——1955年農民“盲目”進津與政府應對
近代以來，農村人口即有進津討活的傳統。新中國成立后，由于城鄉差別以及城市單位私招等因素的作用，農民自發流入天津的現象不斷增多。從政府角度視之，農民“盲目”進津既不利于城市，也不利于農村。為此，1955年天津市第一次以運動式治理的方式開展了“動員盲目流入津市人口回鄉生產”的工作。在這次工作中，既使用了種種國家柔性動員方式，也有糧食、勞動力、戶口、市場等“行政管理工作”的參與。最終，數萬進津農民被成功動員還鄉。此后近十年間，天津市政府又組織了多次動員農民回鄉工作，但大體上都只是在1955年工作的方式方法上進一步改進與完善而已。
新中國成立初期，曾出現大量農村人口自發進城現象。從穩定經濟、社會秩序的需要出發，城市政府多次進行動員農村人口還鄉的工作。這一工作的開展深刻地改變了城市、鄉村及其人口流動的狀況，并影響至今。學術界對這一問題的研究還較少，且多集中于宏觀、中觀或較長時段政策層面的梳理，缺少對農民、政府及兩者之間互動關系的探討。針對以上情況，本文以1955年天津市第一次動員還鄉工作為例，從時間原點與微觀層面上對這一事件的來龍去脈進行還原，對進城農民、城市政府、基層單位之間的互動與博弈進行剖析，以期對新中國成立初期國家力量建設、城鄉關系演變的復雜歷史進程有所說明。
1、農民進津：“理性”抑或“盲目”
自1860年開埠以來，天津勞力需求便不斷增加。由于優越的地理位置與交通條件，加之周邊鄉村生活艱辛，農村人口逐漸形成了進津討活的傳統。新中國成立后，農民自發流入天津的現象并沒有減少。1951年上半年天津市涌入的“外縣災難民，約計一萬人”； 1953年3月上旬7天之內即有1450余人“盲目”流入市區；從1954年1月至1955年2月的一年時間里，從農村遷入天津的人口達到了119923人，“遷入的農村人口中，大部分均系自行來津謀求職業的農民”。從趨勢上看，自發流入天津的農村人口在擴大。
政府對農民自發流入城市的情況比較擔心。此時的天津市人民委員會認為：“這些人流入之后，絕大多數找不到工作，成為城市中的消費人口，加重了國家的負擔。”但這一說法并不完全符合當時的實情，也無以使人了解農村人口進城的真實原因。據1955年初天津市勞動局“很不完全的統計”，這些外流人口中已經找到工作的至少有7000人以上，“因為入城的農民一部分已找到了職業，所以更加助長了農民盲目流入的趨勢”。但由于統計“很不完全”，勞動局的數據依然存在著嚴重的低估。以天津市公安局第三分局法政橋派出所1954年2月、4月與10月3個月的流入統計看，“這些人來城市后已有21％找到固定職業，有23％找到不固定職業”。也就是說該派出所轄區內至少有44％的外流農民找到了工作。“法政橋派出所人口流入情況是能代表一般的”，且法政橋派出所所轄地方尚不能算作繁華地區，放眼全市，除去技術工種，就純體力勞動而言，“流入的災民和農民找到臨時工或長工的占很大一部分”。
當年農民進津謀生的一個途徑是以城市親友關系或七區萬德莊“人市”(自發的勞動力市場)為媒介，進入廠礦、企業、商店等做臨時工或學徒工。如果說“親友介紹”與“人市”找尋工作都只是“媒介”，一些單位“私招私雇”農村勞動力則為農村人口能夠在城市落腳提供了保障。據天津市勞動部門和工會的報告，1954年全年天津市1500余戶小型私營廠店私自雇傭了749個農民。已經深受新中國階級教育的城市管理者們將其原因歸結為資產階級的落后性。他們認為：“資本家雇傭農民的企圖，有的是為了安插親信，排擠原有的職工，以打擊積極分子，逃避工人監督。”但是，國營企業同樣存在著類似的行為，而且這一時期私招私雇人數較多的也是國營企業。1955年3月，天津市紀委對“市公用局副局長蒲某某利用職權把某同鄉安插到汽車修理廠工作”的違紀行為提出了批評。雖然這一方面沒有找到更完整的統計材料，但僅以天津市鐵路局在1954年12月修建路基土方時就私自雇傭了1300個農民看，“問題也是很嚴重的”。總之，這一時期，不分私營、國營，不分工業、手工業，天津市相當一部分的廠礦企業都出現了私招私雇的行為。事實上，1949年以后政府也曾數次發出勞動力統一調配，禁止“私招”的指示，但效果不顯。
