——歷史經驗與理論建構
【摘要】農村基層治理是一個復雜的、多層次的體系，包括行政基本單元、協調和服務基本單元及自治基本單元。自治基本單元是最靠近家戶的一個單元，在歷史上自然形成，其規模受農民參與的方便性和合作解決基本公共問題的能力約束，前者稱為“參與約束”，后者稱為“能力約束”，自治基本單元的規模就位于兩者之間。農村基層自治基本單元的劃定可以遵循五個原則：產權相同、利益相關、血緣相連、文化相通、地域相近。五個原則又可以稱為“五個因素”。農村基層治理的基本單元就由“兩大標準”和“五個因素”共同決定。
“五個因素”決定基本單元在哪里，“兩大標準”決定基本單元有多大，前者是充分條件，后者是必要條件。
【關鍵詞】中國農村；村民自治；基本單元；“能力標準”；“參與標準”；“五個因素”
最近幾年全國各地都出現了將村民自治從村莊下沉到小組、村落、自然村的現象。這種現象表明當前以村莊(俗稱行政村)為基本單元的村民自治已經不能滿足農民的需求，無法實現村民自治的最大效能，農民正在努力尋找更適合于自治的基本單元。為此，2015年中央一號文件也提出：“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續搞好以社區為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現形式。”其實，基層治理的單元、自治單元，自新中國成立以來一直處于調整中，也一直在爭論，如20世紀五六十年代提出“三級所有，隊為基礎”，這個“隊”開始定為生產大隊，后來又明確為生產隊。這說明農村基層自治的基本單元一直處于探索中。這就要求學界對此做出理論回答：如何確定村民自治的基本單元。本文將以村民自治的基本單元為研究對象，考察它的劃分及劃分依據、位置及其規模。
一、治理基本單元的研究進展
學界對治理基本單元的研究成果豐碩，但對自治基本單元的研究則比較鮮見，散見于歷史學家、人類學家和政治學家著作中。對治理基本單元的論述主要有三類：一是城邦規模的論述，二是國家規模的論述，三是農村基層治理單元的論述。
(一)城邦的治理單元和規模
對于城邦治理基本單元的研究主要是古希臘、古羅馬的學者。柏拉圖認為，當政者在考慮城邦規模和疆土時“不能超過最佳限度”，不能太大，也不能太小，“大到還能保持統治”，小到“盡一切辦法守衛著我們的城邦”[1]。在《法律篇》中，柏拉圖將基本單元進一步量化，不僅“應當足以維持一定數量的最有節制的人的生活”，還能夠“足以保護自己，反對侵略”。他認為，5040位土地所有者是一個恰當的城邦規模[2]。柏拉圖是從基本單元的生活及防衛的角度來考察基本單元及其規模的。
亞里士多德則拓展了城邦治理基本單元的研究，從多個角度考察基本單元的規模。從土地來看，“應當以足使它的居民能夠過閑暇的生活為度”；從人口來看，“足以達成自給生活需要而又是觀察所能遍及的最大數額”[3]356。亞里士多德與柏拉圖最大的區別是考慮了自治和立憲的問題：“人口太多了，雖然在物質需要方面的確可以充分自給，但它卻難以構成一個真正的立憲政體”[3]354。“一邦公民人數不能超過萬人；居民都遠近相望，里閭相逢，互知其行為、能力、門望、貧富；平時集會可以朝至夕歸，戰時征召可以朝令夕合。”[3]355亞里士多德提出了城邦要滿足自治的條件，必須具備互相熟悉、知根知底、集會方便、有利防衛等四個具體條件。
(二)國家的治理單元和規模
盧梭在《社會契約論》中比較多地闡述了國家治理的邊界和規模，概括起來有三個觀點：一是國家規模要適度，不能逾越其“極限”——“使它既不太大以致不能很好的加以治理，也不太小以致不能維持自己”[4]59。二是國家的規模要處理好人口與土地的組合，人口和土地“這一比率就在于使土地足以供養其居民，而居民又恰好是土地所能夠養活的那么多”[4]62。三是民主只能在小國實施，“一般說來，民主政府就適宜于小國”[4]83。而且盧梭認為，“小國在比例上要比大國更堅強得多”[4]59。盧梭提出的“最佳規模”“極限”“恰當疆界”就是一個國家治理的基本范圍和規模，屬于國家治理的基本單元。盧梭的國家基本單元考慮了統治的需要和民主的需要。
孟德斯鳩也專門研究過規模與政府形式的關系。其一，不同的規模應有不同的政府形式與之相對應。“小國的自然特性宜行共和政體，稍大的國家的自然特性宜行君主政體，而大國的自然特性則宜由專制君主治理。”“一個幅員遼闊的帝國的統治者必須握有專制權力。”[5]149其二，共和國的規模要適度，“就性質而言，共和國應該幅員較小，否則它就很難存活。”其三，小規模的國家宜實施民主。“在一個小共和國里，每個公民都能更多地感受和了解公共福利，與公共福利更為接近。”[5]146－147“一個共和國，小則亡于外敵，大則毀于內弊”[5]155。其意思是小規模的民主國家無法維持其公民的自治；雖然大型國家能確保其自治，但這種自治是掌握在統治者手中而不是人民手中的。孟德斯鳩研究了民主國家的規模和基本單元，結論是民主只能在“小國寡民”中實施。
