最近，《人民日報》一篇題為《警惕扶貧形式主義》的調查手記被各大網站和民間網絡瘋轉。該文寫道：有些地方在制定扶貧政策、考核評估、督查巡查等方面依然存在不嚴不實、面子工程、一刀切等問題。很多派駐到村的第一書記反映，填報材料耗費了大量精力。今年5月，有一個鄉迎接檢查團，僅打印費就花了10多萬元……有些地方規定，扶貧檔案要求必須由第一書記親筆填寫，一式三份，均不得出錯，不得涂改。“有任何變化，三份都得改，改一項數據就得折騰好幾天。”……有領導到某村檢查，發現檔卡有一處涂改，就大發雷霆地質問，“這是什么性質的問題？脫貧檔案是進入博物館的歷史見證，你們就是這么做工作的？”
就在這篇抨擊扶貧形式主義的文章發表之前一周左右時間，習近平總書記就新華社一篇《形式主義、官僚主義新表現值得警惕》的文章作出重要指示：糾正“四風”不能止步，作風建設永遠在路上。
看樣子，一場圍剿扶貧工作及其他各領域形式主義的偉大斗爭將在全國展開，形式主義有可能逐步收斂。
但是，人們不會忘記，一年前，即2016年12月中旬，各大媒體及公眾輿論抨擊扶貧形式主義的聲勢并不比現在差。《人民日報》披露：“一位駐村扶貧的第一書記吐槽：扶貧工作中，各類登記表、調查表、明細表、記錄表雪片般飛來，‘5+2?‘白加黑?都難招架，最多時一天就填了48份。大量時間、精力耗在紙面上，要為村里做點實事，反倒只能擠時間。”《經濟日報》一篇題為《精準扶貧不是“精準填表”》 的文章寫道：“一個村上百戶脫貧戶的表格，加起來數百張、上千個填寫項。不僅要填的表格數量多，每家每戶還都有好幾張，時常忙到深夜也填不完，而且，每張表格填多個不同項目，費盡口舌向農民都解釋不清，有的表格填了一次又一次，來回重復。這樣下去，年末的精準扶貧驗收大有向‘精準填表?演變之勢。”網絡和微信中，隨處可以看到基層干部的抱怨。如：“追表像追命，天天迎檢”；“連表也填不完，哪有空搞扶貧，今年農村工作最虛偽”；“貧困老人真是難，幫扶措施不好填，土地種了一點點，咋算不夠脫貧線，勸說子女來供養，子女搖頭也困難，兒媳娶家欠幾萬，如今外債沒還完”；“脫貧工作是關鍵，干部頭腦天天練”；“天天加班時間白費，天天工作干活白累”……南方一位駐村工作組長在微信中給我發來多幅鄉村干部全力以赴加班“迎檢”的照片，他說：“從省到縣，都強調必須完成當年的扶貧工作任務，只有幾天時間，不是等于公開號召基層造假嗎？”
就在這陣“大抨擊”的兩個月前，即2016年10月中旬，國務院領導人在扶貧開發領導小組會議上強調，加強督查問責著力解決扶貧工作中的形式主義問題。
“大抨擊”半年后，2017年7月3日，中央紀委召開的扶貧領域監督執紀問責工作電視電話會，中央領導到會強調，“堅決糾正以形式主義、官僚主義對待扶貧工作、做表面文章的問題”。之后，為了解各地對電視電話會議的落實情況，中央紀委派中央紀委監察部網站和中國紀檢監察報到各地巡訪，計劃在一個月左右的時間里走遍31個省區市（2017年7月31日《重慶日報》）。
三周以后，即7月24日，國務院扶貧辦發出《關于進一步克服形式主義減輕基層負擔的通知》，提出“減少填表報數、規范統計報表制度”和“減少檢查考評”等具體要求。
從這些信息不難看出，至少從2016年秋天開始，扶貧工作中存在的形式主義問題，已經引起上上下下的高度注意；2017年，治理形式主義的措施可謂緊鑼密鼓、力度不小。
