——以溫嶺市為例
黨的十九大報告提出要加強協(xié)商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入參與的權利。2015年以來，中央先后印發(fā)了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，明確提出到2020年在全國基本形成主體廣泛、內容豐富、形式多樣、程序科學、制度健全、成效顯著的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商目標任務。為進一步深化溫嶺市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，健全工作機制，現(xiàn)選取部分城鄉(xiāng)社區(qū)（包括一些行政村）進行深入調研，分析當前實踐中存在的問題，并提出對策建議。
一、溫嶺市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的發(fā)展現(xiàn)狀
“民主懇談”作為溫嶺市原創(chuàng)的基層協(xié)商民主形式，經歷了從原創(chuàng)到探索到發(fā)展再到深化四個發(fā)展階段，逐步走向制度化和規(guī)范化。2012年以來，隨著黨的十八大報告提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，該市加快了以深化民主懇談推進協(xié)商民主制度化發(fā)展的步伐。
（一）民主懇談在黨委政府高度重視下規(guī)范化程度較高。溫嶺市“民主懇談”的產生與發(fā)展，既有民營經濟活躍、群眾參與意識較強的積極影響，又有溫嶺人“敢闖敢試”的人文傳統(tǒng)的不斷驅動，更離不開黨委政府的高度重視與順勢推動。1999年該市創(chuàng)建民主懇談制度以來，基層村（居）的民主懇談活動全面推行。溫嶺市委先后下發(fā)了《關于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》《關于全面深化民主懇談推進協(xié)商民主制度化發(fā)展的意見》，專門對村（居）、社區(qū)“民主懇談”的議題范圍、參加對象、基本程序、實施與監(jiān)督等幾個關鍵環(huán)節(jié)作出了具體規(guī)定。同時，松門、溫嶠、箬橫、太平街道等鎮(zhèn)（街道）還先后制定了具體實施細則。通過近20年的生動實踐，“民主懇談”逐步成為廣大群眾有序政治參與的重要平臺，也使該市城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務協(xié)商有了較高的發(fā)展起點。
（二）民主懇談在創(chuàng)新基層協(xié)商民主實踐中成效明顯。讓群眾通過以民主懇談為主要形式的社區(qū)協(xié)商參與基層事務決策，使傳統(tǒng)的社會管理模式向現(xiàn)代社會治理機制轉變，推動治理主體由基層組織向社會組織及個人等多元主體延伸，使社會治理在協(xié)商民主的推動下，展現(xiàn)出嶄新的面貌和良好的成效。一是以民主懇談形式落實了公民權利。讓基層群眾通過多渠道參與，充分表達利益訴求，實現(xiàn)了“為民作主”向“由民作主”的轉變。例如澤國鎮(zhèn)扁嶼村針對村莊環(huán)境較差等問題，專題召開了村莊綠化民主協(xié)商，會上充分吸收了村民對村道、河岸、村民的房前屋后環(huán)境整治及資金投入等方面的意見與建議，通過集中討論，選取大家基本認可的最優(yōu)方案，使村里的這項工作得以順利推進。二是提高了群眾對解決民生問題的滿意度。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主實踐通過民主決策的途徑，讓群眾自主選擇哪個才是最重要的民生項目。例如，太平街道錦園社區(qū)針對錦園小區(qū)物業(yè)管理不規(guī)范、車亂停放等問題，專門召開了錦園小區(qū)規(guī)范化管理民主懇談會，邀請小區(qū)內各個區(qū)塊的代表廣泛參與，提出對車輛亂停放、拖欠物業(yè)費進行相應處罰及主動曝光等建議，通過充分協(xié)商，社區(qū)大部分居民對后續(xù)的處置都比較滿意，也都積極配合，小區(qū)的停車難問題通過配合交警部門重新劃線得到解決，物業(yè)費征收率已達到95%以上。