與孟德斯鳩不同，密爾認為，在面積和人口超過一個小市鎮的社會里，所有人參與公共事務是不可能的。因此，一個完善政府的理想類型一定是代議制政府[6]。密爾的意思是，在小規模的人口和土地的區域宜實施公民直接參與的民主制，否則就是代議制。聯邦黨人則討論了不同規模國家的民主治理形式：“在民主政體下，人民會合在一起，親自管理政府；在共和政府下，他們通過代表和代理人組織和管理政府。所以，民主政體將限于一個小小的地區，共和政體能擴展到一個大的地區。”[7]密爾、孟德斯鳩和聯邦黨人均認為，民主和自治的基本單元應該比較小，方便人們直接參與，參與是確定自治基本單元的重要標準。達爾以民主單位為研究對象，考察了規模與民主的關系，并試圖抽象化和理論化。他認為，“民主的城邦國家之所以更為優秀，在很大程度上是因為它更加充分滿足了公民效能和體系能力這兩個標準”[8]21。他還認為，這兩個目標是不可兼得的，“沒有任何一個單位或一類單位能夠最好的同時滿足這些目標”[8]129。達爾認為，民主單位的規模應取決于公民效能和體系能力，在不同的組合條件下會有不同的單位規模。
(三)部落治理和村落自治的基本單元
與政治學家研究的國家、城邦不同，歷史學家和人類學家則對部落、傳統村落的研究比較細致，考察過基層社會不同的治理單元：部落、村莊、村落、家庭及其氏族等。
吉爾茨在研究巴厘島時，認為“村落，即德薩，是自給自足的，宇宙論層次上的基本機體單位，其自身具有封閉特征，并生成于本土原巴厘文化土壤之中。”[9]51“村莊不僅是一個簡單的居住單位：它是一個永久性公共團體，調整著地方社會生活中的一個非常寬廣卻又嚴重分野的領域。”[9]55吉爾茨認為，國家從未滲透進村莊，村莊實施自治和民主，以此管理村莊的公共事務。除村莊以外，地方政治形式還有灌溉會社和廟會，三者共同構成德薩體系，只不過灌溉會社和廟會是跨村莊的社會組織。可見，傳統時期的巴厘島村莊是自治的基本單元，這一單元是自然形成的。
普里查德在研究非洲東部的無國家社會的努爾人部落時認為，村落是一個非常獨特的單位：
“村落構成了一個社區，由共同居住地和一種親屬與姻親關系網絡聯結在一起……。村落是努爾人最小的群體，它并不專門屬于某種親屬關系的性質，而是努爾地區的政治單位。”[10]132－133普里查德認為，村落是自然形成的，與其他村落有明顯的區分；村落也是努爾地區最底層的單位[10]129；在村落中人們有強烈的認同感；村落沒有政治組織，也沒有村落委員會，但是人們共同決策[10]203－204。另外，努爾人單個的家庭不能保證牛奶的供給，因此不是一個自給自足的單位，其經濟單位要大于家庭[10]34。也就是說，努爾人家庭是一個生產單位，但不是一個完整的經濟單位；村落可能還是一個具有分配功能的經濟單位，同時是一個政治單位。
利奇通過對緬甸高地的克欽人的研究認為，將農民組織起來的“村寨”是治理或者自治的基本單元。一是建構一個概念——“政治單元”，它指“任何一個獨立自主的政治單元”，也稱為“單元社會”[11]19。他認為，雖然政治單元規模差異大、不穩定，但是村寨仍是一個基本的政治單元。二是兩種政治形式的基本單元不同，克欽貢勞是一種民主制政治組織，其政治實體是單個的村寨。克欽貢薩是一種貴族制政治組織，其政治實體是孟[11]65。三是克欽地區的地域組織分別為家戶、村寨、村寨群和領地。家戶是經濟合作的最基本單位，共居一屋，共同在一小塊土地上耕種。村寨是房屋的集合，指住在一起且互相關聯的人群及建筑等[11]113－114。四是貢勞與貢薩體制經常轉換，即前者可以通過村寨聯合成為貢薩，后者可以通過村寨分裂成貢勞[11]227。不管是分裂，還是聯合，最小的單元還是村寨。
巴特曾經對巴基斯坦西北部的斯瓦特巴坦人進行調查，對包括家庭在內的各個單元進行過研究，主要內容有以下四個方面：一是從地域結構來看，治理單元從小到大依次劃分為家庭、社、村、地方和地區[12]21。二是家庭是一個獨立的經濟單位，家庭成員在同一口鍋里吃飯，共同勞動，收入共有。三是社是基本的單位，村莊是重要的地理參照單位。對政府來說，村并不是一個基本單位，村莊又被劃分為不同的社，社才是行政管理和政治生活的基本單位，每個社有200～500人[10]20。四是村社內政治不平等，因為種族、經濟、宗族等原因，村社內是一種“保護—效忠”的關系。可見，靠近家庭的單元——社是基層治理的基本單元[12]13－17。
通過上述三個層次的敘述和分析，可以得出如下結論：其一，任何治理單元都有適度的規模，這個適度的規模就是各個層次的“基本單元”，如城邦的基本單元、國家的基本單元、民主的基本單元等。其二，農村基層治理單元很復雜，有多個層次，至少可以分為三個層次，貼近政府的單元、貼近家戶的單元以及位于兩者之間的單元，基層的自治或者直接民主的基本單元位于農村基層社會的底部，即貼近于家戶的單元為基層自治單元。另外從四個個案來看，家戶是基本的經濟單元，這個經濟單元包括生產單元、收入單元、分配單元和消費單元，四者統一于家戶經濟單元。其三，自治的基本單元規模不大，經濟、地理條件不同，規模會有差異，大致在幾十人到幾百人之間。其四，自治基本單元的特點是：大家彼此熟悉，相互聯系比較多，有凝聚力，有認同感，方便民主協商議事。對于上述分析可參見表1和文后圖1(政府治理和基層治理結構圖)。
上述結論是筆者通過對三個層次特別是對四部人類學著作的研究綜合分析而得出的，但是還有幾個問題沒有解決：一是基層自治基本單元究竟到哪兒？為什么？二是如何確定基層自治基本單元？其依據是什么？三是基層自治基本單元到底有多大？規模由哪些因素決定？這幾個問題是經典作家沒有解決的。要解決這幾個問題，就需要學者們從理論、實踐和現實方面展開研究，建構農村基層自治基本單元的依據、原則和標準。
二、基層自治基本單元的理論建構