“私招”所以會屢禁不止，農村勞動力的高性價比、勞動調配政策的不足以及國營企業的“軟預算約束”都是重要原因。首先，勞動力調配政策要求優先在城市失業工人中招雇，但農民工相較于城市工人具有勞動力價格低、老實、肯干活、要求少等相對優勢，這使得“工廠企業不愿雇傭失業工人，想在災民方面使便宜的勞動力”；其次，勞動力調配政策要求企業招雇須上報勞動部門登記、甚至批準，這些行政手續的周轉時間與企業臨時性、緊急性的用工需求問存有矛盾。城市居民和一些企事業單位經常需要零散工做房屋修繕、搬運、搖煤球等零雜活，外地和郊區農民(特別是有些技術的瓦工、技工等)滿足了城市單位急活、零活、散活的需求；第三，由于“一五”計劃的刺激，中國工業投資擴張極快(雖然間或有“冒進—反冒進—反反冒進”的反復)，勞動力需求也相應地迅速增長。但“由于沒有真正的風險，所以企業、非營利機構、底層和中層的管理人員以及部門領導人對投資資源的需求都沒有自己施加的限制”，社會主義企業中存在的“軟預算約束”刺激著企業以儲備勞動力為目的的“私招”。不難想象，由于這些原因的共同作用，欲讓各單位減少“私招”并不容易。而只要“私招”不止，想完全阻止農村人口“盲目”進城就難以輕易實現。
農民進津謀生的第二條途徑是自帶簡易工具走街串巷找尋機會或自謀職業。天津市西南門等三個街道發現流入農民中在街巷中做小買賣的有118人。這些人來津后，靠賣什物、賣果仁、賣糖塊等維持生活。如萬德莊寶興店馮某某，23歲，定興人，于1955年3月來津，從農村運花生仁到津炒熟，每天賣七八斤，可賺1元5角。如西門南泉福店賈某某，鹽山縣人，于1954年12月來津賣糖塊，每日所賺，除去生活費外還剩四五角錢。又如陳某某，青縣人，1955年1月來津，住在萬德莊街榮盛店，在“人市”找到工作，每天可以賺到1元2角。據統計，1956年調整后的天津全市職工工資總額為40727萬元，平均每人每年727元，每月60.5元，一般須負擔3.5人(包括本人)的生活。以此數據計算，天津市民人均收入差不多為0.576元/日，而營生不錯的進城農民一天即可賺1元以上，這不僅完全可以解決自己生活，還有富余可以接濟農村的家人。馮某某們在村中的親友必然知其在天津市的生活，示范帶動作用不可小覷。
在生活上，進城農民住小店或親友家中較多。住小店的以進城打工掙錢的青、壯勞力為主，目的較為單純。住親友家的情況則稍微復雜。這其中既有青壯年，也有老人或帶小孩的婦女，有的以賺錢為目的，有的以親友團聚為目的，更多的是兩者兼而有之。投靠的親友或為子女，或為女婿、兄弟，或為外甥、表侄，不一而同。“這些人(在天津)的親屬都有正當的職業，因而在食宿上都不成問題。”據中山門、王串場、西南樓、丁字沽4個工人新村的調查，自1954年1月至1955年2月這幾個工人社區即有6558名農村人口遷入(臨時戶口尚不在內)。如此多的農村人口之所以能夠住進工人新村，有以下幾個原因：首先，新中國成立后，城市職工生活條件大為改善。僅1952年天津市就建筑了1125087平方米的居民住房，在接近工業區的中山門、王串場、唐家口、丁字沽、關家窯、西南樓等處修建了約有50000余間住房的7個工人新村。天津市新建的大量的職工宿舍，緩解了住房緊張，也便利了農村親屬進城落腳。其次，由于尚未實行城市糧食定量供應，職工工資又相對較高，具有供應家屬口糧的能力。“如東甡里街張劉氏，51歲，武清縣人，來津投奔其女婿張某某”，其女兒反映，“我們多添一口人多添1斤玉米面還可以”。其三，在職工的呼吁下，一些單位為照顧家屬制定了內部政策，“其中也有不少人已由企業或機關作了照顧，準其參加本單位或所屬單位工作”。這些因素的存在助長了城市職工把農村的親屬接來城市，也便利了進城農民的落腳。
經濟學家多德羅認為，農民遷移城市“必須在承擔城市中一定失業或打零工的可能性和風險同有利的城市工資差別二者之問權衡輕重”。新中國初期，由于城鄉、工農收入差距的存在，農民即使只在城市做臨時性工作，其收益一般也高于預期的鄉村收入。更重要的是，找親屬的可以住下，做臨工的有人招雇，當小販的能夠經營，“就連要飯也較災區的農村好要”，于是“這些實際問題的影響，就招致災民流入”。
