一、三權分置改革的法律問題
三權分置即“落實所有權、穩定承包權、放活經營權”。三權分置的概念在實際操作中簡單清楚，廣大農民和基層干部一般沒有異議。但在學者研究中，卻是牽一發而動全身的根本性問題之一。部分學者認為，在我國現有的農地法律制度中，只有“集體所有權”和“承包經營權”兩種權利設置，新增加的“承包權”“經營權”概念與原有制度設定不同，突破了現行法律。現行法律制度將“承包經營權”作為“集體所有權”派生的用益物權，但在實踐中隨著“承包權”與“經營權”的分離，兩者究竟是物權、債權何種屬性，是否可抵押等大量新問題也陸續出現，引發了諸多爭議，亟需梳理解決。這是學界從法律層面研究“三權分置”時聚焦的主要方面。但深入分析后可發現，這些問題基本都可以得到合理解釋，“三權分置”改革不存在法律上的困境。
一般來講，突破現有法律有三種情形。一是對法律解釋不到位不徹底，出現雖然完全可以用現行法律解釋，但因為某些原因而未能解釋的現象，這種現象可以稱為“假性突破”。二是行為并無不規范不合理之處，只是法律制定之初所依據的經濟社會基礎出現重大變化，難以對新發生的現象進行合理解釋，這種情形可以稱為“法律滯后不適當”。出現該種情形需要對法律進行適當修訂。三是現實行為本身過錯，既違背法律條文上的直接意思表示，又違背法律制定時的立法初衷，這種情形可以稱為“真性突破”，出現這種情形需要對該行為本身進行懲戒處理。
從三權分置改革當下面臨的法律問題看，基本上均屬于“假性突破”。可以通過對現行法律進行深度解釋，解決好三權分置改革面臨的法律困境。從權利本源看，農地本身便具有“所有權”“經營權”，不存在新創設“經營權”的問題。只是在不同階段，“所有權”與“經營權”具有不同的結合形式。在大集體時代，“所有權”與“經營權”同屬于一個主體即村集體。村集體既享有所有權，又享有經營權。在聯產承包責任制改革時，為激發個體積極性，將“所有權”“經營權”由同屬于集體自身，變為“所有權”歸屬于集體，“經營權”歸屬于農戶。也即家庭聯產承包責任制改革的本質，是農戶通過承包獲得“經營權”，實現了“所有權”與“經營權”的分離。農戶獲得的權利最終指向是“經營權”，而不是“承包經營權”。“承包權”只是農戶因具有集體成員身份，而天然獲得的一種身份權利。
“經營權”嚴格來講即“使用權”。如同建設用地有“建設用地使用權”，農地也應當有“農地使用權”；國家的“建設用地使用權”通過出讓、劃撥方式設立，農村集體的“農地使用權”通過承包方式設立。“使用權”自有土地這一可用物質存在后便已產生，早于“承包權”出現。原本在《農村土地承包法》制定時就有將“經營權”稱為“使用權”的建議，但因為某些原因最終未能采納該意見。只在該法第一條立法目的中“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，提及了“土地使用權”，這也證明了“經營權”即“使用權”的本質內涵。現在到了將“農地經營權”稱作“農地使用權”的時候。將“農地經營權”稱作“農地使用權”后，可以更好地與其他類型土地使用權進行比較分析，更好地理順相關法律制度，一些困擾農地制度改革的問題便會一通百通迎刃而解，有利于實現與相關制度的有機銜接，形成城鄉統一的土地法律制度體系。
“經營權”從屬于“地權”，“承包權”從屬于集體成員“身份權”，兩者自始分離。《農村土地承包法》中，關于“承包經營權”的表述，只是在該法律制定時的經濟社會背景下，因不需要做進一步的區分，而對“承包權”+“經營權”兩種權利組合的簡稱。“承包經營權”并不單獨構成一個獨立權利。所謂新創設“承包權”“經營權”，突破現有現有法律關于“承包經營權”制度設定的問題，也自然不復存在。“經營權”既然是一種獨立權利存在，那么也不必糾結“經營權”是何種屬性的物權或債權，是否可以抵押等問題。“經營權”當然地屬于“用益物權”，應當允許享有抵押等權能。至于實現抵押等其他權能的具體條件、方式等，則需要進一步創新探索。
同時需要指出的是，“三權分置”更精確的劃分應當是“四權分置”。即三權之外單獨劃分出“農戶收益權”。“農戶收益權”既產生于“地權”，又從屬于集體成員“身份權”。當“所有權”“經營權”歸屬于集體時，農戶有“收益權”；當“所有權”“經營權”兩權分離，“經營權”屬于農戶時，農戶更加直接擁有“收益權”；當“所有權”“經營權”進一步分離，“經營權”能夠流轉歸屬于原承包戶之外的主體即三權分置后，農戶依然享有“收益權”。可見“農戶收益權”，也應當是農村土地制度改革中最基本的權利之一。未來不管農村土地上附著的權利如何劃分配置，“農戶收益權”都是無法忽略的。單講農地自身時，講“三權分置”基本合適。但是置于我國農村經濟社會的基本國情下，講“四權分置”即“落實所有權、穩定承包權、放活使用權、保障收益權”，則更加科學完整。著重于“農戶收益權”的保護，應當是我國農村土地制度改革中必須予以充分考量的重要因素。
二、三權分置改革的政策基點