三是促進了社會和諧穩(wěn)定。政府在作出公共事務管理決策中通過集思廣益，充分聽取相關利益方群眾的意見，從而制定出一個大家都相對滿意的方案，有利于消除或降低決策部署的社會不穩(wěn)定風險，從而推動決策順利落實，取得良好社會效果。例如，舊城改造往往都是棘手問題，涉及到多個社區(qū)及居民切身利益，過去用行政命令、行政執(zhí)法等“剛性”手段進行拆遷，容易造成部分當事人不滿，甚至引發(fā)集體上訪等社會不穩(wěn)定問題。該市不少地方都采取民主懇談的方式，讓所有拆遷戶來共同參與討論拆遷方案，并由他們民主推選出一個工作委員會來協(xié)同政府做這項工作，有利于統(tǒng)一多數(shù)人意見，實現(xiàn)政府和群眾之間的和諧互動。
（三）民主懇談堅持以問題為導向在基層落地生根。民主懇談之所以能在基層落地生根，生生不息，靠的就是以解決問題為導向，突出實用性。城鄉(xiāng)社區(qū)在發(fā)展過程中遇到的重大公共利益、公益事業(yè)等決策議題往往難以單靠黨員會議、村（居）民代表會議“少數(shù)服從多數(shù)”的傳統(tǒng)議事機制來解決，這些難啃的“硬骨頭”需要通過民主協(xié)商，召開懇談會等形式廣泛征求吸納各類群體代表意見，平息各方爭議，形成共識。比如大溪鎮(zhèn)沈岙村，從一個環(huán)境臟亂差、干群關系緊張、集體經濟薄弱的省定落后村華麗蛻變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)美、各類公共服務完善、村級經濟迅速發(fā)展的省級美麗宜居示范村，民主懇談功不可沒。面對全村無集體經濟的發(fā)展難題，村兩委通過召開民主懇談會，在凝聚群眾共識的基礎上再召開黨員會議、村民代表會議進行民主決策，將全村涉及450戶村民、5000株果樹的200多畝山園地進行回收，并引入企業(yè)開發(fā)成工業(yè)集聚點，實現(xiàn)了年度創(chuàng)收150萬元的回報。
二、溫嶺市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商存在的主要問題
隨著社區(qū)管理向社區(qū)治理逐漸過渡并朝著現(xiàn)代化社區(qū)治理目標轉型，如何進一步提高社區(qū)治理科學化和民主化水平已經成為城鄉(xiāng)社區(qū)建設和基層民主政治發(fā)展的當務之急。尤其在溫嶺市深入開展以“環(huán)境大整治、習慣大變革”為主題的“環(huán)境革命”大背景下，更需要通過社區(qū)協(xié)商，廣泛發(fā)動群眾，凝聚共識，形成合力，確保“政府主導、全民參與”的環(huán)境綜合整治取得良好成效。但該市目前在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商方面仍存在一些亟需解決的問題。
（一）協(xié)商主體的協(xié)商能力有待提升，協(xié)商運行成本過高。協(xié)商主體的民主素養(yǎng)和協(xié)商能力是社區(qū)協(xié)商能否正常開展和取得實效的關鍵，包括了參與者的參與意識及意愿、文化程度及水平、利益表達及溝通能力等方面。根據(jù)調查，協(xié)商主體表現(xiàn)為老年人多，中青年少；退休人員多，在職人員少；個人代表多，集體代表少。盡管我市村（居）民的民主參與意識和監(jiān)督意識有了較大提高，但從溫嶺歷屆的村級換屆選舉來看，群眾的民主素養(yǎng)未得到根本提高，往往只關注眼前的利益、家族的利益，對后續(xù)的民主協(xié)商缺少參與的主動性與積極性。一些社區(qū)居民對協(xié)商民主的意義和作用認識不到位，缺少社區(qū)參與的主體意識，政府、社區(qū)“搭臺唱戲”，群眾“臺下看戲”的被動接受現(xiàn)象比較普遍。這也導致社區(qū)協(xié)商的領導、組織、運行等各方面都需要投入相當大的人力、物力和財力，包括給參與居民一定的誤工補貼，使得一些集體經濟薄弱村和無集體收入的城市社區(qū)缺乏開展社區(qū)協(xié)商的主動性和持久動力，進而影響社區(qū)協(xié)商的深化和推廣。