古今中外的學者都有一個普遍的判斷：基層社會都是人們自我管理、自我服務和自我教育的，即基層社會沒有政府管理，實施自治。其實，這個觀點沒有認識到基層社會的層次性和復雜性。所謂層次性就是基層社會也可以分為多個層次；所謂復雜性就是基層社會由于各種條件、環境不同，治理單元和治理方式都會有差異。總體來看，基層單元至少可以分為靠近政府的基層治理單元和靠近家戶的基層自治單元，以及介于兩者之間的單元，其中后者根據各地條件可大可小。本文主要研究靠近家戶的基層自治基本單元，考察其確定依據、原則和標準。
(一)基層自治基本單元的概念及規模
基層自治的基本單元，是相對于地方治理的行政基本單元、服務基本單元的一個概念，是指適合于人們自治的最小單元。這個單元既不能太小，太小沒有能力應對公共事務；也不能太大，太大無法自治。基本單元的“基本”是“剛剛達到”“剛好符合”的意思，不是“最適合的單元”。
要把握這個概念，必須弄清“基本”這個詞。首先可以從單元的縱向鏈條來理解：其一，自上而下來理解。從政府治理來看，基層治理有若干層級，如緬甸高地克欽人有領地—村寨群—村寨三個層級；巴基斯坦的斯瓦特巴人有地方—村—社三個層級；東非努爾人有部落—第一裂變支—第二裂變支—第三裂變支—村落等層級；傳統中國鄉村有鄉鎮—村莊—自然村(或小組、屯、灣、沖)等。自治基本單元一定是基層各個層次中最底層的一個公共性單元，如克欽人的村寨、努爾人的村落、中國的自然村、斯瓦特巴人的社。高于底層的單元也可以自治，如村莊、部落，但它不是基本單元，而是基層單元。其二，自下而上來理解，基本單元一定是若干個家戶自然組成的一個公共性單元，在這個公共性單元中人們可以協商解決一些公共性問題。“基本”要與解決村莊中基本的公共問題有關，或者說“基本”的邊界要受基本公共問題約束。自下而上地理解，基本單元就是家戶不能解決、一些家戶聯合起來解決生產生活中的基本公共問題的“最小單元”。對此我們做基本的界定：農村基層自治的基本單元就是貼近家戶的最底層的公共單元，它是農戶聯合而成的最小公共單元，即最底層的最小單元。
農村基層自治基本單元還有三個特點：一是自然形成。自治的基本單元是人們在生產、生活及相互交往中自然形成的一種單元，人為劃分的單元不是自治的基本單元，如中國按照保甲制度劃分的保和甲、解放初期中國劃分的“行政村”等。在現實中，這些人為的單元可能會與自然形成的單元正好一致。二是基本單元還內含一個基本要求，它是一個能夠自我解決基本公共問題的單元。這個基本的公共問題就是人們在生產生活中，家戶解決不了的公共問題。①對于這類公共問題，有很多單元可以解決，但是基本單元是能夠解決公共問題的最小單元，如果再小就不能解決公共問題了，再大也就不是基本單元了。三是基本單元采用協商、民主的方式達成共識，即所有人能夠直接參與決策達成共識的單元。如果人多，就不適合直接參與，只能間接參與，因而它是能夠讓所有人直接參與且參與效果良好的最大單元。
結合對自治基本單元概念和特點的分析，可以進一步刻畫農村基層自治的基本單元：一是基本單元是農民能夠直接參與的最大單元，如文后圖2的D。二是基本單元是從上至下能夠解決公共問題的最小單元，如文后圖2的H。基本單元的規模是處于直接參與的最大單元D和解決公共問題的最小單元H之間。簡言之，基層自治的基本單元位于靠近家戶的公共單元，它是人們在生產、生活、交往中長期磨合而自然形成的。
(二)基層自治基本單元劃定的原則和依據雖然確定了基層自治基本單元的概念、位置
和規模，但是比較抽象，只是一個理論上的大致界定。而現實是復雜的，地區之間差異也很大，自然形成的單元也是由在具體不同的條件下各種不同的因素形成的，因此尚需進一步確定劃定農村基層自治基本單元的原則和依據。某一單元確定為基本單元，就肯定有區別于其他單元的獨特因素。這些因素使該單元的人們彼此熟悉、相互認同、相互依賴、愿意共事，從而形成聯系緊密的共同體。根據前期研究和實踐考察，基層自治基本單元的劃定可以依據五個原則。
1．產權相同。如果一個聯合群體共享、共占某塊土地、草原、森林、水源，即這一產權為群體共享、共占，如努爾人的牧場、俄羅斯的村社土地、中國農村集體土地以及緬甸克欽人的山地都是整個群體共同占有、共同使用，這些資源可能會分配給家戶使用，但是所有權屬于這個聯合的群體。共同占有產權的群體，對外具有排他性，對內利益相關，群體內聚。因此，具有共同產權的群體自然就以產權為紐帶形成利益共同體。這一共同體可以劃為自治的基本單元，當然共同體的規模還要符合“參與規模最大化”和“能力規模最小”的約束條件。
2．利益相關。共同產權是劃定自治基本單元的重要依據，但是在有些地方基本單元的形成可能與產權沒有關系，如山區有些地方同飲一處泉水；有些地方共享一條道路；還有些地方有著相同的產業，如努爾人都養牛；還有地方經濟上互助，如努爾人僅靠家戶在災害年景無法生存，就得依靠村落的幫助。中國傳統時期的水稻生產，農忙時期家戶之間都要合作。這樣人們在生產、生活上就有經濟往來，從而有了利益的關聯。利益的相關性將人們聯結在一起，而將沒有相關性的人們排斥在外，從而形成了一個以利益為紐帶的經濟共同體[13]。這一共同體可能比較大，也可能比較小，所以當符合“參與規模最大化”和“能力規模最小化”的兩個條件時，就可以認定為自治的基本單元。