一般來講，三權分置能夠促進土地資源的優化配置。在《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中，三權分置的功能作用和目標，表述為“三個有利于”和“三個目標”，即“有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率，有利于保障糧食安全和主要農產品供給，有利于促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收”“以保障國家糧食安全、促進農業增效和農民增收為目標”。在《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中，三權分置的功能作用和目標，表述為“兩個有利于”，即“有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益”“有利于促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展”在實踐中，三權分置的政策目標又經常被演化擴展為可以有效實現破解無人種地、提高農業經營效益、將農民從土地束縛中解放出來、促進人口城鎮化等多重政策目標。
實踐中賦予三權分置的功能作用，與中央推進三權分置政策的初衷出現了一定的錯位。中央關于三權分置改革“不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”“四個不能”的基本要求都或多或少受到挑戰，有些初始目標如保障國家糧食安全、促進農民增收等被有意無意忽視或弱化，有些新賦予的功能作用則或者是開錯了藥方，或者是因果倒置，或者是夸大了三權分置的作用。科學推進三權分置改革，需要重新梳理三權分置改革的政策邏輯，找準三權分置改革的原始起點。
不同的政策邏輯產生不同的政策，產生不同的經濟社會效應，有時甚至南轅北轍。以三權分置改革與促進人口城鎮化關系為例，兩者的完整關系應當是“順應人口城鎮化需求，完善三權分置改革機制，為人口城鎮化積極發展提供穩定保障”，而不是簡單的“深化三權分置改革，解放土地對農民的束縛，促進人口城鎮化”。兩種政策邏輯可能造成的后果，一種是“解除農民后顧之憂，讓農民安心洗腳進城”，一種是“趕農民上樓”，有著本質不同，若不加區分，必將對政策制定的科學性有效性以及經濟社會的整體發展產生重大負面影響。
三權分置改革對一些拓展后的附加功能目標，有著直接或間接的積極影響，但這些附加功能并不是三權分置改革的邏輯起點。復原土地流轉的發展過程可以發現，三權分置改革之所以快速推進，在于能夠讓流出方農戶獲得增值收益。否則無論流入方是公司、合作社、種植大戶何種主體，會形成何種規模效應，三權分置土地流轉都不可能出現并快速發展。只有在土地流轉能為農戶帶來收益后，農戶才會同意流轉，土地流轉才會逐步發展，才有以后土地流轉形式的不斷創新和流轉規模的不斷擴大。這是土地流轉發展的客觀過程和基本邏輯。這也是在“三權分置”之外強調“農戶收益權”、強調“四權分置”的根本原因。
發展好、維護好“農戶收益權”是三權分置改革的政策基點，三權分置改革必須堅持“保障農民權益、讓農民受益”的基本邏輯起點。唯有堅持發展好、維護好“農戶收益權”的政策基點，在此基礎上兼顧流入主體等其他相關方權益，三權分置改革才能獲得廣大農民的衷心擁護，才會釋放出巨大活力，才能不斷深化發展，才不會出現曲折反復。也唯有立足發展好、維護好“農戶收益權”政策基點的基礎上提升農業效益，三權分置改革方能取得更大進展，實現真正的成功，最大程度地彰現三權分置改革的政策優越性。
然而實踐中，經常出現偏離發展好、維護好“農戶收益權”政策基點的現象，有的地方政策制定不合理，有的地方過度關注流入方的經營效益，相對忽視流出方農戶的權益維護和發展，流出方農戶收益大幅低于自耕自種收益甚至嚴重受損，一定程度上影響了三權分置改革的健康快速推進，需要在今后三權分置改革推進中予以糾正調整。
具體問題之一：政策補貼問題
政策補貼是當前涉農政策的重點之一，土地流轉同樣深受政策補貼影響。三權分置改革前，農戶作為經營方直接享受政策補貼。三權分置改革后，部分人士認為農戶再享受政策補貼已經不再合適，容易造成種地者無補貼、不種地者領補貼現象。對于農戶是否仍應享受政策補貼，各界產生了較大爭議。對此，首先應當理清政策補貼的性質。
當前我國農業政策補貼種類名目繁多，國務院以及各部委先后制定出臺多種補貼資金使用管理辦法。財政部、農業部最新制定出臺的《農業生產發展資金管理辦法》，對大部分政策補貼資金管理進行了統一。農業政策補貼資金雖然直接指向是農業，但不管是黃箱政策還是綠箱政策，根據其政策效應來看，農業政策補貼性質一般應當劃分為兩類。一類是收入性政策補貼，一類是產業性政策補貼。農業補貼政策應該根據不同補貼性質，確定不同的目標人群、補貼方式、補貼機制，而不應混為一體或偏廢。
