一、當前宅基地退出政策的缺失及內因
1. 現行宅基地政策存在缺失
現行《中華人民共和國土地管理法》通過五處的“宅基地”提法, 規定了宅基地的所有權屬、農民的使用權及可退出原則。討論宅基地制度, 需首先明確的一點是, 建立在計劃經濟福利思想之下的中國現行農村宅基地管理制度, 作為國家在農村地區實行的住房保障性政策, 對于維護農民的基本生存權和確保農村社會的穩定發揮了積極作用。
隨著經濟社會的發展及城鎮化的推進, 大量農民離開農村、農業, 進入城市轉變為市民, 從事非農產業。隨之而來的一個問題就是, 當大量農民離開之后, 宅基地作為住有所居的保障功能被逐漸弱化, 已經不能適應市場經濟條件下農民職業和身份變更的需要。土地財產權利的凝固化導致城市地價房價攀升的同時, 數額巨大的農村宅基地資源不能得到資產變現, 土地使用權人的資產性收益不能得到實現。如何把這種權利財產化, 并通過一系列配套改革, 完全割裂這些農民同農村的關系, 實現徹底的農民市民化, 成為當前農村改革的一大熱點。
但是, 在現行宅基地管理制度體系下, 由于宅基地屬于農民集體所有這一特殊的所有權性質, 導致宅基地只能在本村村民之間流轉, 這一方面限制了宅基地向本集體經濟組織以外的成員流轉;另一方面又缺失宅基地退出機制, 使得大量宅基地被空置, 形成了當前農村宅基地利用中普遍存在的規模大、面積超標、一戶多宅、閑置低效利用等一系列問題, 加劇了城市化進程中耕地保護的壓力, 難以適應中國當前城市化快速推進、農村人口向城鎮大規模遷移及促進土地高效集約利用的新形勢。
2. 宅基地退出難的內因分析
⑴從政策制度角度而言, 缺乏完善的制度保障。雖然現行《土地管理法》第65條確立了宅基地的收回制度, 但并沒有對宅基地收回涉及的具體政策界線、程序等做出相應規定, 更沒有明確宅基地收回時的補償標準等相關利益問題。在實踐過程中就出現了基層政府假借公共設施和公益事業名義征地、土地收益分配不合理以及農民無法享受級差地租等問題, 造成農民利益損失。雖然國土部2010年下發的《國土資源部關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》規定“嚴控總量盤活存量”的宅基地管理機制, 但農村宅基地的使用仍然長期處于增量供應狀態, 存量盤活利用幾乎為零, 現行宅基地收回制度基本失效。
⑵從利益保障角度而言, 缺乏足夠的動力機制。現行宅基地分配制度是基于集體成員身份實行的福利性分配, 通過申請方式無償取得并長期使用, 作為理性經濟人, 為追求個人利益最大化, 農民一般不會主動放棄合法申請、繼承、轉讓乃至非法占用的已有宅基地。一方面宅基地取得的無償性、使用的無限期性以及無留置成本性, 使得村民傾向于盡可能多地占有宅基地, 寧愿空置也不愿退還, 加上經濟利益的驅動, 造成一戶多宅、超標準占地等問題比較嚴重。另一方面, 宅基地流轉的限制, 特別是禁止城鎮居民購買宅基地, 使得眾多已定居或準備移居城鎮或他鄉的村民不能通過讓渡宅基地使用權實現宅基地財產權益, 也使得這些宅基地長期處于空置狀態, 造成空心村等普遍現象。加之當前宅基地退出缺乏合理的補償機制和激勵機制, 基層政府與農民之間在利益分配上產生分歧, 使得村民完全喪失了退出宅基地的意愿和動力。