3．血緣相連。福山認為，現代政治的現代性程度與去“家族化”的程度緊密相關，家族化程度越低，政治現代化程度越高[14]。但是基層社會的家族作用一直存在而且有一定的影響。從人類學經典著作來看，血緣特別是血緣最近的群體容易形成共同體，如努爾人的部落第三裂變支以下的村落就是血緣相連的幾代人形成，中國廣東、福建省的自然村基本上就是單姓宗族構成的，緬甸高地的克欽人也是因族而居、因族而聚。因此，血緣相近的群體因為血緣的紐帶從而構成血緣共同體。血緣共同體很多，有些規模也很大，甚至達到幾個村、幾個鄉。這些血緣性共同體如果恰好滿足“參與規模最大化”和“能力規模最小化”的條件，則可認定為自治的基本單元，如果比較大則需要按照上述標準再劃小。
4．文化相通。文化也是形成共同體的重要因素，如共同的信仰、共同的祭祀、共同的習俗，以及共同的通婚圈，均可以形成具有排他性的群體。具有共同信仰的群體可大可小，大的可以是國家，小的可以是自然村，并不是所有的信仰群體、信仰共同體都是自治的基本單元，只有同時滿足“參與規模最大化”和“能力規模最小化”且貼近家戶的小共同體才是自治的基本單元。很有意思的是，從四大人類學經典著作的研究來看，相同的信仰和習俗可以作為基本單位的劃定標準，但它并不是基本的政治組織，難以形成共同的政治行動。
5．地域相近。地域包括地形條件、生態條件，也是形成共同體的一個重要因素，如同時住在山坳的家戶、同時居住在山頂的農家，或者同時圍繞著一個池塘的群體，或者散居在湖邊的農民，他們面臨著共同的地形、共同的地理條件，從而有著共同的外部條件和外部條件所塑造的共同的氣質和特性。這些共同的外部條件和內在特質使人們相互認同、彼此相通，從而構成地域共同體，為劃定自治的基本單元創造了地域條件。
如果將“能力規模最小”和“參與規模最大”稱為“兩大標準”，即能力標準和參與標準，那么產權相同、利益相關、血緣相連、文化相通、地域相近則可以稱為“五個要素”。“五個要素”中的某一個或者某幾個可以形成共同體，但這些共同體可能比較大，也可能比較小，還需要將“兩大標準”加進來考察，才能夠共同確定基層自治的基本單元。可見，“五個要素”是自治基本單元的必要條件，“兩大標準”是自治基本單元形成的充分條件，僅有“五個要素”只能確定為共同體，無法確定是否為自治的基本單元；僅有“兩大標準”，只知道是基本單元，沒有辦法知道這個基本單元是如何形成的；當然沒有“兩大標準”根本就無法確定自治的基本單元(參見文后圖3)。因此，“五個要素”和“兩大標準”共同決定基層自治的基本單元，或者說農村基層自治的基本單位是“兩大標準”和“五個要素”的函數。簡單地說，“五個要素”確定是否是共同體，“兩大標準”則確定“基本”在哪里、“基本”有多大。
(三)自治單元與行政單元、經濟單元
農村基層社會有不同層次的單元，自治基本單元只是其中一個層次組織。我們要弄清楚的是自治的基本單元與其他基本單元的關系，以及自治基本單元在基層治理諸多單元中的地位和作用。從縱向關系來看，如果包括家戶，農村基層治理的層次主要有四個。
第一層次，家戶層次與經濟基本單元。家戶是一個能夠獨立進行生產和生活的經濟單元，經濟單元又可以分為生產單元、生活單元、消費單元和分配單元。生產單元、生活單元和分配單元必須一致，否則就會出現權責不等、激勵不夠的現象，如農村人民公社時期。
第二層次，社組寨層次與自治基本單元。家戶層次向上就是社、組、寨等自然形成的共同體，俗稱為自然村。前面已經專題研究，這一層次靠近家戶、適合自治，是自治的基本單元。
第三層次，社組寨聯合與協調、服務基本單元。若干個社構成聯合社，若干寨構成聯合寨，若干個村落構成村莊，若干個自然村構成村莊。這一層次上連政府，下連各個自治基本單元。其中間地位決定了其治理方式，既有上級交辦的任務，也有家戶委托的事件。前者采取行政的治理方式，后者采取代表制的協商方式。這個層次是一個起承轉合的層次，是協調和服務的基本單元。
第四個層次，縣級政府以下和村莊以上的單元，或者說靠近地方政府的單元。這個層級從古至今都是一個行政的層級，主要的功能是行政管理，包括管理社會、服務社會，具有管理功能和服務功能，是行政的基本單元。
從文后圖1可以清晰地看到，基層治理主要有四個層級，行政單元、協調和服務單元、自治單元和經濟單元。自治單元是貼近家戶的一個單元，以民主的方式協商解決問題。行政單元是貼近政府的一個單元，以行政的方式來管理和服務鄉村社會。家戶是一個經濟單元，負責生產、生活、消費和分配，以及以家戶為單元的政治行動。村莊位于基層治理的中間層次，承接政府的行政事務，也解決村莊內部的公共事宜，前者用行政手段解決，后者用協商的方式解決。
三、中國農村村民自治基本單元的歷史演進
中國有句俗話：皇權不下縣，縣以下為自治。大體而言，此話有一定的道理，但是皇權也滲透到鄉村社會，而且鄉村社會是一個多層次、多形式的復雜社會，并非“自治”可以簡單地解釋和概括。與其他國家相比，中國基層治理和自治基本單元有相同的地方，也有自己的獨特性。
(一)傳統鄉村社會的治理及基本單元
在傳統中國鄉村社會，官方有三套治理體系：第一套體系是保甲制。保甲制的主要功能是治安控制，包括治安、偵察和舉報等職能。清朝規定，10戶為一牌，設牌頭；10牌為1甲，設甲長或甲頭；10甲為一保，設保長或保正，綜理全保事務[15]39。第二套體系是里甲制。它是以征稅為目標的基層組織體系，每10戶為一甲，設甲長；每10甲為一里，設里長。也有變化，每11甲為一里，即110戶為一里[15]43。第三套體系是鄉約制。鄉約主要由耆老來執行，進行《圣諭廣訓》的講座，耆老與村社的官方事務無關，充當一種敬耆德的象征[16]11。