其中：收入性政策補貼，是以工哺農、以城哺鄉的直接舉措，是對歷史上農村為經濟社會發展做出重大貢獻和犧牲，在國家發展后給予農村農民的補償，是當下經濟社會結構下農業農村處于薄弱環節，農業價值被低估，附著在土地上且以土地為基數，以農業為載體，為彌補農村農民收入，對農村農民給予的普發性補助。產業性政策補貼，是為推廣新技術、新品種、新模式，引導提升某產業發展水平，而對經營主體給予的定向性補助。收入性補助包括糧食直補、農資補貼、綜合補貼等；產業性補助包括農機購置補貼、規模化養殖補貼、設施補貼、保險補貼等。以生態保護類補貼為例，根據政策實施效應，其具體補貼名目最終也可以劃分為收入性政策補貼、產業性政策補貼。
在我國，收入性政策補貼具有歷史和現實的雙重合理性及必要性，不應當取消，應當在農業政策補貼總體安排中占有一定份額。按照保障“農戶收益權”的原則，收入性補貼應當不管土地是否流轉均應補助原農戶，產業性補貼則補助給流轉后的經營主體。《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中也大體遵守了這一原則，規定三項補貼原有部分按原有途徑補助，由承包戶與流轉方具體協商，新增部分重點向經營主體傾斜。實踐中，收入性補貼的歸屬也大都通過通過承包戶與流轉方協商得到了解決，大部分仍然直接補助給了原農戶。即使將收入性補貼補助給經營主體，農戶也會在流轉費用中找平相應損失，收入性補貼成為流轉費用的組成部分，體現到了流轉價格、流轉形式之中，仍然大部分間接補助給了原農戶。
但是仍有希望將所有補貼不分收入性補貼、產業性補貼，全部補助給流轉后的經營主體的觀點。這種觀點有違保障“農戶收益權”的基本原則。流入方可以通過提高經營效率獲得收益，但不能通過剝奪農戶原有收益實現盈利。政策補貼的實際效果應當作為劃分政策補貼性質的重要依據。如果某項補貼大部分成為經營主體盈利的重要組成部分，那么該類補貼應當劃歸為收入性補貼。如果該類經營主體不能通過自身經營盈利，反而主要依靠爭取補貼實現根本盈利，那么與其將補貼補助給經營主體，不如直接補助給農戶。
具體問題之二：“小地主大佃農”問題
“小地主大佃農”是對土地流轉后形成的大量小微農戶流出經營權，少量經營主體流入經營權實際經營格局的形象概括。部分人士認為，該現象會對三權分置改革造成負面影響。其實不然，保護農民利益本來就是三權分置改革的應有之義。農戶流轉資產權益獲得租金等收益是正常的市場行為，不但在農村土地領域有，在城市國有土地領域以及所有工商業領域中也普遍存在，不必只對所謂的“小地主大佃農”現象大驚小怪。農民曾經為社會發展做出了巨大貢獻，不能因為眼下剛剛看到農民得到一點點財產收益，便對農民各種非議，無法接受農民能夠獲得資產收益的事實，急于剝奪農民剛剛獲得的微小權益。
具體問題之三：降低流轉費用問題
有種觀點認為，當前農業經營效益低，很大因素是因為流轉土地成本高，應當降低土地流轉價格，讓經營主體以極低成本獲得農地經營權，擴大經營主體的營利空間。這種觀點的極致形式便是，農民零地價流出土地，經營主體零成本獲得大量土地。這種觀點明顯背離保障好、發展好農民“收益權”的政策基點，是極不正確的。對經營方來講則是一種懶人思維，不考慮在改進生產管理提高農業經營水平上下功夫，反而妄圖通過無償獲得大量土地，擠占農民原有的利潤空間獲利，無助于農業生產水平的提升，將嚴重影響我國農業的健康發展。
土地流轉價格不應過高也不應過低，應當根據市場變化進行適當調整。土地流轉價格的基本標準，一般應當是略低于農民大田作物的純盈利，相當于大田作物純盈利的70-80%。在這個幅度內，流出方、流入方利益均能得到適當保障，達到均衡水平。同時土地流轉價格還應當于流轉后的用途有關，當流轉后主要用于較高收益的經濟作物時，流轉價格也應當適當調高。政府應當根據以上原則，定期公布不同類型土地流轉的指導價格，防止過高不利于有序流轉，防止過低侵害農民權益。
三、三權分置改革中“所有權”的落實形式
三權分置中的“所有權”，僅指“集體土地所有權”，而“集體所有權”包含的資產不限于土地。為便于討論，此處“所有權”泛指針對所有集體資產的“集體所有權”，“集體土地所有權”可參照“集體所有權”相關原則處理。
長期以來，集體所有權虛化、弱化現象十分突出，有的沒有明確具體的表現形式，有的由村兩委代為行使，內部人控制現象突出，一般集體成員無法有效參與集體所有權管理，正常履行集體所有權主體資格。《村民委員會組織法》雖然有“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”的表述，但緊跟著也有“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權”的表述，而對“集體經濟組織”的定位、職能、組成形式等卻沒有明確規定，在法律層面造成了“村民委員會”與“村集體經濟組織”的模糊混亂。“村民委員會”屬于“群眾性自治組織”，“村集體經濟組織”屬于“獨立進行經濟活動”的主體，兩者有著顯著的不同，應當予以明確區分。隨著三權分置改革及其他農村綜合改革的推進，制定專門的農村集體經濟組織法律法規，切實落實好農村集體所有權的緊迫性越來越迫切。關于集體所有權、農村集體經濟組織的具體實現形式需要深入研究，但主要應當把握好以下五點原則。