⑶從退出渠道角度而言, 缺乏有效的運作平臺。農村宅基地及房屋出售屬于農村土地產權交易的范疇。當前實際存在的農村土地產權交易可分為兩類:一類是地方政府行政力量主導的農民土地征用;另一類是村集體主導及農民自發的地權私下交易。無論是哪種交易, 都缺乏透明度, 農民缺乏相關的知情權。一方面, 政府的征地價格往往遠低于土地在市場上的價格, 政府在土地上的低買高賣剝奪了農民享受級差地租的權利。另一方面, 民間自發的宅基地交易則在不斷進行, 但在這種制度缺失條件下宅基地使用權的交易所形成的合約是不完整的, 將會引發利益沖突和潛在效率損失。
二、慈溪市宅基地退出機制分析
1. 政府角色定位與政策保障
⑴明確改造主體。明確“農房兩改”的實施主體為項目所在村, 改造收益全部返還到村, 市財政不作提留。市政府的角色定位為協助者, 從用地保證、行政審批、金融支持、資金補助等方面給予幫助, 并在全市各機關事業單位中抽調精干力量協助拆遷改造。
⑵確保“農房兩改”用地指標。市政府對年度確認的“農房兩改”項目優先保障用地指標, 每年安排不少于400畝的專項指標, 2009—2012年累計安排專項用地指標850畝。鼓勵各村通過拆舊房、拆空房、拆廢舊場所和整合空閑地, 老宅基地、廢棄地等途徑充分挖掘土地潛力, 鼓勵退宅還耕。城鎮規劃建成區外實施“農房兩改”的村莊, 新村用地面積與舊村占地面積按“增減掛鉤”辦法實行占補平衡。
⑶提供金融支持政策。市財政單獨確定鎮、村集體經濟組織“農房兩改”項目的融資規模, 確定2009—2012年的融資年余額為10億元, 并對融資建設項目在核定的融資規模內給予三年基準利率80%的貼息補助。允許社會資金通過競標方式選擇投資主體, 獨資或與村集體經濟組織組合成立公司, 作為改造主體。
⑷加快審批辦理。對“農房兩改”項目的規劃方案、初步設計會審、建設事項辦理等審批事宜, 統一納入市行政服務中心綠色通道, 由市行政服務中心組織相關受理部門聯合會審, 做到特事特辦, 最大限度縮短辦理時間。
⑸加大補助力度。對村宅基地整理后節約的土地復墾指標按市場價收購, 原則上不低于15萬元/畝。對整理后獲得的節余土地可在符合規劃的前提下允許公開出讓, 出讓所得除上繳規費外全額返還項目實施主體。復墾后節余的新增建設用地指標, 可用于所在鎮 (街道) 房地產及商業開發項目, 出讓所得除上繳規費外全額返還所在鎮 (街道) 做好利益統籌平衡。
經批準實施的“農房兩改”項目竣工驗收后, 多層公寓安置建筑每平方米補助100元, 中高層公寓安置建筑每平方米補助130元, 高層則為160元, 鎮 (街道) 給予適當配套。對于購買多 (高) 層后已履行建新拆舊義務且書面承諾不再申請宅基地建房的村民, 對零星、單體拆建的區塊, 按4000元/人獎勵到村;對整拆整建的區塊, 按6000元/人獎勵到村, 該項資金由市、鎮 (街道) 按各50%負擔。慈溪市每年安排1億元資金用于“農房兩改”項目, 2012年、2013年各下發“農房兩改”項目財政補助6817.94萬元和3630.83萬元。
2. 宅基地退出案例:宗漢街道馬家路村“農房兩改”改造工程
馬家路村的宅基地退出嘗試, 是依托于寧波市《關于推進農村住房制度改革和住房集中改建的意見》即“農房兩改”、以“原拆原建”方式進行的實踐性嘗試, 是在房屋拆遷改造過程中, 通過“拆遷村民房屋回收宅基地→把宅基地轉變為國有劃撥產權→在土地上新建小高層公寓→按照每戶的人口、原建筑面積等因素確定成本價購房面積→分房到戶、結算資金”的流程, 一次性地把村民的宅基地轉變為商品房。村民在分配房屋之后不再擁有申請宅基地的權利, 徹底割裂村民同宅基地之間的聯系。區塊內建設8幢小高層公寓, 建筑面積達到67566平方米。綜合而言, 馬家路村的宅基地退出嘗試, 主要有以下特點:
