摘要：美麗鄉村建設既是美麗中國建設的基礎和前提,也是推進生態文明建設和提升社會主義新農村建設的新工程、新載體。近年來,部分省份均在積極探索本地特色的美麗鄉村建設模式,取得了可喜成績,但也存在一些問題。比如認識不夠,思想不統一;參與部門多,組織協調難度較大;重建設輕規劃的現象比較突出,項目建設規劃和標準缺失;政府唱獨角戲,市場機制和社會力量的作用發揮不夠;"軟件"建設不同步等。因此,推進美麗鄉村建設就需要處理好政府主導與農民主體之間的關系、政府與市場及社會的關系、一事一議財政獎補與美麗鄉村建設、統一標準與尊重差異、美麗鄉村"硬件"建設與"軟件"建設等幾個方面的關系,把美麗鄉村建設成為農民自身感到幸福的家園。
美麗鄉村是中國共產黨第十六屆五中全會提出的建設社會主義新農村的重大歷史任務時提出的。“美麗鄉村”不只是外在美,更要美在發展。要不斷壯大集體經濟、增加村財收入,進而更好地為民辦實事,帶領農民致富,推動“美麗鄉村”建設向更高層級邁進,真正成為惠民利民之舉。黨的十八大第一次提出了“美麗中國”的全新概念,強調必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念,明確提出了包括生態文明建設在內的“五位一體”社會主義建設總布局。貧窮落后中的山清水秀不是美麗中國,強大富裕而環境污染同樣不是美麗中國。只有實現經濟、政治、文化、社會、生態的和諧發展、持續發展,才能真正實現美麗中國的建設目標。然而,要實現美麗中國的目標,美麗鄉村建設是不可或缺的重要部分。在2013年中央一號文件中,第一次提出了要建設“美麗鄉村”的奮斗目標,進一步加強農村生態建設、環境保護和綜合整治工作。事實上,農村地域和農村人口占了中國的絕大部分,因此,要實現十八大提出的美麗中國的奮斗目標,就必須加快美麗鄉村建設的步伐。加快農村地區基礎設施建設,加大環境治理和保護力度,營造良好的生態環境,大力加大農村地區經濟收入,促進農業增效、農民增收。統籌做好城鄉協調發展、同步發展,切實提高廣大農村地區群眾的幸福感和滿意度。
建設生態文明,是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。要把生態文明建設放在突出位置,融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程,努力建設美麗中國,實現中華民族永續發展。建設美麗中國重點和難點在鄉村,因此美麗鄉村建設既是美麗中國建設的基礎和前提,也是推進生態文明建設和提升社會主義新農村建設的新工程、新載體。為貫徹落實黨的十八大精神,在總結浙江省美麗鄉村建設經驗基礎上,中央財政依托一事一議財政獎補政策平臺啟動了美麗鄉村建設試點,選擇浙江、貴州、安徽、福建、廣西、重慶、海南等7省市作為首批重點推進省份。近期,通過調研和召開座談會了解到美麗鄉村建設試點工作正有序展開,但也面臨一些困難和問題,需要進一步總結經驗,完善政策。
一、美麗鄉村建設取得新進展