除了傳統的官方治安、賦稅、宣講三個體系外，還有一個自然形成的傳統鄉—村體系。鄉是由村組成，非自然形成，而是古代政府設置的一個行政單位。在清代已經不是行政單位，但仍然允許其存在，是一個村際合作或組織單元，屬于半官方組織[15]13。村莊是自然形成的，俗稱自然村，它是中國鄉村社區生活的基本單元，由若干個家庭在長期生產生活中逐漸聯結而成。在一個特定地區，村莊的數量、大小、組織程度和個別村莊社區活動的數量，視當地人口密度、地區大小，特別是當地的地理和經濟條件的不同而有別[15]11。村莊規模從幾十戶到幾百戶不等。
在實踐中，行政體系與傳統體系相互交錯，相互借用、相互替用或者交叉使用，使得中國的基層治理體系愈加多樣、層級愈加復雜。在實踐中，基層治理形成了多類的五級體系、四級體系、三級體系和二級治理體系(參見表2)。從最貼近家戶的基本單元來看，分別是甲、院、村(自然村)、鋪、莊，最普遍的是甲和村(自然村)，少數地區還有保、里。自治基本單元的人口規模從10戶到100多戶不等。
傳統中國除了官方的行政治理體系、傳統的鄉村體系外，在南方特別是東南沿海還有宗族組織。這類組織以血緣為紐帶，形成宗族共同體。這些共同體與傳統鄉村體系和里甲、保甲行政體系摻雜在一起。一個村落可能就是由一個宗族組成，也可能有幾個宗族，還有可能幾個村莊都是一個宗族組成[17]。在實踐中，行政組織與自然村組織混用，國家還經常借用宗族組織來強化對鄉村社會的管理和監控[15]42，379。另外，除了宗族組織外，鄉村社會還有宗教組織、水利組織等功能性社會組織，這些功能性組織與國家的行政體系、傳統的鄉村治理體系重疊交錯，共同維護著傳統鄉村社會的秩序。
通過上述分析，可以發現傳統鄉村社會自治體系多而復雜，但是可以得到幾個基本結論：一是靠近家戶的組織是自治的基本單元，這個基本單元要么是甲、要么是自然村或者與自然村相類的如鋪、莊等單元。二是國家經常借用傳統農村基層治理體系、宗族組織、宗教組織等社會組織進行治理，特別是行政體系難以達到設計目標時更是如此。三是國家對鄉村社會干預不多，從國家層面來說，除了稅賦和危及國家的秩序外，其他均由鄉村社會自主管理，具有自治的成分；從鄉村社會內部來看，則鮮有民主的成分，一般的農民參與不充分，治理基本由宗族長老、鄉村士紳等精英主導[16]11。四是家戶是一個完整的經濟單元，包括產權單元、生產單位、核算單位等，在參與鄉村事務過程中，它還是一個政治行動單元。
(二)民國時期鄉村社會的治理及基本單元隨著民族國家的建立，民國政府不僅推行縣政官僚化，而且促進縣級以下行政體系正規化(參見表3)，主要有以下三項舉措。
推行“區”制。早在清末時期，有些地方就在推行“區”制，主要是在較大的鄉、保所在地的村鎮設立區公所。民國初年，“區”為一級自治組織，袁士凱憲制改革后，“區”成為政府一級組織，受縣政府控制。區設區長，下轄數名屬員和一隊警察。1912年《鄉鎮自治法》頒布后，“區”的權力為“鄉制”所削弱。1928年后，國民政府推進區級組織正規化，擬定區為自治組織，1933年其成為縣級政權的分支機構。區的職能很多，但主要職責是征收賦稅[18]。可見，區是基層社會靠近政府的一個層級單位，具有一定的行政職能。實施鄉鎮自治。1929年頒布、1930年實施的《縣組織法》《鄉鎮自治實施法》規定，凡100戶以上的村落，組成一個行政單位“鄉”(100戶以上的市鎮組成一個鎮)。不滿100戶的村聯合組成一個鄉。鄉進一步分為若干閭，每25戶為一閭，5戶為一鄰。鄉有“鄉民大會”，選舉和罷免鄉長，設立鄉公所，所有閭長為鄉公所成員。鄉是最基層社會的一級行政組織，實際上其就是原來的自然村。很多地方人們稱鄉長為“村正”或者“村長”。鄉長的職責比較多，修橋、補路、教育、戶口登記等，但賦稅征收仍然是重要職責。在鄉制下，賦稅由閭長催征，閭長由納稅人輪流擔任[19]。閭鄰制對鄉紳體制沖擊比較大，鄉紳的精英地位逐漸改變。
推行保甲制度。1934年民國政府在全國推行保甲制，“保甲之編組，以戶為單位，戶設戶長，十戶為甲，甲設甲長，十甲為保，保設保長”。
1937年以《保甲條例》為全稱頒行[20]25。該條例明確規定，村莊負責實施保甲制度。保甲制度的主要功能是統計人口、報告村民的活動、動員村莊自衛等。在推行保甲制度之前，原來村莊有村長、村副和村公所。保甲制以后，村公所利用保甲制進行鄉村治理[21]。民國政府的改革只涉及鄉村組織，對農村的經濟制度、社會制度沒有觸及，而且在村莊也只有職能的分合、轉換及治理主體的變化，對家戶經濟的影響不大。因此，家庭仍然是一個完整的經濟單元和村務參與的政治單元。
通過上述梳理可以得出四個結論：一是在民國政府時期鄉村社會設置了區、村、閭、鄰四級行政體系；以行政為目標的區—鄉(村)體系和以治安為目標的保—甲體制相互兼用和借用。二是民國政府仍然以靠近家戶的組織——自然村(或鄉)為治理的基本單元；對農民來說，自然村是自治的基本單元。從華北地區來看，自然村的規模約為三五百人，民國政府在基本單元的選擇上比較尊重歷史和習俗。三是明確規定縣政以下實施自治，用民主的方式進行管理。這只是法律上的要求，而實踐中，與法律的要求還是有較大的差距。四是民國政府的改革沒有涉及家戶，家戶依然是自給自足的一個經濟單元，也是參與國家和鄉村事務的政治行動單元。
民國政府農村基層治理體系存在的最大問題是：隨著國家政權下沉，村莊的行政和自治不分、政務和村務不分、對上的職能明顯強于對下的職能，內生性農村基層治理制度以及精英主導農村治理模式逐漸改變，農村基層治理制度的外生性、鄉村機構的工具化特點逐漸顯現。這一特點在新中國成立后體現得更加明顯。