（二）社區(qū)協(xié)商的規(guī)范化水平需進一步加強。隨著社會轉型和改革的持續(xù)深入，社區(qū)協(xié)商在化解基層社會治理難題上的作用凸顯，但我市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商仍然存在規(guī)范化水平不夠高的短板：一是覆蓋范圍不夠廣泛，參與對象相對有限。村級事務協(xié)商的參與群體仍以本村老人、婦女為主，駐村（社區(qū)）單位、企業(yè)、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)、農民合作組織、外來人員利益代表等對象沒有充分參與到社區(qū)協(xié)商中，尤其是涉及到群眾切身利益的重大公共事項和公益事業(yè)，如宅基地分配、土地承包經營、房屋拆遷、失地農民養(yǎng)老保險、興辦居家養(yǎng)老服務照料中心等，只邀請直接利益相關方參會，沒有廣泛征求各類群體代表的意見和建議。二是在協(xié)商議題的確定上，表現(xiàn)為黨委政府、村（居）兩委點題多，居民出題少，議題的征集缺乏廣泛性和代表性。三是在協(xié)商方式和協(xié)商程序上，表現(xiàn)為利用開會、座談等傳統(tǒng)渠道多，互聯(lián)網、信息交流平臺等協(xié)商渠道少。會上短暫交流討論多，會前征求意見、雙向互動、反復溝通少。也有部分社區(qū)依然存在重形式、輕程序的“實用主義”傾向。一些參與過社區(qū)協(xié)商的受訪者反映，社區(qū)協(xié)商存在協(xié)商時間臨時通知、議題材料提供較少、協(xié)商議事程序不規(guī)范等現(xiàn)象。
（三）協(xié)商結果難以有效轉化為決策執(zhí)行。開展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商應堅持以問題為導向，協(xié)商目的是為了解決問題，達成共識，因而經過協(xié)商形成的結果能否得到有效落實成為檢驗協(xié)商成敗的重要標準。當前一些協(xié)商實踐中還存在協(xié)商結果難以有效轉為決策執(zhí)行的問題，有些社區(qū)協(xié)商要么是議而不決，要么是協(xié)商結果不被采納或不被執(zhí)行，群眾參與決策的意義仍然有限。從民主懇談的召開到民主懇談的結果運用和執(zhí)行監(jiān)督，公眾參與的廣度都存在相當大的局限，這個問題的存在嚴重影響著民主懇談的實踐效果和深化發(fā)展。
三、全面推進溫嶺市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機制建設的對策建議
隨著中央和我省加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商指導性文件的相繼出臺，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商已經完成了頂層設計。對溫嶺市來說，在推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商試點、完善協(xié)商機制工作中必須著重解決五個方面的問題：一是圍繞“協(xié)商什么”，進一步明確協(xié)商的內容；二是圍繞“與誰協(xié)商”，不斷擴大協(xié)商的參與面；三是圍繞“怎樣協(xié)商”，規(guī)范協(xié)商的基本程序；四是圍繞“協(xié)商形式如何豐富”，積極拓展、創(chuàng)新社區(qū)協(xié)商平臺；五是圍繞“協(xié)商結果如何落實”，進一步強化協(xié)商保障。
（一）提高社區(qū)居民參與協(xié)商能力，實現(xiàn)參與主體多元化。協(xié)商能否達成共識，形成決策，關鍵在于協(xié)商主體能力素質的高低。一方面要加強對社區(qū)協(xié)商組織者的培訓，發(fā)揮好提供服務、反映訴求、組織協(xié)調的作用，提高組織協(xié)商活動的能力。另一方面要重視發(fā)揮“兩代表一委員”聯(lián)系群眾的作用，大力宣傳社區(qū)協(xié)商的價值取向和制度規(guī)則，強化社區(qū)居民的公共精神和身份認同，激發(fā)城鄉(xiāng)居民參與社區(qū)公共事務管理的民主熱情，營造居民鄰里之間的團結、信任、合作氛圍，求同存異，凝聚最大共識。