早在2008年,浙江省安吉縣結合省委“千村示范、萬村整治”的“千萬工程”,在全縣實施以“雙十村示范、雙百村整治”為內容的“兩雙工程”的基礎上,立足縣情提出“中國美麗鄉村建設”,計劃用10年左右時間,把安吉建設成為“村村優美、家家創業、處處和諧、人人幸福”的現代化新農村樣板,構建全國新農村建設的“安吉模式”,被一些學者譽為“社會主義新農村建設實踐和創新的典范”。2010年6月,浙江省全面推廣安吉經驗,把美麗鄉村建設升級為省級戰略決策。浙江省農業和農村工作辦公室為此專門制訂了《浙江省美麗鄉村建設行動計劃(2011-2015年)》,力爭到2015年全省70%縣(市、區)達到美麗鄉村建設要求,60%以上鄉鎮整體實施美麗鄉村建設。近年來,浙江美麗鄉村建設成績斐然,成為全國美麗鄉村建設的排頭兵。如今,安徽、廣東、江蘇、貴州等省也在積極探索本地特色的美麗鄉村建設模式。
2013年7月,財政部采取一事一議獎補方式在全國啟動美麗鄉村建設試點,進一步推進了美麗鄉村建設進程。7個重點推進省份積極啟動試點前期準備工作,統籌美麗鄉村建設與一事一議財政獎補工作,認真謀劃試點方案,各級財政預計投入30億元,確定在130個縣(市、區)、295個鄉鎮開展美麗鄉村建設試點,占7省縣、鄉數的比重分別為25.7%、3.7%,1146個美麗鄉村正在有序建設之中。
一是加強組織領導,明確牽頭部門。浙江、安徽、廣西等省區都將美麗鄉村建設作為“一把手”工程,試點縣市成立了主要領導任組長,相關部門共同參與的美麗鄉村建設領導小組及辦事機構。福建省將美麗鄉村建設納入干部考核和對鄉村目標管理考評,作為評價黨政領導班子政績和干部選拔任用的重要依據。
二是加大投入整合力度,引導社會資金多元投入。7省份積極調整支出結構,統籌存量、盤活增量,努力增加美麗鄉村建設試點專項預算安排。安徽省從2013年起,省本級每年安排10億元美麗鄉村建設專項資金,要求每年市級安排不少于5000萬元、縣級不少于1000萬元,主要用于中心村建設和其他自然村治理。福建省在各級投入3.28億元試點資金的基礎上,又追加4億元美麗鄉村建設資金。貴州省對專項資金連續兩年結轉的無條件轉向支持美麗鄉村建設,今年已整合農業產業化發展資金、生態移民建設補助、農民健身工程補助、農民文化家園補助等1.75億元用于美麗鄉村建設。重慶市整合農村公益性基礎設施補助、農村文化建設補助、村衛生室醫療設備及網絡維護補助等資金專項用于美麗鄉村建設項目的運行管護。福建省永春縣投入5000萬元,推行“金佛手-美麗鄉村貸”,撬動信貸資金近3億元。安徽省7個市設立了美好鄉村建設投融資公司,融資12.3億元。宣城市、銅陵市引導各類企業投入資金1億多元。
三是因地制宜,探索美麗鄉村建設模式。從試點情況看,主要包括四種類型:(1)聚集發展型。對明確作為中心村的,完善水、電、路、氣、房和公共服務等配套建設。浙江省永嘉縣將楠溪江沿岸的巖頭鎮等3個鄉鎮15個村進行整體規劃,將地域相近、人緣相親、經濟相融的村莊成片組團,引導農民向中心村和新社區適度集中,建立新型農村社區管理機制。(2)舊村改造型。通過村內、道路硬化、路燈亮化、綠化美化、休閑場地等設施建設,促進村莊整體建筑、布局與當地自然景觀協調。(3)古村保護型。對自然和文化遺產保留完好、原有古村落景觀特征明顯,保護開發價值較高的古村落,以保護性修繕為主。安徽省黃山區在對永豐、饒村、郭村等幾處古村落的傳統街巷格局與形態、地貌遺跡、古文化遺址、古建筑、石刻等文化遺存進行重點調查的基礎上,積極完善村莊道路、水系、基礎設施和配套設施,按照修舊如舊的原則,提升村莊人居品味。(4)景區園區帶動型。貴州省安順市西秀區圍繞建設屯堡維護及田園風光旅游鄉村,在七眼橋鎮本寨村、大西橋鎮鮑屯村發展旅游業,加快推進景區沿線創建點的鞏固提升,把景區沿線打造成文明秀美的人文景觀通道。安徽省當涂縣依托現代農業示范區建設,建設了松塘社區,探索出一條“舊宅變新房、村莊變社區、村民變居民、農民變工人”的美麗鄉村建設之路。