(三)新中國成立后農村基層的治理及基本單元
新中國成立以后，農村基層治理體系變化更大(參見表4)，大體可以分為以下四個階段。
第一個階段，沿襲傳統時期。1952年政務院六次會議出臺了一系列文件，對農村基層的治理體系進行規范，形成了區—行政村—自然村、區公所—鄉—村、鄉—村等體系，并于1953年建立了完全意義上的黨政組織系統，設立了村人民代表會議和人民政府，從而形成了村級政權。在中國歷史上這是第一次將村納入政府行政管理體系。
1954年憲法取消區級、村級政府，明確鄉為五級政府中的最后一級政府[22]332－333。村莊退出國家行政序列，這以后開啟了另一個劇烈的農村組織化過程。
第二個階段，基本單元擴大時期。土改工作結束后，國家開始鼓勵農民互助合作。1953年中共中央通過了《關于發展農業生產合作社的決議》，大力推進初級合作社。初級合作社與自然村基本吻合。農民以土地、農具等生產資料加入合作社，實行按勞計酬和按股分紅的原則。家庭不再是生產單位，但仍是產權單位、消費單位。
1955年，國家將初級合作社合并為高級合作社。高級合作社與規模較大的自然村吻合，或者由若干小自然村合并而成。高級合作社為生產、核算的基本單位，取消了家庭的產權單位地位，但家庭還是消費單位。
1958年4月中共中央發出《關于把小型的農業生產合作社適當地合并為大社的意見》，全國開展了一場以“小社”并“大社”的運動。1958年，通過《中共中央關于在農村建立人民公社的問題的決議》，根據決議，人民公社“一般以一鄉一社，兩千戶左右為合適”，“實行政社合一”的管理體制。1958年12月通過《關于人民公社問題的決議》，人民公社實行統一領導、分級管理的制度，分為公社管理委員會、管理區(或生產大隊)、生產隊三級[20]31－32。另外，還有不少地方開始探索人民公社大食堂制度，湖北京山“農忙食堂”、河北徐水的“公共食堂”等，《人民日報》《內部參考》等也贊揚、推薦人民公社食堂制度。1958年，北戴河會議后人民公社食堂制度迅速向全國推廣[23]。
農村人民公社制度將全國農民都整合到行政體系中，基層基本治理單元從村莊上升到鄉鎮。在農村人民公社體制下，鄉鎮是基本的核算單位，生產大隊是生產單元，生產小隊是作業單位。表面上看是三級管理體制，其實鄉鎮作為基本的核算單位，生產大隊、生產小隊只是具有執行功能的生產作業單位，實質上就是一級管理體系。1958年，農村基層治理體系就從新中國成立初期的三級管理體系演變為一級管理體系，生產、生活、消費、核算、政治組織均由農村人民公社統一負責。家庭的消費單位也被取消了，家庭僅限于生物學意義的“生命生產單元”，即只有生殖功能。雖然農村人民公社要求實施民主管理，但在強大的行政壓力和龐大的管理單元下，民主只是一種文本要求和政治表達，沒有真正實現。
第三個階段，基本單元縮小時期。不合實際的農村人民公社及刮“五風”，將整個農村經濟推到了崩潰的邊緣，因而國家對農村基層治理體系開始進行調整，首先撤銷了公社食堂，恢復了家庭的生活、消費功能，家庭變成了一個生活單元。1960年11月，中共中央發出了關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信，要求縮小治理的基本單位，基本原則是“三級所有，隊為基礎”。“隊”是指生產大隊，即明確生產大隊為公社的基本核算單位，將治理的基本單元從人民公社縮小到生產大隊。1962年2月的《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》進一步調小、調低核算單元，將生產隊作為基本核算單位，建議以20～30戶為宜。9月的《農村人民公社工作條例(修正草案)》再次明確生產隊為公社的基本核算單位。這一規定一直延續到20世紀80年代初期。至此，農村基層治理體系再次回歸到公社—生產大隊—生產隊的三級管理體系，其中生產隊是核算的基本單元、自治的基本單元，家庭為生活、消費單元。
第四個階段，基本單元功能調整時期。雖然自治的基本單元調整到生產小隊，即小的自然村這一層級，但生產隊依然是生產單位，生產單位與農民傳統的家戶習慣和家戶經濟理性依然不一致。1978年，各地開始探索“包產到戶”“包干到戶”。這一改革得到國家認可，1980年的中共中央75號文件，1982年的中央“一號文件”將此規范為“家庭聯產承包責任制”。家庭承包責任制將生產隊的生產功能還給了家庭，家庭再次成為一個比較完整的經濟單元，具有了生產、經營、收入、分配、消費功能，生產單元與核算單位、消費單位一致。家庭承包經營使人民公社、生產大隊的功能迅速弱化。1982年，新憲法明確由村民委員會管理農村基層事務。1983年，中共中央和國務院發出了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，宣告農村人民公社體制的終結[20]34，36。
1987年，全國人大常委會通過《村民委員會組織法》，在農村實行村民自治，規定“村民委員會”一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村民委員會；大的自然村可以設立幾個村民委員會。按照《村民委員會組織法》，中國農村基層實行鄉—村兩級管理體系。雖然各個村莊根據聚居情況還設立村民小組，但是村民小組并沒有法定地位，只是信息交換的一個中轉站。