以農民角度言之，進城自是一番理性算計的結果，不過，從政府角度視之，則大為不同了。首先，“重工業優先”的發展戰略導致城市吸納勞動力有限，城市就業緊張，難以消化大量自發流動的農村勞動力。新中國選擇的是有計劃的重工業優先的超趕型發展戰略，工業產值比重高，需要勞動力少。據統計，“每億元投資，用在輕工業能容納勞動力1.6萬人，用在重工業只能容納5000人，輕工業容納勞動力的能力是重工業的3.2倍”。就天津市而言，解放初期天津建設一個工廠，尚需要考慮到能養活多少人，需要發展多少相關服務性行業。隨著“一五”計劃重工業建設開始，商業、服務業的投資逐年減少。其結果是天津市從事商業、飲食、修配服務的人員占全部就業人數的比例亦不斷下降，這造成城市生活便利度減弱，就業崗位減少，“一方面是人民生活極不方便，普遍存在著吃飯難，做衣難，修配難；一方面是有幾萬、幾十萬待業人員等待分配”天津市“不但不可能容納很多來自農村的勞動力，而且還必須有計劃有步驟地輸送一部分人去支援內地的建設事業”。農村人口入城雖可憑各種臨時性活計存生，但由于找不到正式固定工作，不利于城市秩序之維護。此外，隨著生育率的提高，農村的勞動力剩余問題也逐漸凸顯。但農村活少人多只是一種隱性失業，按照時任勞動部部長馬文瑞的說法，“因為農民在農村中，任何時候都可以從事農副業生產，創造財富，而城市中的剩余勞動力沒有工作，就是人力的浪費”。
其次，農村人口的大量自發進城會減少農村勞動力，影響農業穩定，最終破壞國家經濟建設發展的大局。中國工業化所需要的“高積累”與相對價格較低的農副產品供給密不可分。而為了“保證行政型縱向籌資機制的運行”，“降低農業供給對價格的彈性”，保持農業與農民的穩定至關重要。一方面，農村人口大量向城市遷移，必然會導致農業人口減少。正如當時的宣傳所言：“我們的工業化離不開農業的發展，如果農業的發展趕不上工業發展的需要，就會使工業得不到糧食和原料的充足供應，社會主義工業化就不可能實現。”另一方面，由于城鄉居民生活水平的差距，進津農民往往感到“住在城市比在農村生活舒服，來到天津后就不愿意再回家參加農業生產了”。自不難想，自發流入城市行為會給依然耕作于農田的其他農民帶來巨大的心理沖擊，造成農村人心浮動，不安心農業生產，從而影響國家工業化戰略的實現。
綜而言之，從政府角度而言，農民的“盲目”進城破壞了國家的計劃經濟秩序，加重了城市的就業壓力，也減少了農村生產力，影響了農業生產，因此政府必然對其進行勸阻與動員還鄉。值得注意的是，1953年與1954年天津市曾經進行過兩次勸阻農民進津的工作，但由于只作為常規工作予以部署，未取得太大成效。鑒于愈發嚴峻的農民自發進城問題，1955年7月，天津市人民委員會決定開展一次全市范圍內，由黨委、政府牽頭，各部門予以配合的“動員盲目流入津市人口回鄉生產”的集中行動。這項工作要求全市各單位“采取切實有效的辦法，有計劃有步驟地動員盲目流入本市的人口回鄉參加生產，并限制外地人口今后繼續盲目流入本市”。作為被賦予“一項有歷史意義的社會主義改造工作”，同時也是新中國成立以來天津市第一次以運動式治理的方式所進行的動員還鄉工作，對其成效，天津市的決策者們充滿期待。
2、“動員盲目流入城市的人口回到農村去”
動員工作起步就遇到了波折。中共的運動式治理模式下，“領導重視”是工作開展好壞的關鍵因素，但“領導重視”并不穩定。由于運動過于頻繁，一個運動緊隨著一個運動，甚至幾個運動同時壓向基層，一個運動高潮剛過，下個運動就會接替上一個運動成為“中心工作”。領導干部若從自身政績的利益考慮，極易產生為應付新的運動而懈怠“高潮”已過的上一場運動的工作情緒。恰好在動員還鄉工作起步的一段時間中，機關肅反、糧食工作、反浪費運動等“中心工作”接踵而至，干擾了動員工作的進行，“很多地方抓得不緊”，領導重視不足。同時，由于宣傳不夠深入，不少被動員干部和家屬有抵觸情緒，身心不安，社會上“空氣十分緊張”。有鑒于此，天津市提出“為避免過分緊張，動員流入津市人口回鄉工作只小搞不大搞”的思路，因此是年8至10月，全市動員還鄉人數較少，“總的情況是工作推進不大，內部動員勁頭較前放松了很多”。直至當年11月中旬，在各區糧食工作、市級機關及學校肅反運動已經或將近結束時，天津市方才重新開始號召動員。1955年11月17日，市人口辦公室向各單位下發了《關于“動員盲目流入津市人口還鄉參加農業生產”計劃》。11月25日，經請示國務院批準，天津市人民委員會發出《關于動員盲目流入津市人口回鄉參加生產的指示》， 11月28日，《天津日報》發表社論《動員盲目流入城市的人口回到農村去》，全市范圍內的動員工作才算是正式開展起來。