一是正確認識集體所有權的法律性質。集體所有權不是現行《物權法》意義上的“共有物權”，不能簡單用“按份共有”或“共同共有”解釋。現行《物權法》中的“共有物權”，不論是“按份共有”還是“共同共有”，他們的共有成員是確定的。成員的子女等直系親屬，只有在成員去世后才因繼承關系并按照共有約定取得對共有物權的相應權利，而且并不必然是共有成員的權利。“集體所有”與“全民所有”“國有”相似，其成員范圍相對確定，成員個體不斷變化，成員的子女等直系親屬并不因由繼承關系獲得成員資格，成員的子女等直系親屬可以與成員同時享有成員權利。最新的《民法總則》中新設定了“集體經濟組織”特別法人民事主體，《物權法》未來也應該會有相應調整。
二是集體所有權必須有明確具體的主體。雖然最新的《民法總則》中仍然有“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能”的表述，但一直以來“村民委員會”與“村集體經濟組織”混為一體的治理形式，已經越來越不適應農村發展的需求。“村民委員會”與“村集體經濟組織”主要職能不同、組成不同、權利不同，混為一體有諸多不便，未來兩者分設將是大勢所趨。應當做實農村“集體經濟組織”，由“集體經濟組織”作為“集體所有權”的具體代表主體，行使相應權利，履行相應職責。“集體經濟組織”的形式，部分地區如浙江省、廣東省等已經開展了較好的探索，分別制定有《浙江省村經濟合作社組織條例》《浙江省農村集體資產管理條例》《廣東省農村集體經濟組織管理規定》等地方性法規、地方政府規章，值得各地學習借鑒。綜合看，以某種類型的合作社作為“集體經濟組織”的具體形式，是做實“集體經濟組織”的最佳選擇。
三是集體所有權必須有實際的權益。集體所有權不能僅僅作為抽象的權利形式存在。在農村經濟社會活動中，應當有更加具體的載體和指向，有實實在在的利益和權益，如在土地承包分配、土地征收方案協商簽訂、以及其他集體資產使用管理處置等方面，均應有集體所有權的體現。其中現行村民委員會的部分職責應當劃歸村集體經濟組織，兩者應當厘清職能權屬。
四是集體所有權必須有具體的行為。集體所有權有外在主體、實際權益后，還必須有更加具體多樣的實際事務等權利行為，如在收益分配、收益調整、權益表達等方面，在經營運轉、日常管理、重大決策等環節，集體所有權均應有具體的活動行為。集體所有權的功能作用要全面貫穿集體事務的相應領域和環節，才能更好地體現集體所有權的存在感。
五是集體所有權必須有適當的調整。集體所有權不能自我封閉、僵化不變。集體所有權應當有適時的、相應的調整變動。否則，集體所有權就會喪失活力，甚至徒有其名，成為事實上的私有化，而違背集體所有權的理念初衷。如土地承包應當定期調整，不能永遠不變。集體發展權益分配也應當根據成員變化適時調整，力求做到有進有出、有增有減、有獎有罰，積極吸收新成員、新資源、新活力，實現公平與效率、開放與保護的統一。
具體問題之四：毀損棄耕等行為處罰問題
有人認為，及時對毀損棄耕行為進行處罰，是體現集體所有權存在的重要形式。現行法律中也有棄耕拋荒兩年以上，發包方應當終止承包的要求。但一方面在該條款制定時的經濟社會背景下，該條款著眼于讓農民履行耕種義務，現在已經不完全適應農業政策的新變化，另一方面在實踐中大多未實際落實，已落實的也大多產生了大量后續矛盾。為更好地落實所有權，集體所有權雖然應當對毀損棄耕行為有所應對，但不能簡單采取收回、處罰等方式。
一是只要農業經營有效益，一般情況下不會發生無故毀損棄耕現象。如果發生棄耕等行為，其原因大部分不在農戶本身，而在政策引導、在市場導向層面。不能在明知農業生產沒有效益的情況下，還強迫農民從事農業生產。破解該問題應當從宏觀調控層面解決。
二是當下推廣休耕輪作，小范圍短暫休耕正是政策目標之一，應當積極引導實現有序休耕。
三是發生嚴重毀損耕地的違法事件，其相應的職能部門是國土部門，可由國土部門予以懲罰，集體所有權沒有執法權，不必越俎代庖。
四是集體所有權可以在權益分配、耕地再承包、變終止承包為中止承包、代為流轉等方面，采取一定措施積極引導，以達到保護耕地、促進農業生產的目的。這需要法律予以相應修改完善。
四、三權分置改革中的“承包權”穩定調整
三權分置改革中關于“承包權”的定義是“穩定承包權”。當下對“承包權”的穩定性并無較大疑慮。但也有一些要剝奪“不在地主”承包權、有償退出承包權的意見，對農戶關于“承包權”的穩定預期產生了影響。同時也有部分人士對“承包權”是否過于“穩定”、是否應該適當“調整”有不同看法。以上兩種不同觀點，對三權分置改革的有序推進造成了困惑。綜合看，三權分置改革既要保障農民對“承包權”的穩定預期，又要對“承包權”的實現形式適當調整，以實現集體所有權與農戶收益權、當代成員與后代成員、原有成員與本集體新增成員、外來新增成員的均衡兼顧。三權分置改革需要對“承包權”的“穩定”含義進行重新解釋，在“穩定”與“調整”之間、在保障個體利益與集體利益、短期利益與長期利益之間尋找均衡，探索能夠兼顧各方的改革之路。