四是注重規劃實效,探索美麗鄉村建設標準化體系。浙江省嘗試以村級為主體編制試點規劃,切實尊重村級組織和村民的主體地位,將規劃費用補助下達到村,在政府引導、專家論證的基礎上,美麗鄉村建設規劃由村民會議決策,避免出現“規劃連村支書都看不懂”的問題。安吉縣采取“專家設計、公開征詢、群眾討論”的辦法,將全縣行政村進行差異化規劃,今年10月25日該縣通過了全國首個美麗鄉村標準化示范區驗收。重慶市通過梳理市級涉農項目建設情況,明確了87項建設管護標準,并計劃用1年左右時間建成標準體系,為美麗鄉村建設標準化提供借鑒。海南省以澄邁縣為基礎制定全省美麗鄉村建設試點標準。
五是加強制度建設,促進規范管理。安徽省制訂了《財政支持美好鄉村建設專項資金使用管理辦法》、《財政引導社會資金參與美好鄉村建設的意見》和《整合涉農資金支持美好鄉村建設的意見》,省財政廳還會同有關部門,對部門掌握的可整合資金,擬定了20項具體辦法,初步構建了“資金分配規范、適用范圍清晰、管理監督嚴格、職責效能統一”的管理制度體系。重慶市修訂了一事一議財政獎補項目資金管理辦法,專門制訂了美麗鄉村試點資金管理辦法和申報文本。福建省明確美麗鄉村建設試點資金嚴格遵守一事一議財政獎補相關規定,實行專戶專賬管理,并通過信息監管系統實現實時在線監控。
二、當前美麗鄉村建設存在的主要問題
通過對首批試點省份的實地調研和座談分析,目前的美麗鄉村建設還面臨一些困難和問題,需要引起各級政府重視并在實踐中積極探索解決這些問題的方法和路徑。
一是認識不夠,思想不統一。由于對美麗鄉村建設認識不夠,不同層級政府和不同職能部門在具體實施或參與美麗鄉村建設時所表現出的積極性和行動力必然不同,難以形成建設合力,達成整體聯動、資源整合、社會共同參與的建設格局。
對于美麗鄉村建設,不能僅僅停留在“搞搞清潔衛生,改善農村環境”的低層次認識上,更不能形成錯誤觀念,認為它只是給農村“涂脂抹粉”、展示給外人看的。而應該提升到推進生態文明建設、加快社會主義新農村建設、促進城鄉一體化發展的高度,重新認識美麗鄉村建設。開展美麗鄉村建設,是貫徹落實十八大精神、實現全面建成小康社會目標的需要;是推進生態文明建設、實現永續發展的需要;是強化農業基礎、推進農業現代化的需要;是優化公共資源配置、推動城鄉發展一體化的需要。誠如習近平總書記所言,“即使將來城鎮化達到70%以上,還有四五億人在農村。農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。城鎮化要發展,農業現代化和新農村建設也要發展,同步發展才能相得益彰,要推進城鄉一體化發展”。建設美麗鄉村是億萬農民的中國夢。作為落實生態文明建設的重要舉措和在農村地區建設美麗中國的具體行動,沒有美麗鄉村就沒有美麗中國。可以說,開展美麗鄉村建設,符合國家總體構想,符合我國城鄉社會發展規律,符合我國農業農村實際,符合廣大民眾期盼,意義極為重大。
二是參與部門多,組織協調難度較大。美麗鄉村建設是一項系統工程,需要各級政府、各個相關部門以及社會力量的積極參與。但是,在具體實施中由于缺乏統一的組織協調機構,美麗鄉村建設往往缺乏頂層設計和統一的政策指導。