工作啟動前，各級黨組織均按要求建立了“人口工作領導小組”。美國學者李侃如認為：“盡管‘領導小組’制度基本隱蔽在公眾視野之外，但它卻極其重要”，因為“關于權力結構的主要概念是系統(由領導小組領導)，以及條/塊關系的張力”，“這些組織安排和張力超越了體制中的黨政劃分”，從而可以為運動的開展提供組織保障。但領導小組的建設不是一蹴而就的。1949年9月，天津市各界人民代表會議通過了市長黃敬的報告，決定成立疏散非生產人口委員會。9月19日，由市民政局局長韓子毅、市公安局副局長萬曉塘牽頭的疏散非生產人口委員會成立，并召開了首次會議。從法理上說，天津市疏散非生產人口委員會是下設于各界人民代表大會下的一個專門委員會，還不是典型意義上中共的工作領導小組，但從各部門圍繞疏散工作分工配合的行政運作看，已經算是初具雛形了。1955年天津市設立了市級的以動員盲目流入城市人口回鄉生產為主要工作任務的人口辦公室，負責領導全市還鄉工作的開展。各區在區人民委員會領導下，設立了區一級的人口辦公室，以區長、副區長、公安分局局長、民政科科長擔任正、副主任。所需干部力量，在全區內統一抽調，其作用是保障每一居民區能有一獨立進行此項工作的干部。如東郊區設立了由民政科科長擔任辦公室主任，由17名干部組成的人口辦公室，下設3個工作組，每組配備4至6名干部。第二區在人口辦公室下設立了秘書組、宣傳組、人口動員組及工商業隊、手工業隊、市民隊三個工作隊。各街道一般也設立了人口工作組，由街主任、公安派出所所長分別擔任正、副組長，并設內勤一人，外勤若干人。在機關、廠礦等單位中，則成立工作組，成員由單位主要領導、黨總支委員、青年團委員、工會主席等組成。如天津市公用局“根據黨委指示精神，建立了以黨、政、工為核心組織，抽調了專職干部組成動員人口回鄉小組。具體領導、推動此項工作的開展”由于單位的家屬區很多在街道管轄范圍內，有些單位還吸收了居民委員會、家屬委員會、街工作隊干部參加。從市、區到街道、單位，這是天津市動員還鄉工作中第一次自上而下設置了完整的領導小組建制。
領導小組成立后，組織上層層傳達了天津市關于還鄉工作的文件精神。從1955年天津市公布的文件來看，還鄉對象大致可分為6類，主要包括：從農村臨時出來謀求職業者；有勞動力，在農村有土地或有其他生活依靠，而來城市投靠親友居住的無正當職業者；因水災來津的災民；對私營工廠、商店不經過勞動調配而私自招雇的農民；流入的游民分子、逃亡地主；城市中原籍農村有生產條件的失業工人。對照文件，各單位對本單位人員開展了調查摸底和分類排隊。為保證工作的細致，很多單位都聯系了派出所，依據戶口冊、人事檔案、職工勞保卡等材料組織調查。對干部職工家屬、親友中合乎動員范圍者，各單位還進行了分類排隊，從而做到領導心中有數。隨后再通過大規模宣傳教育與動員，確定對象名單，歡送回鄉。
以天津市國營第六紡織廠的做法為例，可以管窺其中之法。首先，根據本廠職工宿舍較為集中的特點，由工作組分管干部與該管地區派出所聯系，從派出所經常掌握的戶口材料中，了解情況、提出名單。其次，由核心組干部深入家屬宿舍，通過居民家屬委員會及居民組的街坊鄰里的了解，進行側面調查。再次，通過對職工的宣傳教育、座談討論，在已經對動員人口工作有了較為明確認識的基礎上讓群眾“自行提名”。顯然，“自行提名”者很多已經是打了招呼的。對被動員對象來說，不主動提名組織以后還是會找到你，會上自行報名卻可以算作“政治積極”。對于單位來說，在會前做好動員的前提下，讓群眾“自行提名”，則體現了整個工作的“自愿”“非強迫”，貫徹了“動員精神”。通過以上的做法，全廠最后確定了應予動員回鄉者123名。包括天津市國營第六紡織廠在內的各單位按動員對象原籍縣分類進行匯總，將結果報交市辦公室，最后生成全市動員回鄉的總人口數。