具體問題之五：“不在地主”的代際繼承問題
“不在地主”是“小地主大佃戶”現象的一種，是相對于在家農戶形式而言的。不在地主指全家遷居或遷戶到城鎮，不從事實際耕作，將耕地經營權流轉給其他經營主體，通過收取租金獲得收益，成為類似于“地主”的現象。這種現象在三權分置土地流轉過程中將大量出現。有人擔憂這種現象會造成養懶人效應，不利于農村發展和社會公平。其實這種擔憂完全沒有理由。“不在地主”不同于真正的地主。真正的地主擁有土地完整的產權，無限期的產權。“不在地主”僅僅擁有土地完整產權中的一部分即“經營權”，而且是只有一定期限的經營權，權益效力不可同日而語。“不在地主”的權益只限于承包期內，且在新的承包期內不一定完整延續。在原承包期內，“不在地主”的權益可以也應當繼承。在新的承包期內，如果未遷戶，則會因為集體成員的增減，而不能夠獲得與原承包期相同的土地權益；如果已經遷戶，則會喪失繼續承包權利，不會形成固定的類似于真正地主的寄生階層。是否遷戶則應當在尊重農民選擇的基礎上，制定更加明確合理便利的戶籍規定，允許農民及城市人口自由選擇在農村或城市落戶。
具體問題之六：承包權自愿有償退出問題
當下有觀點認為，對自愿退出農地承包權的，可以利用增減掛鉤指標出讓收益，由國家或集體予以補償。農戶通過退出農地承包權獲得第一桶金，解決城鎮化的首次置業成本難題，加快人口城鎮化進程。這種觀點貌似合理可行，改革舉措簡單快捷有效，社會效應顯著，是農地制度改革的重大創新。實則既不符合公平原則，也不具體推廣的普遍價值。只是一種直觀比較好看的、外科手術式的、只解決表面問題的、對深層次體制難題簡單應付的技術性舉措，完全無助于農地改革、人口城鎮化等經濟社會難題的根本性解決。
一方面，賦予農戶農地承包權、經營權，對農戶來講是完全免費的，是福利性質的。既然是福利性質，免費獲得，那么退出又何需補償呢？另一方面，集體發展空間可容納的成員密度是不固定的，是隨發展而不斷變化的。自愿退出者談不上為其他未退出者騰挪出更多空間，集體或國家不必為此給予其補償。再者，城鎮化是一個系統工程、自然過程。只有在城市工作生活穩定，才能算做真正的城鎮化。不是僅僅在城市購房，就能夠實現城鎮化。如果僅著眼于此，政府完全可以通過對農民進城買房給予直接補貼、或者對進城購房的農民逐年適當返還購房款等政策，實現引導農民進城購房的政策目標。這樣的政策效果，會明顯好于對農戶退出農地承包權給予補償的政策效果。第四，快財易得亦易失。農戶通過退出農地承包權獲得的補償十分有限，無法保障農戶能在城鎮穩定生活。農戶將退出農地承包權獲得的補償用完之后，必然大規模回流農村，屆時將會形成新的社會問題。此外，增減掛鉤制度本身的合理性、與土地征用制度改革如何銜接、會造成什么影響等等，都有待商榷，需要另行深入研究。因此，承包權自愿有償退出舉措，只會對部分條件較好農戶有利，而且受益主體、受益效果的不確定性非常高，其本身則系統性、科學性嚴重欠缺，不具備全面推廣的普遍意義。
具體問題之七：“增人不增地、減人不減地”問題
“增人不增地、減人不減地”是保障農戶土地承包權，穩定農戶土地使用預期的形象概括。但被作為保持承包土地權屬關系長期不變甚至永遠不變的理由和口號，則是有點擴大解釋、故意混淆概念。無論是在原有土地政策中，還是在三權分置改革中，保障“承包權”穩定原則，都是明確的、一貫的。但“承包權”穩定，不等于“經營權”永久不變。農戶可以依法永遠具有“承包權”權利，但其通過“承包權”獲得的“經營權”所指向的土地方位、面積、檔次則不應當是永久不變。
“增人不增地、減人不減地”指的是在同一承包期內，承包期開始時家庭為單位，以人口為基數，每戶農戶家庭承包的土地經營權不變。限定的是期限是“承包期”而不是永久，限定的時節節點是“承包期開始時”而不是任何時間，限定的單位是“家庭”而不是個人。除此之外，承包期內新立戶、新分戶、原承包家庭人員新出生、死亡、外嫁等，都不變更原承包家庭獲得的土地經營權。原承包家庭在承包期內承包的土地經營權不變，而不是無視人口增減、家庭戶籍變化，原承包家庭在所有時間承包的土地經營權都不變。
在開始新的一輪承包時，“增人不增地、減人不減地”原則暫時失效。在新的一輪承包完成后，該原則才在新的承包期內重新適用。“增人不增地、減人不減地”指向的經營權穩定是相對的，而不是絕對的。在新的承包開始時，集體應當根據新出生人口、死亡人口、新立戶家庭、消戶家庭變化，調整承包的相應具體土地經營權。如此，也可以較好的解決外嫁女、戶內成員之間、新加入集體成員的權益平衡和權益保護。
五、三權分置改革中“經營權”的放活要求
發展好、維護好“農戶收益權”，是三權分置改革的基本要求，放活“經營權”是實現三權分置改革制度紅利的關鍵環節。放活經營權要在保障農戶收益權前提下，全面考慮對土地資源配置、農業生產經營等方面的影響，妥善處理相關方利益關系，保障經營方等相關方權益，促進相關方收益和農業效益的共同提升。總體上講，放活經營權既要便利流轉，又要適度規模，更要注重效益，要努力形成既有利于提升農業發展水平，又有利于增加農民收入，自愿、規范、穩定、便利、適度、科學的土地流轉格局。