浙江安吉縣美麗鄉村建設行動早,探索積累了一套比較成熟的經驗,值得其它地方借鑒學習。安吉縣在美麗鄉村建設中,明確了不同政府層級之間的職責定位,理順各自責權關系。既避免不同層級之間的職權交叉,造成政府管理的錯位和越位,影響工作的開展,又避免權責出現“真空”,造成政府管理的缺位,導致某些事項無人負責。縣級政府主要負責美麗鄉村總體規劃、指標體系和相關制度辦法的建設、對美麗鄉村建設的指導考核等工作;鄉級政府負責整鄉的統籌協調,指導建制村開展美麗鄉村建設,并在資金、技術上給予支持,對村與村之間的銜接區域統一規劃設計并開展建設;建制村是美麗鄉村建設的主體,由其負責美麗鄉村的規劃、建設等相關工作。同時,理順部門之間的橫向關系,對各部門的責任和任務進行量化細分。安吉縣根據美麗鄉村建設規劃和任務,建立了美麗鄉村考核指標和驗收辦法,將一項項指標落實到每一部門,由部門制定指標內容和標準,并對該項建設負總責,同時參與由美麗鄉村建設辦公室組織的考核驗收,有效破解了“九龍治水水不治”的困局。
三是重建設輕規劃的現象比較突出,項目建設規劃和標準缺失。一些地方在美麗鄉村建設試點中,注重硬件設施建設的多,但不注重美麗鄉村建設的總體規劃和長期行動計劃的科學制訂,導致同質化建設嚴重、特色化建設不足,短期行為多、長遠設計少,以及視野狹隘,缺乏全域一體的建設理念。
安吉縣等地之所以美麗鄉村建設效果顯著,與其重視規劃引領建設不無關系。總結其實踐經驗,做好美麗鄉村建設規劃,需要注意以下幾點:首先,美麗鄉村建設規劃做到統籌兼顧、城鄉一體。編制美麗鄉村規劃要堅持“綠色、人文、智慧、集約”的規劃理念,綜合考慮農村山水肌理、發展現狀、人文歷史和旅游開發等因素,結合城鄉總體規劃、產業發展規劃、土地利用規劃、基礎設施規劃和環境保護規劃,做到“城鄉一套圖、整體一盤棋”。其次,做到規劃因地制宜。譬如,安吉縣在編制《中國美麗鄉村建設總體規劃》和《鄉村風貌營造技術導則》時,按照“四美”標準(尊重自然美、側重現代美、注重個性美、構建整體美),要求各鄉鎮、村根據各自特點,編制鎮域規劃,開展村莊風貌設計,著力體現一村一業、一村一品、一村一景,按照宜工則工、宜農則農、宜游則游、宜居則居、宜文則文的原則將建制村分類規劃,將全縣的建制村劃分為工業特色村、高效農業村、休閑產業村、綜合發展村和城市化建設村五類。第三,尊重群眾意愿。安吉縣美麗鄉村建設規劃設計,按照“專家設計、公開征詢、群眾討論”的辦法,經過“五議兩公開”程序(即村黨支部提議、村兩委商議、黨員大會審議、村民代表會議決議、群眾公開評議,書面決議公開、執行結果公開),確保村莊規劃設計科學合理,達到群眾滿意。第四,注重規劃的可操作性。為了把規劃藍圖落地變成美好現實,就必須把規劃內容分解成定性定量的具體內容,轉化成年度行動計劃,細化為具體的實施項目。第五,配套制訂美麗鄉村建設標準體系。為了更好地落實和執行美麗鄉村建設規劃,還必須研究制訂美麗鄉村建設標準體系。通過標準體系的配套實施,確保美麗鄉村建設的質量和效益。
四是政府唱獨角戲,市場機制和社會力量的作用發揮不夠。許多地方在進行美麗鄉村建設時,沒有積極探索如何引入市場機制、發揮社會力量作用,而是采取傳統的行政動員、運動式方法,盡管一些設施(如垃圾處理、生活污水處理設施等)一時高標準建成了,卻難以維持長期運轉,缺乏長效機制。