由上可知，“宣傳教育”對動員工作非常重要。相較于蘇聯共產黨，中國共產黨更擅長、運用也最多的就是“說服教育”的方法。既然“優先發展重工業”與“有計劃按比例的發展國民經濟”已經成為不可動搖的既定方針，政府只能轉而對農民進行教育說服，進行“過渡時期總路線”宣傳，勸其還鄉；對于還未進城的，各省、市人民政府“立即通知各縣、區、鄉政府、農會向準備或要求進城的農民耐心解釋，勸止其進城”；對于已經進城的，天津市通過召開群眾大會、片會、院會展開宣傳，工廠、企業、機關、學校，由本單位負責干部向職工作報告。到動員工作結束止，包括動員對象在內，天津市70％左右的市民接受了動員還鄉的宣傳教育。但這還遠遠不夠，因為僅有面上的宣傳，沒有“打通思想”，導致的后果反倒會引起一些人單方面的抵觸情緒，顯得“工作做得不夠成熟”。例如天津市港務局開完全體會議后，輪駁隊干部認為自己說不過老婆，帶不了頭。將“老婆”置于“組織”前面，只是一種擋箭牌，與其說是“自己說不過老婆”，不如說是“組織沒有說服自己”的一種委婉的托辭。并非每個人都如此委婉，六區一個法院炊事員不愿意動員妻子回鄉，就威脅道：“叫我動員我就跳河去!”五區甚至有人直截了當地說：“誰出的主意，誰也別過禮拜六了，真叫回去的話，有兩條道可走，一是離婚一是死。”因為“還鄉”畢竟牽涉很多人的切身利益，每個人的“覺悟水平”也不會完全一樣，開一兩次大會就解決所有人的“困惑”，并不現實。
于是，在宣傳過程中，天津市委宣傳部開始強調“耐心說服，講明道理，打通思想，消除顧慮”，稱其為“宣傳動員工作中的基本方法”。上級組織反復要求：“只有耐心深入地反復進行說服動員，才能使被動員者愉快返鄉。”也就是說，高強度、大規模的宣傳要與“不斷地對單位的和家庭的成員做工作”相結合，將大會外的小會作為“宣傳深入”的保證，方才有可能帶來更好的效果。以天津市國營第六紡織廠為例，該廠在宣傳中除了召開全廠、車間大會進行傳達、報告外，還由核心組干部配合街道干部組織了深入家屬區的小片會、座談會。“大”“小”結合，“該廠通過以上宣傳，已基本上把廠內職工及其家屬發動起來，很多職工提出保證動員自己家屬或符合動員條件的鄰居回鄉生產”。
這種小型宣傳的訣竅在于“一把鑰匙開一把鎖”，即根據不同對象，具體分析，分別對待。對農民來津的各種企圖、回鄉生產的各種具體思想顧慮和實際困難，都要進行深入的調查和了解。針對不同人物采取不同策略，“才能做到對癥下藥，使其積極回鄉生產”。對于這一手段，美國耶魯大學學者林德布羅姆有一個很精辟的概括：“只有高強度的和滲透式的教育能夠完成社會轉變”，“運用不斷的小組會議和家庭會議，對單位的和家庭的成員做工作，通過家訪形式學習政治理論，進行自我批評，培養公民的社會責任感”。但林德布羅姆“公民責任感”的說法并不確切，從這次動員工作看，內容與導向仍然是利益型的，正如上級組織所言，教育要“說明盲目流入城市對國家和自己的不利，具體交代回鄉生產對國家和自己的好處”。因此教育方法上，對于羨慕城市生活的，著重指出農業的發展前途，告訴動員對象“隨著農業生產的發展，農村的物質和文化生活水平是會逐步提高的”；對來津時間已久，懷疑農村合作化新氣象的，則以“周圍群眾親友所接觸到的鮮活事例”進行啟發；對觀望等待或顧慮回鄉后生活困難的，多談及早回鄉的好處；對三輪工人、攤販、賣破爛、打八岔、臨時工等，則以行業前景與農業發展前途進行對比。針對一些“被投靠者本不愿投靠者長期留住，但奈于情面，不好意思直接動員”的情況，組織上召集投靠者和被投靠者共同座談。上級組織在座談中既以國家、人民利益的道德優勢破除被投靠者的親情倫理束縛，也向投靠者計算離津回鄉的“好處”，這樣“不僅能使被投靠者積極動員自己的親友，而且促使了投靠者自動回鄉”。運用利益分析的方法，“對單位的和家庭的成員做工作”很快成為深入開展宣傳教育的一個“法寶”，使動員對象“受到了教育啟發，搞通了思想”。