一是便利流轉原則。從某種角度看，再承包也是再流轉的一種。便利流轉既要便利首次流轉，也要便利再流轉。實踐中，當前首次流轉環節基本上能夠實現，但更重要的是保障再流轉的便利。流轉不是一成不便的，會隨著經營方、流出方、外部市場等因素的變化而變化。放活經營權的長期發展，需要對再流轉的便利給予更多關注。其中：在首次流轉環節，要進一步消除人為流轉障礙，如對一般流轉主體性質、區域、流轉方式等均不設前置條件，不干涉村民自由流轉等。在再流轉環節，要重點結合當前正在推進的土地確權頒證工作，把便利再流轉作為土地確權頒證工作的主要目標，而不是僅僅著眼當下流轉的便利。要依托地理信息、定位系統等技術手段，完善土地基礎信息大數據，創新建立有利于再流轉的技術體系、制度體系等保障機制，為放活經營權提供強力支撐。如對確權地塊方位信息直接用經緯度標注，調整地塊時可以直接通過經緯度移動調整地塊面積和相應權屬利益對應關系，而不必變更實際經營主體，不影響實際經營活動。
二是規范流轉原則。要對流轉合同簽訂、備案、糾紛調解等土地流轉相關事宜，均制定明確的、完善的管理制度和處置規定，努力構建高效規范的流轉服務體系。同時，要盡量簡化程序，力求做到規范流轉與便利流轉之間的平衡。如村內主體流轉不必備案，涉外流轉需要備案等，從而實現有序流轉與便利流轉的兼顧。
三是穩定流轉原則。構建良好的土地流轉秩序，是穩定土地經營利用預期，保障經營方利益的重要內容。保障土地流轉秩序穩定，要在自愿流轉、依法流轉基礎上，重點就續約過程中出現各種問題做好妥善處理。要堅持充分協商，對流轉費用、流轉形式等關鍵內容，根據市場變化及時調整，保障續約順利穩定。對個別不再續約的，要通過調整土地保障流出方農戶有地可種、按照受益者原則適當補償經營方地力投資損失等方式，合理兼顧流出農戶需求和經營方投資利益，保障流轉經營長期穩定。
四是適度流轉原則。農業生產并非規模越大越好，也并非所有土地都適宜流轉。經營主體保持適度規模，區域土地流轉總規模保持適當比例，既有利于流轉雙方個體，也有利于區域農業整體結構優化，有利于形成更加健康高效的農業經營體系。對流轉個體，可以根據不同類型流轉主體設定不同的適度規模指導線。對流轉區域，鑒于我國傳統農業從業者較多的實際，建議將40%作為區域適度流轉的基本控制線。政府做好流轉規模的監測。當區域流轉比例低于40%時，將工作重點放在加快土地流轉進程上。當流轉比例接近或大于40%時，將工作重點放在提高土地流轉質量上。以總量控制促進流轉個體之間相互調整優化，從而實現規模經營與家庭經營的相互均衡和共同提升。
五是效益流轉原則。一般來講，推動土地流轉看重的是流轉后形成的規模經營效益。但對放活經營權的效益指標應當進一步細化分析。農業生產水平和效益的提升，主要得益于三方面：土地單位產出的提升、從業勞動力效率的提升、產品因質量品牌等要素改進形成的市場附加值的提升。三個方面相互作用且有一定順序，其中土地單位產出的提高居首位，是勞動力效率、產品市場附加值提升的基礎和前提，次之是從業者勞動力效率的提升，再次是產品市場附加值的提升。在土地流轉過程中，如果只實現了某一方面或某兩方面提升，卻未能實現土地單位產出提升，那么這種提升都不是完全符合我國國情的，取得的農業生產經營水平進步都不是真正的實質性進步。
因此評價放活經營權土地流轉有否有效益，要更加精準、更加科學。供給側結構性改革，對農業產品種類、質量等提出了更高要求，但是對土地單位產出的要求仍然不能降低。評價放活經營權是否有效益，仍然要首先衡量是否能夠提高土地單位產出，再看是否能夠提升勞動力效率、產品市場附加值。如果規模經營未能提高土地單位產出，只是提升了勞動力效率、產品市場附加值，雖然部分規模經營的流入方能夠獲利，但是并不一定有益于廣大的一般農戶，甚至是最終有損我國農業發展和農民利益的。
但鑒于土地單位產出的提升受當下技術水平的制約較大，當達到一定水平后短時間內難以快速提升，評價放活經營權是否有效益，最次也必須保障流轉后的土地單位產出不能低于流轉前的土地單位產出，土地地力不能下降到流轉前以下水平。經營方只能從提高農業經營水平中獲取收益，而不能從壓低流出農戶收益中獲利，這是對流轉是否效益評價的底線。
具體問題之八：我國農業與歐美農業比較問題
從我國農業與歐美農業的比較來看，當前我國農業經常將歐美農業作為的追趕目標，特別將美國農業作為我國農業發展對標的重要對象，力求在農業功能定位、發展模式、生產成本、產品質量、市場競爭力等方面全面趕超歐美。但我國農業與歐美農業有著本質的不同。歐美農業已經是“產品市場型農業”。我國農業雖然產品總量略有富余，市場化程度逐步提高，但總量約束并未放松，我國農業“生存性農業”的基本功能定位仍然沒有變。我國農業不可能在產品產量、成本、價格、生產模式、對生態經濟社會的影響等方面與歐美完全等同。