(1) 成立宗漢街道馬家路房地產開發有限公司作為項目建設主體。馬家路村成立房產公司參與拆遷改造, 通過參與相關拍賣和招投標程序, 房產公司獲得的土地為國有性質, 使得村民的房產更加容易上市交易, 從而增加被拆遷戶的財產性收入。這一舉措在確保城中村改造工程質量的基礎上, 最大程度地降低項目建設成本。
(2) 在拆遷改造中一步到位實現農村宅基地產權制度的變革。《馬家路區塊房屋拆遷試點區塊補充方案》指出:“拆遷安置房用地性質一般為國有劃撥, 超過政策允許可安置面積的房屋無法辦理土地證、房產證, 而本項目一次性把用地性質調整為國有出讓, 以后可以自由上市, 市場性質跟商品房一致。”在具體改造過程中, 通過拍賣和招投標程序使農村宅基地變更為國有劃撥土地。到交房之時, 在被拆遷戶上繳200元/㎡的土地出讓金后, 把拆遷安置房用地性質調整為國有出讓, 以后可以自由上市交易、抵押, 實現了農村宅基地產權性質的根本轉變。經過這一制度變革, 一方面被拆遷村民在上繳一定的土地出讓金以及建筑成本價后, 可以獲得其可分配面積大小的多層或高層住宅房, 性質等同于商品房, 可以自由交易、抵押, 增加了村民的財產性收入。另一方面, 在這一變革之后, 該區塊的村民已經與傳統農村的農民截然不同, 失去承包地、宅基地使用權而獲得了商品房等財產權, 可按規定辦理養老、醫療等社會保障, 脫離了傳統農村的生產生活形態, 除了重要性日益下降的戶籍以外, 基本轉型成為城市居民。
(3) 在土地產權制度變革中壯大集體經濟。慈溪市政府創造性地提出“以村為主體、項目封閉運作”的改造思路, 并給予了“稅費全額返還、政府零收益”的優惠政策, 項目改造產生的所有收益均由村集體享有、分配。宗漢街道、馬家路村干部因勢確定了“A政策+B補充”的安置分配方案。“A政策”即按照省、市相關拆遷政策的補償標準對拆遷戶進行安置補償。“B補充”則為項目所產生的部分收益對拆遷戶的補充分配, 經過“A+B”分配之后, 剩余的項目收益, 全部充實到村集體經濟中去, 用于今后改善、壯大集體經濟, 保證村民長久收益。
(4) 被拆遷戶可自由選擇補償安置方式。補償安置分為調產補償安置和貨幣補償安置兩種, 供被拆遷戶自由選擇。選擇貨幣補償安置可根據市場比準價格, 尤其是周邊商品房價格確定安置房價格標準, 一次性給予貨幣補償。如鑒于附近“城市桃源”小區的7900元/㎡與鄰近“新塘家園”小區7600元/㎡的價格, 確定安置房市場價格為7500元/㎡, 允許被拆遷戶以該價格一次性獲得貨幣補償。選擇調產安置, 農民可以用成本價購買等同于可安置面積的商品房, 在這一宅基地產權變更中實現財產性收益。此外, 還設置了搬家補貼費、臨時過渡補貼、一次性簽約獎金等資金補助。
三、慈溪市宅基地退出機制運行過程中的困境與思考
1. 農房兩改”推進速度過快
2009年開始, 慈溪在全市范圍內開展“農房兩改”工程, 截至2012年10月底, 全市農民公寓累計開工項目99個、用地面積1478.6畝、建筑面積175.06萬平方米、10643套, 累計竣工項目82個、用地面積1163.4畝、建筑面積133.41萬平方米、8131套, 在建項目17個、用地面積315.2畝、建筑面積41.65萬平方米、2512套;竣工項目中已分配項目34個、用地面積511.5畝、建筑面積57.81萬平方米、3564套。從數據來看, 近年來, 慈溪通過“農房兩改”項目, 引導農民合理退出宅基地, 實現宅基地使用集約化, 把節余出的宅基地指標通過復墾、城鄉建設用地增減掛鉤、商業開發等方式實現項目資金的平衡, 既緩解了農民住房難的問題, 又順勢推進新農村建設, 美化農村居住環境。