再往前說， 2013年6月開始的黨的群眾路線教育實踐活動，突出反“四風”，形式主義被列為“四風”之首，差不多達到了全黨共誅之、全民共討之的程度了。但毋庸諱言，享樂主義和奢靡之風確有明顯收斂，官僚主義的主要表現“文山會海”變化不大，形式主義則有變本加厲的趨勢。中部某地一個只有50多戶的小村，迎檢材料竟有57大本；有些村黨支部的反“四風”檢查材料，打印裝訂得很漂亮，但內容卻很空洞，在“奢侈之風”題目下，竟極其雷同地寫著“堅持學習不經常”幾個字，村干部說，這是上級部署的“規定動作”，少了要扣分，內容是什么沒人仔細看。中央紀委監察部網站2014年1月3日刊文稱：一些地方在反對“四風”過程中形式大于內容，出現以形式主義反“四風”的現象。
扶貧工作及其他各領域的形式主義為什么屢禁不止，甚至愈演愈烈呢？原因當然是多方面的。但我認為，最主要的問題是病根找得不準，因此很難對癥下藥。
一些抨擊形式主義的文章和某些領導講話，往往把形式主義說成是“某些地方”、“基層干部”的過錯，所以，強調自上而下的教育和督查。而實際上，形式主義泛濫主要源頭在縣以上領導機關。結果，板子向下打得越狠，與遏制形式主義的初衷越遠。
最常見的，是把“世界觀扭曲”、“官本位”意識濃厚說成是形式主義、官僚主義的主要根源。這固然有一定道理，假如每一個地方官、基層干部都做到全心全意為人民服務，為維護人民的利益不怕受批評、丟“烏紗”，那形式主義當然沒有藏身之地。問題是有幾個人能做到呢？在強調“服從”的氛圍下，不要說舍棄“烏紗”去“抗上”，連發表不同意見或公開抱怨的都十分罕見，逢迎上意，“以形式主義應付官僚主義”自然成為常態。
也有些評論或規定觸及到了“機制”問題，但往往強調考核評估、督查巡查等方面依然不嚴不實。所以，督查、巡查、評比、排名越來越嚴格，甚至搞出所謂“第三方評估”。結果，基層承受的壓力越來越大。一方面，在付出巨大成本之后，取得了一些實實在在的效果，發現和糾正了某些“虛浮”行為；但同時，又催生了更多的花樣文章、形象工程，引發了更多的矛盾，總體上是得不償失，南轅北轍。
那么，扶貧乃至其它各領域形式主義的總病根究竟在哪呢？我認為，就在“以對上負責為主”的領導體制”。
我們常說，要把對上負責和對下負責統一起來，這當然是非常理想化的設想，但在現實生活中，兩者常常出現沖突，必須分出先后和主次來。在干部任命制及“全面控制型”的治理體制下，各級領導干部的本能選擇是“把對上負責放在首位”。
——在“對上負責為主”的領導體制下，下級對上級的任何要求、指令，都要表示完全擁護，很少說“不”；對于脫離實際的高指標，也不得不硬著頭皮接受。五十年代，縣、社、隊三級干部完全清楚，糧食畝產上綱要（400斤）都很困難，更不要說上千斤、上萬斤了，但卻沒人說破，而是硬著頭皮接受上級下達的躍進指標，最后，不得不紛紛虛報浮夸（當然因干部品質和直接上級給予的壓力不同，浮夸程度有很大差異）。九十年代，有的地方搞“鄉村企業三年翻番”大會戰，善于揣摩上意的官員就弄出個一年翻番的奇跡，比較老實的干部也不得不咬牙湊數，半真半假地完成任務。近年來，有的地方搞“三年大變樣”，所屬區縣不得不大拆大建。扶貧工作中，很多地方提出“一刀切”的脫貧目標，再迎合上意，規定開發式扶貧的比例，基層明知有個別懶散戶或重病戶根本不可能如期實現脫貧，但也要采取種種“變通手段”通過檢查驗收。