此外，“樹典型”“由重點到一般”也是動員還鄉工作中的一個重要方法。這次動員工作中大部分區均培養了典型人物市里面要求，“選擇典型人物的條件應該是同鄉、同院、同行業以及在街道群眾中有一定威信或能夠起到影響號召作用的人物”。而在實際工作中，選擇典型人物則較為復雜，單位和街道并不相同。在單位中，典型人物一般都是一貫政治表現好、工作積極的人。例如天津市房屋工程修建處工人任某某因是共產黨員、工作積極而被單位定為典型，“要其在會上帶頭報名”。普通人對“還鄉”與“積極”的關系并不容易迅速領悟，任某某找到工區主任問：“怎么單找到我在會上發言呢?是我犯了錯誤嗎?”主任回答說：“不是的，因為你積極才讓你帶頭。”單位社會中，大家彼此了解，共產黨員和工作積極的人一般情況下要比普通群眾更有“政治覺悟”，更容易服從組織安排，于是也就成為了典型人物的來源。但在街道中，典型人物的選擇則更多以有回鄉意愿的人員為主。天津某區首先利用街道基層組織掌握的情況對所轄人口進行摸底，將有還鄉條件的失業工人分成“已確定還鄉者”“尚在考慮還鄉者”“堅決不還鄉者”。對“已確定還鄉者”采取“掛鉤”)的辦法，說服其積極配合組織工作，“使他們的實際行動帶動和他接近的人，也積極地還鄉生產”。在這次動員還鄉工作中，全市培養了很多典型人物，僅《天津日報》這一時問段就集中報道了靜海縣農民岳樹榮、武清縣農民張國深、牟平縣農民孫尚誠等典型。在報道上或用第一人稱讓其在報紙上現身說法，或用記者采訪形式講述他們積極回鄉、參加農業生產的先進事跡。因為農民更愿意相信真人真事，以典型人、典型事進行宣傳教育，上級組織認為“收效最大”。
為鞏固動員的階段性成果，在各單位最終確立定回鄉人數后，組織上還召開了各種歡送會，推動其早日回鄉，以帶動更多人報名。如南開區在一個多月內共召開了大、小歡送會50個，歡送了回鄉農民9895人。在這些會議上，一些猶豫搖擺者看到自己的親戚朋友紛紛掛紅花，敲鑼打鼓地光榮回鄉，“當場報名的就有805人”。此外，針對在房屋、債務、稅款、路費等問題上有實際困難的還鄉對象，天津市一方面發動市民幫助他們解決困難，另一方面聯系有關部門減免其房租、稅款和補助回鄉路費。至1955年底，各區街道都組織了互助組(幫助還鄉農民變賣家具、拆洗衣被以及處理債務)，同時發放補助款28228.04元，共補助了7246人。
3、“加強各項行政管理工作”
這次動員工作，工作力度很強，聲勢很大。這與天津市首次動員全市力量，并使用中共強有力的運動式治理模式密不可分。但如果僅有動員手段的改善，1955年動員還鄉工作的成績可能還不會太顯著。在工作開展前，一些經歷過1953、1954年兩次“勸止”工作的干部就提議“要使被動員對象回鄉生產，必須掐掉他們的糧食，他們沒有糧食吃才能回去，光說服動員是不會走的”；有的主張“先給他們退了戶口，再動員他們走”。天津市人口辦明確提出要“加強各項行政管理工作，防止外地人口今后繼續盲目流入本市”。這是新中國成立后政府第一次在城市人口工作中提出“行政管理工作”的配合。在實踐操作中，天津市也正是通過勞動力、戶口、糧食等行政手段的初步運用鞏固并擴大了動員成果。
(一) 戶口管理
從1949年到1954年，政府對城市戶口的管理較為寬松。以天津市法政橋派出所為例，該轄區內投親居住的189人“都是常住戶口”，探親的589人“都是暫住戶口”，甚至連因災進津的137人中，也有49人領了“常住戶口”，80人領了“暫住戶口”。在天津安頓下來后，“部分家庭婦女及兒童已把戶口由原籍遷入本市”。這一時期，由于《共同綱領》關于人民“遷徙自由”權利的相關規定，天津市對戶口遷移也基本不作限制，外來人口只要有遷移證即可辦理城市戶口。不過在農村人口進城壓力以及1955年全市動員還鄉工作的氛圍下，這樣的政策性寬松就顯得有些不合時宜了。為加強戶口管理，1955年5月，天津市成立了戶籍管理處，序列為治一處，設置了處辦公室、政治協理員辦公室、戶籍科、管制科、口卡科、警務科、治安科、水上科等8個科室。1955年7月，天津市委提出在戶口方面“對農村和外地盲目流入津市的人口作必要的限制”。旋即，天津市公安局公布了《從戶口方面限制外地人口盲目流入津市的辦法》，規定：“從農村或其他城市盲目來津謀求職業者、在農村或其他城市有土地、有勞動力或有其他生活依靠而來津投靠親友者、不愿就地生產自救而來津的災民”，都需要“限制戶口登記”。對農村探親者，“一年之中一般的只準在津市的暫住期限最多不超過一個月”。為掌握申請人是否屬于“限制范圍”以及更好地執行具體的“限制”規定，除“掌握憑原住地正式遷移證件登記正式戶口外”，派出所對被申請人的“職業”“遷入原因”“原籍”“遷往地址”“在原籍或遷往地的職業”及“經濟情況”“投靠何人”等，一改過去“可問可不問”的放任態度，要求事無巨細，均進行“認真審查”。