但是, 由于前期推進速度過快, 大量農民公寓的建設導致房屋出現過剩的情況。如僅徐福村所在的龍山鎮, 目前就有100萬平方米的農民公寓, 與此同時, 龍山鎮的常住人口不過7萬人, 遠遠超過需求, 而“農房兩改”的腳步并未停止, 該項目甚至逐漸從一個民生工程向地方政府的政績工程演變, 忽視供需關系, 反而造成了另一種農村住房的空置現象。
種種問題必然帶來以下思考:是否每個農村都應該大建農民公寓, 把農村建設得像城市那樣高樓密布?當前農村建房的確存在散亂、一戶多宅、環境差等問題, 但農村的產業模式、生活方式畢竟不同于城市, 不應一味參照城市。假如農村也興起建設公寓房的大潮, 那么如此多的房子由誰來買單?如果由農民居住, 則要把大量農民留在農村, 這一政策豈不是和城鎮化要求吸引農民進城轉變為市民的意圖南轅北轍?而這實際上已經偏離了“農房兩改”的初衷。
2. 農民轉變為市民的意愿不強
“農房兩改”并不是一個簡單的宅基地退出及農民住房建設問題, 而是一個融合了宅基地產權變革、“農轉非”的戶籍轉化、土地承包經營流轉、養老保險統籌、就業保障等多方面的綜合性工程。簡而言之, 是在城鎮化建設中合理引導農村城市化、農民市民化、農業產業化的統籌城鄉發展綜合配套改革。為此, 慈溪市、龍山鎮出臺了各項意見、細則, 對“農轉非”人員的住房、就業、社會保障等方面都做了詳細的規定。但是, 在實際工作中, 真正愿意“農轉非”的人員非常少。
新中國成立以來, 居民戶口因其完善的就業、住房和社會保障而優于農業戶口。隨著改革開放后經濟社會的發展, 就業分配、福利分房取消, 居民戶口的相關福利逐漸消失, 養老、醫療保險的城鄉統籌使得居民戶口對農民喪失了吸引力。相反, 農民的土地承包權和宅基地使用權成為最大的福利, 這在經濟社會發達的慈溪更具含金量。作為理性經紀人, 農民不可能自愿放棄農業戶籍而轉變為市民, 如果無法保障好農民承包地、宅基地等農業戶籍所蘊含的福利, 城鎮化進程必然受阻。
3. 成本回收、項目可持續性面臨困境
2009年, 慈溪房地產市場達到頂峰, 土地拍賣價格屢創新高, 一大批“農房兩改”項目順勢推開。面對日益高漲的房產價格, 大多數被拆遷戶更傾向選擇調產安置, 極大減輕了貨幣安置帶來的資金壓力。如馬家路村91戶被拆遷戶中, 選擇調產安置的村民高達84戶。而到了2013年, 慈溪房地產市場萎靡, 被拆遷戶轉而傾向于貨幣安置。作為慈溪市內最早分配房屋的“農房兩改”項目之一, 馬家路村村委最終采取了允許居民選擇一套或數套公寓自住, 把多余面積退還村集體, 由村集體把房屋抵押, 并付給村民貨幣款的方式。這一措施雖然避免了被拆遷戶陷入低迷的房地產市場, 卻把壓力轉移到村集體。如果村集體無法及時把房屋賣出用以回籠資金實現收支平衡, 整個“農房兩改”項目的貸款以及住房抵押貸款都可以把村集體經濟壓垮。
筆者因此事采訪馬家路村書記時, 書記表示, 雖然政策規定被拆遷戶在簽訂拆遷協議時只有一次機會來選擇調產安置或者貨幣安置, 但村民普遍缺乏契約精神, 若一味強調按章辦事、強分房屋, 很可能因此產生糾紛。為維持穩定, 村集體只能作為兩者間的弱勢方來承擔這一壓力。