——在“對上負責為主”的領導體制下，上級擺脫不了“層層向下施壓”的路徑依賴，下級則把應對檢查，取得好名次作為一切活動的首要出發點。督查、評估、考核、問責之類的辦法，表面看威力無比，屢試不爽。實際上就一時一事來說，也往往能夠收到立竿見影的效果。但問題在于，黨政工作，無論是經濟建設、社會發展，還是扶貧幫弱、黨的建設，都有兩個基本特點：一是實效的滯后性。當期工作，往往需要在一兩年甚至五六年之后才能見到成果。二是除部分經濟工作以外，指標難以量化和難以準確測度。而我們的各種評估考核，都要逐項打分，不打分，沒辦法排名次，也就缺乏威懾力。于是，開沒開會、上沒上墻、建沒建機構、上了哪級媒體等一些缺少實際意義卻容易“打分兒”的考核標準便應運而生，“痕跡主義”俯拾即是。為了體現所謂“民主”，這些年又興起了各種名目的民意調查。但國外的類似活動，是由“第三方”機構組織的，我們的各類社會組織，都高度行政化，根本不可能找到名副其實的“第三方”。結果，被評估單位事先做“群眾”工作，甚至由機關工作人員當“演員”的現象便屢見不鮮了。很多在扶貧第一線的工作人員都說，除了填表，就是訓練貧困戶如何回答各類問題。結果，感激之情往往被厭煩之怨所代替。2009年《半月談》第24期披露了基層應付檢查考核的諸多奇招：花錢買尸體火化條子應付殯葬改革檢查，找意外懷孕的學生甚至是“三陪小姐”做引產流產應付計劃生育檢查；坐在辦公室憑借農民戶口編造“為民辦實事的事項”以應對相關考核。在文明城市創建過程中，考評檢查時關閉小商店、小飯店、小市場，檢查過后再放開的現象已經成為非常普遍的現象。今年，媒體又爆出鄉干部給貧困戶裝兒子的鬧劇。對這些，固然應該批評譴責，但站在道德制高點上的人們，是不是應該體諒一下基層干部的苦澀呢？
——在“對上負責為主”的領導體制下，為群眾辦好事辦實事，也要依據黨委政府甚至是主要領導人的偏好，有時演變成脫離群眾的“自拉自唱”，有時還要強拉群眾“登臺”“演戲”。比如，北方某市的市長來自農墾系統，便要求所轄各縣區都要搞秋季深松整地，鄉村兩級組織為了完成任務，不得不花錢雇拖拉機給農民翻交通要道兩旁的耕地，不但增加了鄉村債務，還被農民嘲諷。更嚴重的是，有的鄉鎮為了趕進度，在沒有征得農民同意的情況下，把農民準備用作飼料的玉米秸燒了，媒體來采訪時，鄉鎮干部躲了起來，因為他們不敢說這是市縣逼的。中部某地為了體現抗春澇搶春種，竟由紀檢委和農委共同對各市縣區進行督戰，鄉鎮不得不出錢雇農民在自己家地里裝模作樣地整地。某縣委書記喜歡紅色，便下令將境內國、省道和縣鄉公路兩旁的房屋全部刷成紅色，致使專營氧化鐵紅的商店生意十分火爆。某縣委書記看好獺兔養殖，便層層下達養殖任務，結果，縣里的“龍頭企業”虧損了2900萬元，全縣每個村都損失了上萬元以上。這些年的扶貧工作，特別強調“造血式”，這當然是很好的理念，連古人都說，“授人以魚不如授之以漁”。但因為很多地方規定了“開發型項目”的比重，并嚴格督查、層層施壓，迫使各級黨委政府絞盡腦汁“為民做主”選項目，再花錢送給貧困村、貧困戶。在方方面面精心呵護下，有的項目成功了，但付出了巨大成本；更多的項目因為來自領導者的偏好，難以與生產經營主體的需求契合，再加上幫扶對象的經營能力相對孱弱，往往使好事辦“砸”，甚至讓貧苦戶捧上了“燙手山芋”。 2016年7月，《中國經濟周刊》披露，某省委書記協調了300萬元財政資金，幫一個貧困村建起了工業扶貧廠房，但因招商沒有成功，廠房倒閉，借錢承建土木工程的兩個農民被債主追得到處跑。北方某縣兩個貧困村的農戶在政府組織下，買了195頭扶貧奶牛，因奶牛品種不純，農民精心飼養兩年后，不得不當肉牛賣掉，除了賠掉國家補助的扶貧資金以外，還拉下了債務。
