根據國家衛生計生委流動人口司發布的《中國流動人口發展報告2016》，2015年我國流動人口規模達2.47億人，大約每6個人當中就有1個流動人口。預計到2020年，流動人口仍將有2億人以上。國家統計局發布的《2016年中國農民工監測調查報告》顯示，2016年我國農民工總量達到了2.817億人，其中外出農民工占60.1%，外出農民工當中，跨省流動農民工有7666萬人。人口流動由工業化、城鎮化和市場化力量所驅動，是人力資源再配置的過程，在整體上有助于我國經濟發展和人民生活水平的提高。然而，人口大流動也給城市基層治理帶來了重重挑戰，特別是那些外來人口大量流入的城市，城市基層治理正在經受人口流動所帶來的三重挑戰。
本地人口與外來人口之間利益平衡的張力。在一些城市，外來人口流入量十分巨大。比如，2016年上海的戶籍常住人口為1439.50萬人，即便經過嚴格的人口調控，外來常住人口仍然高達980.20萬人。而在一些城市地區，“土客倒掛”形勢已經日益明顯。2014年，上海的閔行、嘉定、松江、奉賢、青浦等5個區的來滬人員比重超過50%，來滬人員超過了戶籍人口，成為了人口“倒掛”地區。對于一部分本地人口而言，外來人口作為“客”的到來會給他們帶來實在的現實利益，比如房屋租金、就業機會和低價服務。但也有個別本地人口認為，外來人口作為“客”的到來，會與他們形成競爭關系，危及他們的利益和生活，比如外來人口大量加入“黑車”隊伍會對本地的出租車司機利益構成威脅，外來人口在就醫、教育上也會擠占本地人口的空間。雖然我國多年來一直倡導地域平等，但仍有小部分本地人口心中存在一定程度上的不滿。對于“客”的外來人口而言，他們對公共服務享受上的弱勢地位雖有一定的“心理準備”，但是隨著社會觀念的發展，尤其是新一代在城市出生長大的外來人口數量的增加，這種土客之間的比較以及不能遂愿所形成的不滿情緒也會逐漸發酵。在日常生活中，土客之間也會發生各種零碎的矛盾，影響著土客之間的和諧。城市治理者既是地方的利益代表，同時更是國家治理的代理人，在未來一段時間內，如何在土客之間做好利益平衡、如何提供均等化的公共服務，考驗著政府相關部門的智慧。
“非正規經濟”的剛性需求與城市形象秩序之間的矛盾。人口大流動在經濟領域帶來的副產品是一種大部分外來人口賴以生存的“非正規經濟”，即一種制度不認可但又有一定社會合理性的經濟形態，比如流動攤販、黑車、打工子弟學校等。“非正規經濟”多為外來人口所經營，在功能上是以低價方式滿足城市部分人群的剛性需求，一般分布于外來人口集聚的城鄉接合部和城市公共空間。但是，一方面從治理角度來說，“非正規經濟”及其經營者在生產、生活領域產生大量的治理的負面效應，如對城市秩序的破壞、造成公共安全和食品安全的監管壓力以及公共服務上的供給壓力等。另一方面，“非正規經濟”還會對市容市貌形成顯在的污染效應。所以，對政府相關部門而言，“非正規經濟”往往被定位為“臟亂差”的城市治理頑疾。為了打造城市形象、維護市容和提高城市品位，政府相關部門往往會不斷地發起對“非正規經濟”的治理運動，但是由于“非正規經濟”作為一種“剛需”而存在，又會在政府稍有松懈之下快速地反彈。實際上，對于發展中國家而言，“非正規經濟”是城鄉移民的經濟傳送帶，大量農業人口借助“非正規經濟”在城市得以立足。因此，這種必然性與城市對于形象秩序追求之間的矛盾就不可避免了。
流動人口社會融合難與地方政府服務管理難并存的挑戰。推動包括農民工群體在內的流動人口市民化與社會融合是我國新型城鎮化戰略的題中之義。但在現實層面，流動人口的社會融合存在較大的難度，一方面，流動人口具有較高的流動性，缺乏在一個地方建立長久關系的動機和預期，也較難形成對流入地的地域認同感；另一方面，流動人口的社會融合具有明顯的“內向性”，一般以血緣、地緣和業緣為紐帶，很難與本地人口、社區和政府發生密切聯系。對于人口流入型地區的政府而言，對流動人口提供公共服務和實施社會治理也存在較大的難度。在公共服務供給上，既要貫徹以人為本的均等化供給理念，又要考慮到地方財力的承受力和本地人口的利益要求，在公共服務的提供種類和提供程度上確實存在尺度難以把握的問題。地方政府在流動人口治理方面也面臨著較大的困境，最為主要的是地方科層治理結構與流動社會之間存在著適應滯后的問題。這一方面是因為流動人口與城市治理者之間較為缺乏依賴關系、社會網絡和共享的社會規范，由此帶來溝通、聯系上的困難；另一方面是面對人口大量流入和流動社會的發展趨勢，地方政府的科層治理體系存在較為嚴重的內部整合問題，層級、條條、條塊矛盾的大量存在削弱了地方政府對流動社會的治理能力。
在未來相當長的一段時期內，上述城市基層治理的三重挑戰將會繼續存在。但是很顯然，城市基層治理的優化方向在于盡可能地消解這些挑戰，實現城市基層治理能力和秩序的真正鞏固。
土客之間利益張力的消解取決于政府和公共政策的居間調節作用，在最大可能范圍內以公共服務相對均等化供給的原則平衡土客之間的利益張力，使外來人口感受到更多來自城市和地方政府的溫暖。“非正規經濟”與城市形象秩序之間的張力消解需要政府真正做到“疏堵結合”，開辟出更多的空間容納“非正規經濟”，并且可以通過改革創新促進“非正規經濟”的合法化與升級，盡可能地發揮好“非正規經濟”的正功能，減少“非正規經濟”的負面效應。促進流動人口的社會融合需要一定的篩選機制和支持機制，地方政府可通過政策舉措讓那些工作穩定、居住穩定的流動人口盡快地融入地方。而破解流動人口的服務管理難則要求城市治理者秉持向流動人口開放、參與的治理理念，通過制度創新使更多的流動人口參與到地方治理過程中來，同時可以舉辦面向流動人口的社區共同體創建活動。經驗表明，流動人口的中層精英居住較為穩定，在流動人口群體中具有一定的人脈關系，同時也有較強融入地方的意愿，完全可能成為城市基層治理創新的潛在力量，一些城市通過黨建平臺建設引領流動人口參與治理的做法已經取得了不錯的效果。同時，人口流入型地區的地方政府需加強政府內部整合的制度創新，以適應流動社會帶來的治理能力滯后的問題。
中國鄉村發現網轉自:學習時報
(掃一掃，更多精彩內容！)