注重培育社區(qū)協(xié)商的多元主體。建立社區(qū)黨組織領導下，社區(qū)自治組織主導的多元主體共同參與的民主協(xié)商機制。主要包括四類主體：一是固定參與協(xié)商的主體，即村（社區(qū)）兩委、村監(jiān)會成員、村民小組長、村民代表等傳統(tǒng)與會成員；二是與協(xié)商內容直接相關人員代表，即社區(qū)協(xié)商涉及的議題是與部分村（居）直接利益相關的，就需要直接與利益相關群眾進行對話和協(xié)商，形成各方滿意方案；三是公共利益代表的主體，即駐村單位代表、社區(qū)社會組織、群團組織以及聯(lián)系社區(qū)的“兩代表一委員”、鎮(zhèn)（街道）、相關部門的機關干部；四是其余對協(xié)商議題感興趣、對社區(qū)事務關心的自主參與協(xié)商主體。充分發(fā)揮社區(qū)協(xié)商理事會的平臺作用，建立代表聯(lián)系機制，除了日常的民意訴求受理、反饋，在每次召開民主懇談會前，由各理事會成員動員所屬領域的群眾代表參與，并負責議題意見的收集和篩選。
（二）規(guī)范社區(qū)協(xié)商程序，豐富實踐形式。程序規(guī)范是協(xié)商活動健康運行的基礎。要從健全機制入手，建立起目標明確、程序規(guī)范、操作性好、約束力強的程序規(guī)則，以保證城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的公平性、代表性、權威性和實效性。一是協(xié)商議題的征集公開化，落實“協(xié)商什么”。必須堅持以問題為導向，因地制宜。城市社區(qū)和農村社區(qū)在協(xié)商議題范圍上有較大不同，農村社區(qū)更關注的是涉及農民切身利益的土地財產權益保障、集體資產處置、社會保障、環(huán)境綜合整治等熱點問題，而城市社區(qū)更多關注的是社區(qū)公共服務、物業(yè)管理、公益事業(yè)、矛盾糾紛調處等公共事項。要在協(xié)商指導性文件的規(guī)定框架內，結合本地實際，制定社區(qū)協(xié)商清單目錄，張貼在村（居）務公開欄，實行菜單式管理和動態(tài)調整。特別是對涉及群眾切身利益、群眾反映強烈的重大問題和事項，通過座談、入戶調研、通訊網絡、微信、微博等多種形式，暢通居民訴求表達渠道，廣泛征求議題，通過集體研判、篩選、審核，以確定協(xié)商議題。二是協(xié)商形式多樣化，落實“怎么協(xié)商”。通過搭建多種協(xié)商平臺，引導各類協(xié)商主體以理性的態(tài)度和解決問題的理念有序參與協(xié)商活動。三是協(xié)商程序規(guī)范化，落實“有效協(xié)商”。完善議題的征集、審核、公示程序，健全協(xié)商會議的主持、通報議題、辯論發(fā)言、總結歸納、提交決定等環(huán)節(jié)步驟。嚴格協(xié)商成果采納、落實與反饋機制，將協(xié)商過程與協(xié)商意見詳細記錄在《村（居）委會工作記錄本》，協(xié)商結果及時向居民公開。
（三）強化社區(qū)協(xié)商工作督查和考核，完善社區(qū)協(xié)商工作的各項政策保障。黨委政府要把推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商作為加強基層社會治理、解決社區(qū)實際問題的重要舉措，加強工作督查，對協(xié)商工作進展情況、協(xié)商問題的解決情況等進行專項檢查，并納入鎮(zhèn)（街道）和職能部門的績效考核，推動工作落實。要為社區(qū)協(xié)商工作的開展提供必要的經費支持和適當補助，包括社區(qū)網絡信息建設、開展各類協(xié)商培訓活動等方面的財政投入。充分發(fā)揮村（居）務監(jiān)督委員會和駐村干部、聯(lián)片領導的監(jiān)督作用，將社區(qū)協(xié)商的開展情況及時反饋給鎮(zhèn)（街道）。引入獨立權威的第三方評估組織，對社區(qū)協(xié)商的開展及協(xié)商結果的落實情況進行跟蹤評估，并向村（居）兩委、村（居）民及時反饋、公布評估結論。要大力支持、推廣以民主懇談為特色的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，堅持在黨的領導下依法有序運轉，堅持有事多協(xié)商、遇事多協(xié)商、做事多協(xié)商，讓社區(qū)協(xié)商真正發(fā)揮解決群眾實際困難，化解基層矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定的實效。
作者：溫嶺市民政局、溫嶺市委辦（改革辦）
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