領導體制的轉型是個老話題，黨中央早就提出過這方面的設想。黨的十八屆三中全會，明確提出了“治理體系現代化和治理能力現代化”的目標。盡管對這一目標的解讀不盡相同，但其基本方向應該是在堅持黨的領導、發揮政府主導作用的前提下，“鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”
理想化的追求，當然是黨和政府掌控力度和民眾自治自主同時強化，相得益彰。但在實踐中，往往面臨著兩難選擇：如果按照“有限政府”的方向推進改革，應該將部分社會管理職能交給民間社會組織，適度放松對某些領域、某些環節的管控。那么，在轉型期，極有可能出現治理斷檔、秩序紊亂的情況；反之，如果在具體治理過程中不能擺脫對上負責、向下施壓的路徑依賴，基層民主自治和整個國家治理現代化的目標很難實現，以官僚主義反官僚主義、以形式主義反形式主義的怪圈很難擺脫。
當下之計，應該以壯士斷腕的勇氣和謹慎漸進的步伐，推進治理轉型。盡管難免出現一些陣痛，但可以逐步走出怪圈，實行治理體系和能力的“兩個現代化”。比如，在縣鄉黨委的領導下進一步放開村官的競爭性選舉，可能助長已經存在的拉票賄選、家族勢力做大等消極現象。但是，村官向下賄選和黨政官員向上買官比較起來，少數地方家族勢力做大和愈演愈烈的官僚主義、形式主義比較起來，前者的危害未必比后者大。隨著競爭性選舉真實度、村民參與度和選舉結果與村民利益結合度的提升，這些消極現象將逐步減少。就扶貧工作而言，如果簡化建檔立卡，減少一刀切的工作部署和自上而下的督查、評估、問責，可能對工作成效帶來一定的消極影響，但只要依法管嚴資金、遏制腐敗，同時把更多的精力投放到基本公共服務均等化上，貧困人口減少的進度即使慢一點，也比耗費巨大行政成本搞形式主義好得多。隨著新型治理體制的逐步形成，基層自治組織和廣大民眾自我發展、自我管理、自我救助的活力將逐步迸發出來，社會公平和消除貧困的內生力量也將逐步生成壯大。隨著基層民主向縣以上領導機關的逐步擴展，官僚主義、形式主義必將無處藏身。
治理轉型，是非常復雜的系統工程，包括豐富的內容，這里，只強調與扶貧工作關系密切的七個方面：
1、應把“扶貧”和“脫貧”這兩大目標區分開來，適度減少基層壓力。應該看到，實現“2020年所有貧困地區和貧困人口全部脫貧”的目標，主要靠整個社會經濟的發展、利益調節機制的完善和貧困人口的自身努力，政府的“推”、“幫”、“扶”，盡管舉足輕重，但畢竟不能全部包攬；不應把農民“脫貧”的目標全部壓給基層政府；不能層層加碼，搞脫貧大躍進；對脫貧目標實現的檢查驗收，應富有一定的彈性，以最大限度地避免弄虛作假和急功近利行為。
2、把針對窮人的“精準幫扶”與促進整個農村社會的“機會均等”、“公平共享”有機結合起來，在“基本公共服務均等化”上下更大的功夫。應采取過硬措施，確保縣以下的財政支出，真正向農業基礎設施建設和農村公益事業發展傾斜，向貧弱邊遠地區傾斜，減少“錦上添花”和超前達標的形象工程，讓不同區域、不同身份的居民享受基本相同的公共服務，讓公共財政的陽光普照城鄉各個角落。