不能把所有競爭力特別是價格競爭力，提高到與歐美同等水平，作為我國農業的發展目標。我國農業應當根據我國國情，確定不同的發展模式和發展目標，實現錯位發展，取得比較競爭優勢。這是更加理性客觀的選擇。具體選擇何種發展模式、確定何種發展目標，需要深入研究。但從糧地關系上看，一些要求是基本確定的。歐美等國家可以較少考慮土地單位產出的影響。但我國人多地少，要求把飯碗端在自己手上的剛性約束，要求必須把土地單位產出的提升作為衡量農業發展水平提升的首要指標。這是我國農業與歐美農業的重大不同之一。
具體問題之九：土地流轉中介組織問題
土地流轉關系中存在三方主體，分別是流出方、流入方和中介方。但當下土地流轉關系中的中介方普遍發展不完善，或者由鄉村代替、或者由交易中心代替、或者多年前存在經紀人但現在已經不存在。中介方的缺失弱化導致流入方直接與眾多流出方對接，增加了溝通協調成本，導致溝通協調不力，諸多流轉問題難以在協商中化解，不利于經營方等相關方利益保障。應當鼓勵引導農戶成立以土地經營權為合作內容的合作社，積極培育中介組織，補足中介方缺失短板。由合作社與流入方聯系對接，承擔中介方功能，在溝通協調過程中，在土地流轉相關方內部，最大限度化解土地流轉糾紛，促進土地流轉平穩發展。
具體問題之十：土地流轉毀約問題
客觀看待農戶與經營方毀約問題。流轉雙方缺乏信任屬正常現象。不誠信問題不僅僅在農地流轉領域存在，更是當下市場秩序建設中的通病。誠信體系的建設需要一個長期的過程，需要市場相關方予以耐心。為降低隨意毀約對流轉秩序的沖擊，可以對經營方、流出方分別制定相應制約措施。如經營方作為強勢一方，可以通過繳納風險保障金以達到自我約束的目的。農戶雖是弱勢一方，但也不能認為法不責眾便肆意毀約。應當加強法治建設和教育引導，對惡意違約者該強制就強制、該處罰就處罰。要積極引導經營方、流出方雙方在相互磨合中，強化法治意識、契約意識，促進逐步規范流轉、誠信經營、合作共贏，共同維護良好流轉秩序。
具體問題之十一：經營權功能拓展問題
經營權放活，不僅需要在農地資源優化配置的農業用途本身層面實現放活，市場更希望農地能夠在抵押等金融功能層面放活。但部分觀點認為，現有法律不允許農戶的“承包經營權”抵押，而且經營主體流轉土地獲得的“經營權”是一種債權，如同租客不能用租用的房屋進行抵押一樣，經營主體也不能用流轉的“經營權”進行抵押。這種觀點自身存在邏輯不嚴密之處。經營主體流轉土地獲得的是“農地經營權”而不是“農地本身”，租客租房獲得的也是“房屋使用權”而不是“房屋本身”。租客不能用租用的“房屋本身”抵押，但沒用法律規定不能用租用的“房屋使用權”抵押，同理經營主體雖然不能多形式利用“農地本身”，但可以多形式利用流轉獲得的“農地經營權”。
隨著三權分置改革法律困境的破解，“承包權”“經營權”的徹底厘清，“經營權”也即“使用權”等理念的確立，建設用地使用主體通過招拍掛等方式，獲得一定期限的“建設用地使用權”可以抵押，農地經營主體通過支付一定期限的流轉費用獲得的“農地經營權”也應當可以進行抵押。但需要注意的是，抵押的期限應當小于等于已經支付流轉費用的農地經營權限期，而不是與簽訂合同約定的全部流轉期限有關。具體來講，將“農地使用權”與“建設用地使用權”等同對待，參照“建設用地使用權”既有經驗，積極創新符合農地特點的利用管理辦法，“農地經營權”的抵押功能必將能更好地實現，其他功能也必將能更好的拓展放活。這既是構建城鄉統一土地制度的內在要求，也可能開拓出新的權能資源利用市場，將為租房使用權等權利的充分激活發揮積極促進作用。
六、三權分置改革中的工商資本
人口外流、資本外流是農村凋敝、農業衰弱的重要原因。三權分置改革歡迎包括人口、資本在內的各類資源回流農業農村。但在當前現狀下，農業農村與工商資本相比，處于相對弱勢地位，雙方明顯不對等，為保障三權分置改革健康有序推進，發展好維護好農民的根本權益，有必要對工商資本進入農地市場的規模、節奏、形式等進行適當調控。
一是要對租期進行限制。當下最長期限一般以承包期為限，未來可適當縮短。30年的租期太長，一般以不超過10年為宜。現在大多數市場主體存活期限不超過5年，10年的時間足以檢驗大多數企業是否適合經營農業，是否能夠成功經營。如果經營成功，則可以通過續約續租繼續經營，農戶也會愿意繼續流轉土地給該經營主體，不會影響經營主體的基本權益。如果經營不成功，則也不必要獲得更長流轉期限，不能將農民資產權益長期綁定在經營不良的經營主體上。
二是對租金進行限制。租金應當每三年或五年一調，以便農民能夠適時分享土地增值收益。雖然農民出租土地經營權，對土地無實際投入，但就如房東購買房屋后可以不對房屋增加新的投入，就可以隨著市場變化調高房租一樣，農戶也可適當調高土地經營權的出租租金。同時租金支付方式，也應當隨租金調整周期分期支付或一次性支付，而不能一年一付。不然，隨著土地經營權可以抵押，流入方可以用農民土地經營權抵押獲得的資金支付農民租金，流入方近乎空手套白狼，經營成本降到最小，使農民的相對收益受到新的損害。