這一政策規定比較靈活，但在政策執行過程中存在三個大問題：第一，自然村是一個很抽象的概念，也是一個沒有標準、依據的概念，現實中難以操作，給予地方很多自主裁量權，導致村民委員會規模大小不一、五花八門。第二，簡單地一一對應。很多地區將自然村等同于生產大隊，簡單地將生產大隊改為村民委員會，沒有將比較大的自然村進行拆分，導致以大自然村為單位的村民委員會規模較大，村民自治難以實施。第三，沒有考慮歷史合并原因。在合作化時期，很多生產大隊是由高級合作社轉換過來的，而有些地區的高級合作社由多個自然村合并而成。這類生產大隊直接轉為村民委員會，一是村莊規模比較大，二是土地所有權在自然村，生產經營權在家庭，法定治理權又在村委會，所有權單元、生產單元、治理單元存在嚴重的不對稱，導致土地糾紛不斷，如烏坎的村組、村民沖突就是產權單元、生產單元與治理單元不一致而導致的[24]。
家庭承包責任制改革在農村基層治理方面有兩個重大的貢獻：其一，家庭回歸為較為完整的經濟單元，生產、生活、消費和分配單元一致，解決了生產的激勵問題。其二，一部分規模比較小的村莊的基本單元回歸到自然村，使自治的基本單元實至名歸。由于改革操作過程中的問題，現實中仍然有很大一部分規模比較大的村莊，其基本單元在“行政村”“生產大隊”這一層級，沒有真正下移到靠近農民的“自然單元”。因此，農村基層治理體制面臨著進一步向下調整的壓力和動力。總體而言，20世紀80年代的改革對于規模比較小的村莊如北方地區，鄉—村兩級治理體系已經能夠滿足其需求，但是在長江流域、東南沿海、西南地區則有著自治基本單元回歸自然村、重構三級治理體系的強大需求。
四、中國農村村民自治基本單元的新選擇
2005年以來，隨著農業稅的取消以及國家惠農政策、農村公共設施建設和公共服務力度的加大，農民對參與決策、參與自治的需求強烈，農民期待知情權、參與權、決策權和監督權。但是，現有的條件卻無法滿足農民參與的需求：一是不少村莊規模過大，農民無法參與、無力參與；二是治理單元與產權所有、調整單元不一致。這些導致村小組與村莊的沖突、村莊與村民的沖突不斷加大，村民自治“形式化”“村干部化”。為了解決阻礙村民自治的兩大問題，有些地方開始探索將村民自治單元下移到村民小組。比較典型的有湖北秭歸的村落自治、廣東清遠的自然村自治、四川都江堰的院落自治。
(一)湖北秭歸的村落自治
湖北秭歸屬于大山區，山高路遠人稀，一個村莊幾千人，幾十平方公里。農民開玩笑說本村人“講話容易，握手難”。農民要去村莊辦事、開會，需要一二個小時甚至半天。家庭承包責任制后，村莊對農民再也沒有吸引力，加之各個小組之間的農民非同宗同祖，彼此交往不多，互不熟悉，村民自治難以在規模較大且沒有利益關聯的陌生人中實施，基本流于形式，村民自治變成了村干部自治，村莊治理變成了村莊管理。為了解決這個問題，秭歸縣根據利益相關、產業相同、習俗相近等標準將居住相對集中的農民劃為一個村落，作為自治的基本單元，讓農民自我管理、自我服務、自我教育。村落大體規模為30～50戶，一二百人左右。村落規模不大，農民互相熟悉，需求相同，利益相近，具有強烈的認同感和凝聚力。在村落中，農民方便議事、決事以及有利于共同解決村落面對的公共問題，自治成效比較好。秭歸縣通過將自治基本單元從村莊下移到村落，建立了鄉—村—村落三級治理體系，其中，靠近農民的村落為自治的基本單位，實施成效比較好，這樣，自治真正地運轉了起來。
(二)廣東清遠的自然村自治
廣東清遠既有丘陵、也有低山，地理條件不太好。現在的村民委員會由農村人民公社時期的管理區直接轉換。村莊規模少的上千人，多的幾千人，甚至上萬人。村莊面積大，一個村莊又分成若干個聚居區，一個聚居區就是一個自然村、一個宗族。宗族有共同的祠堂、共同的祖墳、共同的祭祀活動，甚至還有公田、公山。村莊的土地所有權在自然村，但是法定的治理權在村莊，兩者不統一，矛盾較大。正因為如此，清遠的村民自治根本難以實施，村莊也難以指揮自然村。雖然村莊自治難以實現，但是以宗族為主的各個自然村卻能夠開展各種各樣的祭祀活動、建設活動。有鑒于此，清遠市干脆將村委會、黨支部同時下調到自然村，將自治村變成新的村委會。現有村莊變成一個片區，承擔整個片區的公共服務職能。村委會下沉到自然村后，清遠進行了土地整治，將所有農戶的承包地合并整理，然后抽簽再分配。由于自然村鄉親有威望，村落有凝聚力，土地歸并整治再承包的過程很順利，村民自治的效能很高。清遠依據產權相同、血緣相連(宗族)、集中居住、規模適度劃分基本自治單元，每個村約200～300人。清遠通過改革，將過去的鄉—村兩級管理體系變成了鄉—片—村的三級管理體系，片區承擔政府的公共服務職能，村莊承擔自治功能，即村務與政務分離。靠近農民的村(自然村)是自治的基本單元，處于中間位置的片區則成為專門的行政、服務單元，鄉鎮主要是行政功能。
(三)四川都江堰的院落自治
四川省都江堰屬于成都平原，自然條件、生態環境都比較好。現有的村民委員會由農村人民公社時期的生產大隊轉換而來。生產大隊源于合作化時期的高級合作社，而高級合作社則是由自然形成的多個院落合并構成。村莊規模一般在一兩千人之間。雖然都江堰的村莊大部分在平原地帶，但是各個院落相距較遠，農民彼此之間沒有更多的交往和利益關聯。村民自治因規模、距離和利益而流于形式。2008年都江堰利用汶川大地震后的災后重建機會，以院落為單位重新建構自治組織：一方面，重建時以院落為單元來重建；另一方面，將相對集中的院落劃分為自治組織。都江堰按照居住集中、規模適度、產權相同、方便自治的原則來確定院落。以院落為自治的基本單元，每個院落有300～500人。院落以理事會的方式進行民主管理，村民以家庭為單位參與院落的公共事務。都江堰通過將自治下移到院落，建立了鄉—村—院落的三級治理體系。