3、在繼續抓好對財政扶貧資金自上而下監管的同時，加快建立多元化開放型的社會監督體系。應切實發揮人大常委會權力機關的作用，使其更好地履行代表人民監管扶貧資金的職責；應提高政務公開的真實度和實效性，建立不留死角、不容變通的扶貧資金項目公告公示制度；應動員和支持新聞媒體、民間組織、批判性公民參與監管，盡快構建上下結合、縱橫交織、開放透明的監管網絡。
4、在完善部門負責制的同時，逐步建立以縣為主的項目管理機制。實踐證明，權力上收是一把雙刃劍，在橫向制約機制缺失的情況下，省以上部門管項目，不但難以鏟除權力尋租的土壤，而且常常使相當一部分項目按照部門偏好運行，脫離基層實際。另外，扶貧和支農，共有20多個部門參與，僅農民培訓，就有農業部門的“陽光工程”、扶貧部門的“雨露計劃”、勞動部門的“再就業工種培訓”等多種模式。所以，必須毫不動搖地建立以縣為主的扶貧項目管理機制。在放權與縣的同時，應建立起前文所說的多元化、開放式監管體系，特別是要在人大上位、民眾參與這兩個關鍵環節有所突破，從而最大限度地杜絕形象工程和資金跑冒滴漏。
5、在改善政績考核機制的同時，采取果斷措施，為縣級官員和基層干部降壓減負。一票否決，早已弊端叢生，不但不能擴展到扶貧工作，而且應該在已經實行的領域果斷廢止。對于扶貧工作的考核檢查，應該突出重點和關鍵部位，減少頻率，注重實效。同時，應采取過硬措施，大幅度地精簡會議文件、控制檢查評比、取消達標競賽，為縣鄉村干部減輕負擔，進而減少形式主義和擾民工程。
6、在堅持政府主導、服務到村的同時，大力推進村民自治，構建官民互動的扶貧格局。財政資金投向不合理，主要原因是農民的利益偏好表達機制缺失；資金被挪用甚至侵吞，主要原因是農民參與機制和受益群體維權機制缺失；農民參與熱情和參與能力低下，主要原因是民間組織發育緩慢，基層自治組織行政化嚴重。所以，應采取扎實有效的措施，坐實村民自治，發展基層民主。應減少對村級“兩委”的行政干預，減少分派給他們的硬性工作任務，取消對他們的政績考核；積極扶持合作經濟、文化協會、政治維權等民間組織的發育成長；繼續深化縣鄉事業單位改革，合理劃分其公益性職能和經營性職能；注意引入市場競爭機制，探索政府花錢買服務的辦法；引導和支持農民參與扶貧工作的各個環節，努力構建官民共治、良性互動的扶貧開發和基層治理新格局。
7、在抓好縣鄉領導干部教育管理的同時，積極穩妥地推進選舉制度改革，實現權為民所賦的目標。黨政官員的權力是誰給的，就要對誰負責；要使基層官員真正把對下負責和為民服務作為開展各項工作的首要目標，必須在“權力授予”方式上進行改革創新。這里的關鍵，是變“黨政主官”的任命制為競爭性選舉制。這樣的變革，必須十分謹慎，必須在黨的領導下循序漸進，但也不能瞻前顧后，停滯不前。應該看到，近30年“村官直選”和部分縣市“鄉官直選”，已經為我們提供了一定的經驗，創新干部選拔任用機制，實現習近平同志所說的“權為民所賦”的目標，既迫在眉睫，又正逢其時。
中國鄉村發現網轉自：李克軍 微信公眾號（原創）
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