審查后，派出所如若認定該申請人屬于前述的“限制范圍”，無論該人是否有遷移證，均不予登記戶口(包括暫住戶口)，并動員其返回原籍。在旅店人口管理上，公安局提出“加強對旅店內外積極分子的培養使用；嚴格店簿登記報告及審查制度；并經常有計劃、有重點地加強對旅客的盤查”。作為天津市第一份具有遷移控制功能的戶籍管理文件，天津市《從戶口方面限制外地人口盲目流入津市的辦法》突破了《共同綱領》人民“遷徙自由”權的相關規定，在限制農村人口進津方面構筑了一道戶籍門檻，影響深遠。不過，戶籍制度的遷移控制功能如若沒有糧食供應、勞動就業等相關粘連性附著功能相配套，威力還不會太顯著。在制定新的戶口辦法后天津市公安局逐漸認識到這一問題，進而指出：“派出所執行此項工作應善于同其他方面的各種限制辦法相結合，如同糧食供應、勞動就業、工商管理、民政工作、教育行政等方面的限制相結合，只有如此才能更有效的發揮限制作用。”
(二) 糧食供應
在這次動員農村人口還鄉工作期間，天津市二區干部入戶向居民調查，發現其屬于動員范圍時即說“走!不走不行!”“如果要不走可沒你的糧食吃!”結果導致“一天內所動員之三戶，有兩戶哭了起來，一戶追著罵大街”。為何糧食能成為動員的“利器”呢?這是因為“糧食是有關國計民生最重要的物資，任何人都不能一天離開糧食而生存”，加強糧食管理自然會“對鄉村流入城市居住群眾”影響巨大。第一個五年計劃開始實行后，從糧食公司到糧食管理局的建立，從面粉計劃供應到糧食統銷，天津市開始逐步實施對糧食的管控。但由于草創階段的糧食管理尚未嚴格制度化，“城市糧食供應管理松懈，供應標準偏寬，因此影響到城市糧食倒流回農村，農村人口盲目流入城市”。針對這一問題，1955年8月，國務院和天津市先后公布了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》和《天津市糧食定量供應實施細則》，宣布開始實行城市糧食“定量供應”。所謂“定量供應”，就是對所有的天津市居民，按照勞動輕重、年齡大小，確定數十個具體供應等別和每月口糧定量標準，以戶為單位，發給購糧憑證，糧食按人憑證限量供應。實行糧食定量供應辦法，將糧食?肖費者通過人為方式劃分為市鎮居民與非市鎮居民，實現了“糧食統銷政策的制度化”。
糧食定量工作告一段落后，還鄉工作成為全市“中心工作”。市人委要求將“糧食供應”作為“行政方面的限制”以推動還鄉工作的開展。由于前期糧食工作打下的制度基礎，圍繞動員還鄉的糧食舉措主要就是抓緊制度的落實，“從嚴審查”、“嚴格加以控制”，使其對農村進津人口產生影響。首先是憑證購糧，按照新頒布的《天津市糧食定量供應實施細則》，“凡實行定量供應的城鎮居民和實行糧食統購統銷地區的農村居民，遷居本市者，應憑糧食供應轉移證件和本市常住戶口證件，按本辦法之規定辦理糧食供應手續”。也就是說，如果沒有天津市常住戶口，就辦不了糧食供應手續，從而也就買不上糧食。其次是限制購買量，1955年首次核實定量后，天津市區2408835人，計劃撥給糧食6978萬斤，人均定量水平僅為26.51斤，比原計劃少了2.81斤，很多市民感到招待親友吃飯、過節包餃子、做年糕等都很緊張。因糧食被限定為只能滿足(甚至不能完全滿足)個人需求，市民僅憑定量糧就難以對投靠親友的農村人口實施接濟。由是之故，通過憑證購糧、限制購買量，糧食定量對動員還鄉工作起到了重要的助力作用。
(三) 勞動就業
針對符合還鄉條件的失業工人，在動員宣傳階段過后，不管是自己有意還鄉還是堅決不回者，天津市“為有力的配合動員工作順利的開展”，市各級勞動介紹所“一律不再介紹”，對救濟戶也停發或緩發了救濟。政府認為這種政策強制“取得了良好的效果，有力的支持了動員工作”。針對企業單位私招，1955年5月勞動部召開了第二次全國勞動局長會議，會議確立了勞動力招收的“統一管理，分工負責”的基本原則。按照這一原則，在招工方面，企業招用工人須“統一經過勞動部門進行”，機關、事業單位“招用人員應報當地勞動部門備案”。 1955年7月制發的《中華人民共和國發展國民經濟的第一個五年計劃》對這次會議的精神予以了強調。此后，天津市做出了停止招工、整頓勞動組織(定員、定編)、建立勞動力調配制度的決定。天津市嚴厲要求企業一律“不準擅自介紹或由外地招雇長工或臨時工，違者以違反紀律論處；禁止私營工商業戶私自從外地招雇職工，違者以違法論處。同時還須教育干部、職工不得從外地介紹職工來津”。從違紀到違法，處分程度愈發嚴厲，“因之下半年招用職工人數很少，基本上制止了企業增添人員的現象”， “由于控制嚴格，1955年下半年各單位基本上沒有增加人”。