尤其是,政府主導有余、農民參與不足的現象比較普遍,農民主體地位和主體作用沒有充分發揮。以致部分農民群眾認為,美麗鄉村建設是政府的事,養成“等靠要”思想。這就難免會出現美麗鄉村建設“上熱下冷”、“外熱內冷”的現象,甚至出現“干部熱情高,農民冷眼瞧,農民不滿意,干部不落好”的情況,其主要癥結就在于農民群眾的積極性沒有充分調動起來,農民群眾的主體作用沒有發揮出來。所以,美麗鄉村建設必須明確為了誰、依靠誰的問題,要充分尊重廣大農民的意愿,切實把決策權交給農民,讓農民在美麗鄉村建設中當主人、做主體、唱主角。在20世紀的二三十年代,我國曾有一大批知識分子來到農村,進行鄉村建設實驗,但當時的鄉村建設之所以沒有顯著長效,一個主要原因便是沒有注重調動起廣大農民的積極性,鄉村建設的主體發生了錯位———建設主體不是生于斯長于斯的農民群眾而是城里來的社會精英,不可避免地形成“鄉村運動、鄉村不動”的悖論。
五是農村產權制度改革、鄉村社會治理機制改革等“軟件”建設不同步,美麗鄉村建設局限于物質建設和生態環境建設狹小范疇。美麗鄉村建設不是“做盆景”、“搞形象”,更不是“涂脂抹粉”。美麗鄉村,不僅要有令人驚艷的“形象美”,讓人一見鐘情;更要有“內在美”,讓人日久生情。不能停留于外在形態上,更需要通過內涵建設來體現鄉村特色;不能簡單地停留在農耕文化保護上,而是要放在統籌城鄉、推進城鄉現代化的歷史大進程之中。
美麗鄉村建設不能局限于硬件設施的建設、公共文化服務的改善、生態環境的優化這樣一些物質和技術層面,還要深入到體制機制層面,著力在農村產權制度改革、鄉村社會治理機制創新上積極探索,真正融入到農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程,最終建成具有中國特色社會主義的新農村。
三、美麗鄉村建設要妥善處理好幾個關系
總而言之,美麗鄉村建設涵蓋了農村生產、生活、生態等方方面面的內容,運用一事一議財政獎補政策平臺推動美麗鄉村建設,應按照以人為本、尊重農民主體地位,規劃引導、突出地域特色,試點先行、重點突破,多元投入、整合資源,以縣為主、統籌推進,改革創新、完善制度機制的原則要求,妥善處理好幾個方面的關系。
一是處理好政府主導與農民主體之間的關系。村莊不僅是農民的居住地,也是農民生產生活的重要場所,農民是美麗鄉村的主人。建設美麗鄉村,政府是主導,農民是主體,村里的事要由農民說了算,政府的主要作用是編規劃、給資金、建機制、搞服務,不能包辦代替,不能千篇一律,不能強迫命令,更不能加重農民負擔。要探索建立政府引導、專家論證、村民民主議事、上下結合的美麗鄉村建設決策機制。
美麗鄉村建設不是給外人看的,而是要讓農民群眾得實惠,給農民造福。美麗鄉村建設不是“涂脂抹粉”。不能僅僅成為城里人到鄉村旅游休閑的快樂“驛站”,而是建成廣大農民群眾賴以生存發展、創造幸福生活的美好家園。美麗鄉村建設的最終目的是讓生活在本地的農民提升幸福指數。評價美麗鄉村建設的根本標準是增進農民民生福祉,讓農民真正享受美麗鄉村建設成果;推進生態文明建設和提升社會主義新農村建設。因此,從規劃、建設到管理、經營,自始至終都要建立農民民主參與機制,從而保障政府規劃建設的美麗鄉村和農民心目中想要的美麗鄉村相統一,而不是政府的一廂情愿,更不能淪為顯現政績的形象工程。通過一定的群眾參與機制,切實讓農民成為美麗鄉村建設的主體,真正擁有知情權、參與權、決策權、監督權,真正共享美麗鄉村建設的成果。