慈溪市農辦的工作人員介紹, “農房兩改”是民生項目而非普通的房地產項目, 政府的目的是保障農民居住而不是成為房地產開發商賺取利潤。這固然不錯, 但一個項目若總是無法實現收支平衡而僅靠財政來填補資金漏洞, 這類項目必將成為負擔而難以稱得上成功。就“農房兩改”項目規劃而言, 主要通過依靠項目改造退出的宅基地的開發、出讓來實現收支平衡。但無論是土地出讓還是房屋出售, 都跟房地產市場的形勢息息相關。景氣的房地產市場能確保村民通過房屋出售獲取土地極差收益, 而一旦房屋無法變現甚至市場崩盤, 農民將無法獲取因退出宅基地而帶來的財產性收益, 則很可能對政府和這個政策本身產生質疑和不滿。
4. 項目改造中拆舊與建新之間的矛盾
“農房兩改”以農民退出原宅基地為前提, 國土資源部也要求農村土地整治必須堅持“先拆舊復耕、后建新”的整治步驟, 防止建新不拆舊。但在實際工作中卻存在很多問題, 如馬家路村與徐福村, 在拆舊與建新誰先誰后方面采取了不同的措施等, 這都存在著一些問題。
馬家路村實行“原拆原建”, 把居民宅基地全部征收、統一拆遷后再新建公寓房。村集體必須負擔村民在這段期間的租房等費用, 即“過渡費”。根據村與拆遷戶簽訂的合約規定, 該項目建設周期為三年 (2009—2012) , 如果村集體在2012年底無法按期分房, 則視為違約, 需付給村民雙倍過渡費。據測算, 一戶三口之家每月的過渡費為3000元左右。在項目建設過程中, 因釘子戶阻撓、行政審批等各種原因, 該項目最終在2013年11月份才得以分房, 村集體支付雙倍過渡費達11個月, 對村集體經濟造成了巨大的資金壓力。
徐福村基于村里富余宅基地較多的特點, 采取先建房再拆舊的方式, 建起5幢小高層, 即將于2014年中期分房。龍山鎮城建辦的工作人員透露, 雖然安置合同中規定村民必須拆除舊房后才可購置新房, 但大多數村民并不愿就地拆除舊房, 換房意識較低, 給即將面臨的分房帶來不穩定因素。
四、慈溪市宅基地退出實踐啟示
總體而言, “農房兩改”作為宅基地退出機制的一種嘗試, 確實解決了宅基地使用集約化和緩解農民住房難等問題, 甚至使部分農民成為“土地食利者”, 極大提高了農民的財產性收益。而經過整合節余的宅基地, 通過復墾、城鄉建設用地增減掛鉤、商業開發等方式, 支援了城鎮化建設, 增強了村集體經濟, 最終有利于農民。
但這一嘗試也出現了一些問題, 如速度過快、規模過大、形成新的空置、過于依賴房地產市場等, 亟須通過總結問題來改進這一政策。
1. 控制速度、消化存量
當前, 慈溪的住宅保有量過大, 房地產市場走向蕭條, 這股浪潮波及農民公寓房市場, 而當前農民通過宅基地退出獲得的財產性收益主要源于公寓房出售或出租。根據馬家路與徐福村的拆遷調查統計, 一般農民家庭戶均占地200~300㎡, 通過置換可分得3~4套公寓房, 除去1~2套自住, 剩余房屋可流入市場獲取財產性收益。但在房地產市場不景氣的背景下, 農民不但無法獲得收益, 還需承擔房屋老化、物業費等留置成本。在此情況下, 非但無法保障農民的權益, 還使農民被動進入房地產市場, 增加了農民資產的不穩定性。
面對房地產市場的飽和, 當務之急為控制新建速度, 消化存量。通過片區拆遷、集中安置的方式, 劃定一個區域進行集中改建, 將區域內的拆遷戶集中安置到一個小區, 逐步引導農民從偏遠、公共基礎設施落后的農村遷出, 從而節約宅基地資源, 實現人口向中心鎮、中心村的集聚化。建設農民集聚區, 以人口的集聚帶動商業、服務業等相關配套產業, 形成人口、消費與產業、市場之間的良性循環, 實現以人為核心的城鎮化。