(四) 攤販清理
新中國成立后，天津市雖然針對農民攤販有過一些治理，但總體而言“審查不嚴，未能將國務院命令貫徹到具體工作中去”。針對很多農民在津以經營攤販維生的“生存縫隙”，天津市工商局于1955年5月開展了取締無照攤販的專項工作，結合取締工作動員經營小販的農民回鄉。1955年7月天津市動員還鄉對象范圍劃定后，工商局開始限制攤販執照的核發，對凡屬于還鄉人口范圍內者，“不得輕易發給營業執照，無照者禁止營業”。 1955年8月后，清理范圍進一步擴大到屬于動員范圍的有照攤販，“由工商分局結合街道辦事處、公安派出所進行清理”。經動員回鄉無效時，工商部門與公安、糧食部門通力合作，“國營公司應停止供貨，公安派出所在糧票發放上可予以適當限制，以促其返鄉生產”。從取締無照攤販，到清理有照攤販，再到掐斷攤販貨源，對象范圍層層擴大，清理力度不斷加強。面對這一新的工商管理形勢，至少在1955年的下半年，在津從事攤販營生的農民只能望風而歸了。
新中國成立前，中國共產黨曾設想：“農民——這是中國工人的前身。將來還要有幾千萬農民進入城市，進入工廠。如果中國需要建設強大的民族工業，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的長過程。”新中國成立后，隨著國民經濟的恢復與一批新建、擴建工業項目在城市的興起，土地、勞動力需求旺盛，城市獲得快速發展。但發展所需的勞動力是在其計劃與組織下進行的，國家對自發流入城市的農村人口卻并不歡迎，“國家的建設事業是有計劃有組織地進行的，絕不能盲目地吸引農民到城市里來”。
“盲目”與否，反映的是國家偏好。由于城鄉差距、工農差距的存在，以及城市單位私招私雇等的吸引，卻促推著一波波的農民自發進城潮。據統計，從1949年至1955年上半年，約20萬農村人口流入天津，這其中相當部分為自發流入者。對天津市的管理者而言，這些“盲目流入城市的人口”既不利于城市秩序，也不利于工農業生產，理當“回到農村去”。因此，在經歷了兩次不甚成功的常規化的還鄉工作后，天津市在1955年開展了一次號稱“有歷史意義的社會主義改造工作”的動員農村人口還鄉工作，以應對愈發嚴峻的農民進津問題。
經過“組織建設—排查摸底—宣傳教育—動員還鄉”的運動式治理，在整個城市中造成了巨大的農民還鄉的輿論與聲勢。與此同時，政府第一次“與糧食限制、戶口管理、攤販清理、勞動就業、社會救濟等項工作結合，以各方面的限制，促使其早日還鄉”。截至1956年2月中旬動員工作結束，天津市共動員126324名進津農民回鄉參加生產，流入津市人口大為減少。根據天津市公安局戶籍統計資料，由1955年3月開始，一直延續到1956年的3月，11個月中出入相抵凈輸出津市人口達到了104035人，基本扭轉了外來人口持續增加的勢頭。
但這項工作的成效并沒有保持太久。首先，運動式治理容易隨著政府“中心工作”與“領導重視”的變化而懈怠，高壓態勢的結束給還鄉農民以回津的企盼。其次，戶口、糧食、勞動力等限制性措施剛剛起步，互相配合不足，有些更只是一些配合運動的臨時性措施，隨著1955年還鄉工作的結束也多束之高閣，這給企業私招與農民回津以可能。由于多種因素的作用，此后不久天津市又出現了數次農村人口進津的高潮。政府最終徹底阻止農村人口“盲目”進城還有待時日。不過，不管日后工作如何改進與完善，大體上都沒有脫出1955年工作的方式與方法。換言之，之后的工作也都只是在1955年工作模式上的繼續強化與深化而已。
作者系南開大學歷史學院講師。
中國鄉村發現網轉自：《史林》2016年第4期
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