐敗案件易發多發、情節嚴重、數額巨大的特點,進一步加強鄉鎮紀檢監察隊伍建設,確保鄉鎮紀檢干部專職專用, 能夠把精力集中于懲治和預防村干部腐敗上; 支持鄉鎮紀委獨立行使辦案職權,對腐敗問題勇于“亮劍”,既查處黨員干部的違紀違法案件,又解決發生在群眾身邊的腐敗問題。同時,全面落實在縣鄉兩級建立由紀檢監察部門牽頭的巡察制度,通過巡察發現村干部腐敗問題線索,及時督促和責成有關部門限期處理。
三是構建符合城鄉結合部發展特征的村務管理機制。針對城鎮化進程中城鄉結合部農村工作繁重、矛盾突出等特征,著力改革現有村務管理機制, 加強對村干部準行政行為的監督和約束,消除村干部腐敗的機會和漏洞。首先,鄉一級要嚴格規范行政權力的行使。要壓縮鄉一級向村干部授權空間, 嚴禁把本該自己下鄉處理的政務委托給村干部辦理,對確實需要村干部協助行使的行政權力,必須制定出嚴密規范的權力運行機制,最大限度地縮小在村級環節的可裁量空間,確保村干部手中的權力在規定的范圍內運行。其次,要把村務和財務公開 “做真”“做深”“做實”。針對土地征遷、招投標和工程建設等重點經濟領域,要通過建立完善的信息公開披露制度,嚴格信息公開程序、內容、范圍和時限,確保各環節信息真實、公開和透明; 規范和創新公開的內容和形式,對征地拆遷、賠付補償、項目投資情況,以及各類經費收支,公共財產的管理、使用和處置情況,通過上會、上墻和上網的方式向全體村民公開,確保村務、財務的透明化、公開化。此外,針對城鎮化帶來城鄉結合部村級財富和資產激增,現有村級財務管理人手不夠、力不從心的狀況,在尊重村民自治這一合法性基礎,不影響村委會自我監督、 自我管理的情況下,探索實施“村財鄉管,村賬鄉核”的“錢賬雙代理”制度,通過強化財務管理、完善內控制度,強化銀行賬戶管理等措施,使城鄉結合部的資金、資產和資源管理更趨規范,減少惡意侵占的可能性。
四是以法治手段加大城鄉結合部村干部腐敗治理力度。黨的十八屆四中全會提出要大力推進基層治理法治化,并對如何增強農村干部的法治觀念以及如何加強基層法治機構建設等都提出了具體的要求,從而為破解村級反腐難題指明了方向。針對當前村干部腐敗治理方面的掣肘因素,一方面,圍繞當前村干部腐敗案件主體特殊、管轄機關有別的實際,要發揮好縣鄉紀檢監察部門在反腐敗斗爭中的組織協調功能,既要嚴格按規章制度辦事,嚴肅查處農村黨員干部嚴重違紀案件,又要及時將涉嫌違法犯罪的案件移交給司法機關,并積極協調公安、檢察和法院等部門及時進行“偵”“訴”“判”,形成依法治理村干部腐敗的法治合力; 司法機關要高度關注當前城鄉結合部“村干部腐敗高發”“小官巨貪”等問題, 通過在鄉一級設立檢察室、流動法庭等方式,使反腐敗的司法觸角向城鄉結合部農村延伸,實施懲治和預防腐敗有針對性地司法提前介入。另一方面,針對當前城鄉結合部一些村干部權力邊界不明、法治意識不強,在利益面前“無知者無畏”等情況,把農村貫徹落實黨的十八屆四中全會精神放在更加突出位置,研究出臺加強村干部法治教育的長效機制,使村干部學法、遵法和守法逐漸形成習慣,從根本上糾正村組干部錯誤的權力觀。最重要的一點,就是要針對當前城鎮化進程中農民利益關系發生變化、各項補償惠民政策紛至而來、對法律法規本來就了解不夠的農民對國家這些政策很難理解到位的實際, 加強村民的法治教育,拓寬村民監督、檢舉揭發村干部腐敗行為的渠道,引導村民學會行使自己的民主權利,敢于拿起黨紀國法的武器,維護個人和集體的合法權益,敢于和村干部腐敗行為作堅決的斗爭。
中國鄉村發現網轉自：中州學刊2015年08期
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