二是處理好政府與市場、社會的關系。美麗鄉村建設投入大,不能靠政府用重金打造“盆景”,不能靠財政資金大包大攬,否則不可持續,也無法復制推廣。要發揮市場配置資源的基礎性作用,以財政獎補資金為引導,鼓勵吸引工商資本、銀行信貸、民間資本和社會力量參與美麗鄉村建設,解決投入需求與可能的矛盾。
建立有效的引導激勵機制,鼓勵社會力量通過結對幫扶、捐資捐助和智力支持等多種方式參與農村人居環境改善和美麗鄉村建設,形成“農民籌資籌勞、政府財政獎補、部門投入整合、集體經濟補充、社會捐贈贊助”的多元化投入格局。
對美麗鄉村建設中的一些具體項目(譬如鄉村垃圾的收集、運輸和處理)的實施,要積極探索通過政府購買的方式,交由企業或市場去運作,形成長效運行機制。村莊內部的公共服務設施的維護和運行,也須積極發揮村民自治和社會組織的作用,大力培育和發展鄉村社會組織,探索農民自我組織、自我維護、自我管理的社會民主治理機制,最終形成“政府引導、市場運作、社會參與”的美麗鄉村建設新格局。
三是處理好一事一議財政獎補與美麗鄉村建設的關系。并不是所有的鄉村都能建成美麗鄉村。美麗鄉村要建,更多村莊的基本生產生活條件和人居環境也亟需改善。要結合農村建設的規律,把一事一議財政獎補資金的基數部分用于改善農民的基本生產生活條件和人居環境,而將增量重點用于美麗鄉村建設,兩者并行不悖。要以普惠保基本,以特惠保重點,妥善解決好重點投入與普遍受益、面子與里子、錦上添花與雪中送炭的關系。
對于美麗鄉村建設給予的一事一議獎補資金,也主要用于對美麗鄉村建設中的制度創新的激勵,而不是用于一般性的硬件設施的建設;同時,要運用好一事一議獎補資金,引導和撬動社會資本的投入。
四是處理好統一標準和尊重差異的關系。我國地域廣大,發展不平衡,各地情況千差萬別,必須因地制宜,尊重差異,保持特色。在此基礎上,對規劃編制、資金項目規范管理、建設標準等應有一些一般性的統一要求,源頭上規范,嵌入式管理,防止各行其是,五花八門。牢固樹立規劃先行、無規劃不建設的理念,健全美麗鄉村建設規劃和標準體系,逐步將標準化工作嵌入美麗鄉村建設全過程。
美麗鄉村建設除了做好標準化、均等化的基本性公共服務以外,還要在鄉村特色上做文章,切實把一些具有特色的古村落保護好,把鄉村非遺項目傳承好,把優秀的鄉村文化發揚廣大,而不是簡單地用同質化的建設標準裁剪、改造鄉村。
五是處理好牽頭部門與其他部門之間的關系。美麗鄉村建設是各級各部門的共同責任,越多部門參與對工作開展越有利,要在黨委政府領導下相關部門各司其職,各盡其責,有為才有位。在推動美麗鄉村建設時,整合相關部門的資源,形成建設合力,把各種分散在各個部門中的惠農資金統一整合到美麗鄉村建設平臺上,使之發揮最優效益。
六是處理好美麗鄉村“硬件”建設與“軟件”建設的關系。美麗鄉村既包括村容村貌整潔之美、基礎設施完備之美、公共服務便利之美、生產發展生活寬裕之美,也包括管理創新之美。在完善村莊基礎設施、增強服務功能的同時,要努力深化農村改革,創新農村公共服務運行維護機制、政府購買服務機制、新型社區治理機制和農村產權交易流轉機制等。在美麗鄉村建設中同步推進相關改革,進一步破解城鄉二元結構,釋放農村發展活力與潛力,營造與美麗鄉村相適應的軟環境,把美麗鄉村建設成為農民幸福家園。
作者單位：國務院農村綜合改革小組辦公室
中國鄉村發現網轉自：華中師范大學學報(人文社會科學版)2014年01期
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