從整個城市規劃而言, 則是構建中心城區、中心鎮、中心村相結合的城鄉一體規劃, 打通城鎮之間的基礎設施建設體系, 推動農民向城鎮和村中心集聚, 挖掘消費市場。在農村則通過宅基地退出、復墾和規模化經營等方式重建農業生產體系, 形成“城市—市民—工業、服務業”與“農村—農民 (農業產業工人) —農業”的新型城鎮化格局。
2. 打破傳統農村治理模式, 構建城市化的社區式管理
推動農民集中安置, 其規模必定會超出一村范圍, 涉及數個村之間利益關系。當前, 村與村之間的利益關系逐漸固化, 不少村囿于本村利益, 對城鎮整體規劃存在抵觸心理。如龍山鎮曾計劃征用一個村的宅基地興建農民公寓, 以安置周邊規劃控制村的村民, 但村民身份歸屬、征地費用等問題形成阻礙, 導致農民公寓遲遲無法動工, 周邊村民怨聲不斷。
可以預見, 集中安置將會對農村傳統的基層治理模式帶來挑戰, 即在城鎮化過程中, 傳統的“村”這一村民自治組織的破除與重構, 村集體利益的重新分配。村民社員身份歸屬、福利享受、村委會、經濟合作社如何運作等問題均會對政府的管理帶來難題。
城鎮化的最終目的是打破現行城鄉格局, 引導農民轉變為市民。因此, 需改變現有的基層治理方式, 破除各村之間的利益隔閡, 構建城市化的社區管理模式, 從生活方式入手對農民進行市民化改造。原村委會、經濟合作社可逐漸整合為居委會、社區服務公司等機構, 承擔居民服務與資產管理等功能, 宅基地退出所帶來的收益可由該類機構管理, 確保還利于民。
3. 城鎮化是一個長期緩慢的過程, 不可操之過急
農村作為農業人口賴以生存、活動和發展的地域實體, 是在特定的自然、經濟社會、歷史條件下長期演變的產物, 每個村莊的形成、發展、消亡有其自身的規律。
城鎮化的指導思想是遵循規律, 順勢而為, 城鎮化是一個自然的歷史過程, 是經濟社會發展的過程。推進城鎮化必須要有歷史的耐心, 不能單純著眼于提高統計意義上的城鎮化率。中央城鎮化工作會議提出, 確定城鎮化目標必須實事求是、切實可行, 不能靠行政命令層層加碼、級級考核, 不要急于求成、拔苗助長。在今后的城鎮化進程中既要積極, 又要穩妥, 更要扎實。從新形勢下土地資源高效利用的要求出發, 進行村莊布局的空間整合, 并不是推倒一切重新建設, 特別是在地方財力極其有限的條件下, 宅基地退出是一項長期性的艱巨任務, 不可能一步到位, 需要整體謀劃、分步推進, 要先易后難, 量力而行。
積極穩妥推進城鎮化, 還必須尊重村民的意愿。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化, 目的是提高人口素質和生活質量, 無論是在農業轉移人口市民化過程中, 還是在各類城市改造項目進程中, 都要堅持自愿、有序的原則, 不能為求進度強人所難。如慈溪在宅基地退出的嘗試中, 始終確保農民的知情權、參與權。以村為主體的改造模式, 讓村民可通過村民大會對改造方案、安置方式、補償標準等進行表決、提出意見, 允許村民代表參與決策過程, 執行監督權。在工作方式上采取引導、說服的方式, 基本摒棄行政拆遷, 把農民抵制項目建設的阻力化為推進宅基地退出與置換的動力。
作者單位：慈溪市委黨校
中國鄉村發現網轉自：改革與開放2017年22期
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