三是對流轉規模限制。當前工商資本流轉土地規模，動輒高達數千畝甚至數萬畝。這種巨無霸型的流轉主體，對農業經營生態來講是非常畸形和不健康的，極易誘發各種風險，既不利于經營方自身發展，也不利于相關方利益保障，不利于農業的整體健康發展。應當按照耕地、草地、林地、水域等不同類型農用地，確定不同的適度流轉規模。具體企業流轉規模可以當地戶均規模的100—200倍為宜。超出適宜規模的，必須拆分成不同的流轉主體，通過多個主體共同參與的形式實現超大規模流轉。同時還應對超大規模流入方的資質進行審查論證，對流轉的租金、風險保證金、流轉形式等方面作出限定。要盡量避免將集體資產全部集中在少數幾個主體手中，避免出現經營權的壟斷，防范最終損害農民權益的現象發生。
四是對流轉形式限定。當下流轉大多是簡單的出租模式。該模式下農戶無法參與公司經營，完全被排除在農地經營范圍之外，缺乏對農地發展的話語權，不利于農民分享農地未來增值收益。同時經營方獨自承擔風險，也不利于維護經營方自身權益。應當鼓勵引導農民以土地經營權為主要內容成立合作社，將土地經營權集中打捆，以入股、托管、共管等模式與工商資本合作，共同經營農地，分擔發展風險，共享發展收益。
五是對流轉風險防范。可以鼓勵保險公司創新開發“土地流轉險”等保險產品，工商資本主體強制參保，當出現工商資本經營不善、逃跑退出、非正常利用土地、毀損地力、無力支付租金等情況時，由保險公司按照相當于一年租金收入的額度對農戶進行賠付，保障農戶權益不至出現重大損失。從而引導工商資本主體在正常經營、適宜形式、保護地力原則下，科學合理利用土地。
七、三權分置改革的發展方向
三權分置改革是農村土地制度改革的重要組成部分，要實現科學有序推進，除注意以上問題外，還必須樹立正確的思維理念，科學認識三權分置改革，準確把握三權分置改革方向，切實做好頂層設計。
一是城鄉全局思維。一般來講，三權分置改革只注重于農村內部問題、農地農用問題研究。但三權分置改革不是孤立的，是與城鄉關系緊密相關的，與農用地轉為建設用地、城鄉互動、城鄉關系轉變及再轉變等都有緊密聯系。只有立足城鄉發展全局，才能正確把握三權分置改革的總體方向。
二是代際更替思維。當前講三權分置改革，關注的主要是當代勞動力的流動問題。但當代勞動力老邁后何去何從？農民高度分化后，農業人口出現更新換代，新從事農業生產人員以及不再從事農業生產的新生代農民，他們的承包權、經營權、收益權又要如何處理？對這些關系農地與人口世代更替方面出現的新問題，均應當周密考慮。不能簡單交由今后發展解決。對老邁農民、新加入農業從業者、新生代農民，要區分不同主體，對其權益該保障的保障、該調整的調整。只有立足世代更替發展的角度審視三權分置改革，三權分置改革的政策才不會頭痛醫頭、腳痛醫腳，才不會簡單短視，才能更加科學合理，得到廣大農民的真心擁護和積極參與，獲得強勁的生命力。
三是動態發展思維。當下農業經營效益低，農地以向外流轉為主。但隨著經濟社會發展，消費者逐漸不再關注農地的農產品市場價值，而關注農地的生態價值、資本價值、金融價值，人口是否會出現向鄉村的回流，農民是否又希望流轉回土地呢？對未來城鄉、工農、人口、土地的形態，不能以當下標準進行簡單固化評價或假定，應當開拓視野、大膽假設，用動態發展的眼光去審視三權分置改革，三權分置改革才會更加靈活和科學。
四是歷史慣性思維。毋庸置疑，農地的實際生存發展保障功能會越來越弱。但長期歷史中形成的農民與農地的深厚聯系，不會隨著農地的實際生存保障功能減弱而快速減弱。農地對農民的心理保障預期將長期存在。有心理保障預期的城鄉人口流動，與無心理保障預期的城鄉人口流動，對經濟社會發展造成的影響完全不同。三權分置改革要充分考慮農民與農地關系的歷史慣性對經濟社會發展的影響。唯有統籌考慮、科學研判、協同推進，三權分置改革才能順利推進，取得事半功倍的良好效果。
八、結語
三權分置改革是一項長期任務，在我國農業經營領域中將長期存在。三權分置改革從經營主體自發行為上升成國家決策，體現三權分置改革不僅僅是農地本身問題，更涉及與之相關的諸多經濟社會問題。三權分置改革本身簡單，但要做到與其他改革有機銜接、與經濟社會協同健康發展并不容易。除文中涉及到的問題外，三權分置改革過程中還將出現許多新問題新情況，需要科學應對。
推進三權分置改革，要理順發展思路，把握基本原則，從經濟社會發展全局，運用動態發展思維，以保障農民權益為出發點，以構建城鄉統一土地制度為主導，科學認識三權分置改革的法律性質，適時修訂完善法律法規，妥善處置承包定期調整等具體問題，積極做實做強集體經濟組織，拓展經營權權能，開拓思路方法，創新體制機制，兼顧多重功能目標和多元主體利益，切實保障土地資源的長期科學合理利用，推動農業經營發展水平穩步提升，促進經濟社會健康發展。
作者單位：中共河北省張家口市農工委
中國鄉村發現網轉自：新三農 微信公眾號
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