三個地方的治理體系改革有五個共同特點：一是村莊治理體系從鄉—村兩級變為鄉—村(片區)—院落、村落、自然村三級體系。二是規模比較大的村莊被劃分為更小的單位作為自治的基本單元，規模是在山區100～200人，在丘陵為200～300人，在平原為300～500人。三是自治基本單元主要承擔自治功能，行政或服務功能留在上一個層級，即貼近農民的層級組織承擔自治功能，遠離農民的層級組織承擔行政和服務功能。四是在自治的基本單元實施村民自治，主要解決農戶不能解決的公共問題。五是自治基本單元的劃分標準主要有產權相同、利益相關、文化相近、血緣相連、產業相同、地域相近等。
值得深思的是，三個地方在自治單元下移時有些利用了村民小組，有些則沒有利用村民小組，如秭歸取消了村民小組，而是以小組內部的各個村落為基本單元；都江堰則把小組和村莊之間聚落在一起的農民稱之為院落，一個院落可能包括幾個小組；廣東清遠則是自治單元下調到自然村，自然村大多與村民小組一致。三個地區并沒有統一地下調到村民小組，說明了村民小組并不是一個自然形成的單元，而是為了方便管理設置的一個單元，自治單元只能根據五個原則選擇自然形成的農民聚落。三個地方的改革其實是對農村人民公社體制的進一步調整，將基層的基本單元回歸到靠近農民的層級組織，特別是將多個自然村合并而成的村莊進一步拆分，將自治單元下移到自然村，使自治單元與自然形成的自然單元一致，使自治單元與產權所有單元一致。在下移的過程中沒有統一下調到村民小組，而是根據農民凝聚的條件因地制宜地選擇。
五、基本結論和進一步討論
(一)基層治理的基本單元類型多樣
對于傳統農村基層社會，不管是馬克思還是韋伯都認為，基層社會是同質的，沒有大的區別，特別是基層治理，要么是專制的，要么是民主的。其實，農村基層社會并非同質的，各地的差異很大，基層的治理也不能簡單地是專制的，或者是民主的，或者是自治的。即使東非的部落或者緬甸高地的克欽人，也都是分層級的。國家社會如傳統中國，國家有賦稅需求，所以有里甲制；國家有治安需求，所以有保甲制。在無國家的部落社會如東非，在村落之上也有共同御敵的部落或者部落聯盟。從中國地方基層治理最近的探索來看，基層治理有不同類型的基本單元。從國家視角來看，有行政基本單元；從農民視角來看，有自治的基本單元；自治的基本單元太小，行政的基本單元太大，因而在行政基本單元與自治基本單元之間，一定還會有一個兼具行政和自治的單元，可以稱之為協調服務單元，如都江堰、秭歸的村莊，清遠的片區。所以，不能將農村基層治理視為統一的、同質的，農村基層治理也應該分層次，總體來說，有行政的基本單元(鄉鎮)、協調服務的基本單元(村莊)及自治的基本單元(自然村)。
(二)自治的基本單元的位置和規模
從人類學的經典研究、中國歷史及當前改革探索來看，農村基層自治的基本單元一定是靠近家戶的群體性組織，這個組織與農民直接打交道，不需要再經過其他的群體銜接。自治基本單元的規模取決于兩個條件：一是農民參與自治組織的最大規模，二是農民合作解決公共問題的最小規模。兩個規模決定了自治基本單元的規模。從歷史上看，靠近農民的單元在幾十戶到上百戶之間。從當前對自治基本單元的探索來看，地處山區的秭歸在一二百人左右，地處丘陵與山區的清遠在二三百人左右，地處平原的都江堰約三五百人左右。在這個規模范圍內能夠滿足兩個條件：農民能夠直接參與基本單元的公共事務；農民能夠合作解決公共問題。因此，自治基本單元的“兩大標準”還從內在制約著基本單元的規模。
(三)自治基本單元劃定的原則和依據
“兩大標準”只是內在制約，或者說是一個“事后經驗計算”的理論結果。對于農民和政府來說，如何選擇基本單元呢？從人類學經典敘述、中國的歷史及當前的改革探索來看，自治基本單元是自然形成的村落、院落、屯、自然村等。人們要么有相同的產權，要么有共有的牧場，要么有共有祠堂，前者如東非的部落，后者如廣東的清遠；或者人們之間有很強的利益相關性，如共享一條河、一條路等，如湖北的秭歸；或者血緣相連、文化相同，如廣東的清遠、蕉嶺，緬甸的克欽人；也有地域相近的，如湖北的秭歸、印尼的巴厘島人。可見基本單元的選擇不是隨意選擇的，否則就會破壞經濟、社會、政治系統導致重大損失，影響治理成效，如農村人民公社時期的集體化；或者會導致重大的沖突，如烏坎事件。自治基本單元只能根據產權相同、利益相關、血緣相連、文化相近、地域相同來確定自然形成的群體，同時還必須滿足“參與標準”和“能力標準”。表面上看，基本單元的選擇、劃定比較簡單，但人類通過幾千年探索甚至付出了重大的犧牲才領悟到：在人類自然形成的群體、聚落中用“五個因素”來選擇，以“兩大標準”來劃定村民自治的基本單元。當然，在非自然形成的群體中，如新型農村社區、城郊社區等依然可以用“五個因素”和“兩大標準”來確定自治基本單元，前者為充分條件，后者是必要條件。
(四)中國農村基層治理發展的基本趨勢
從傳統時期到現代國家，中國農村基層治理及其體系發生了巨大的變化。
1．從多線治理結構轉向單線治理結構。在傳統帝國時期甚至在民國政府時期都曾經有過多線治理體系，如以賦稅為目標的里甲制度，以治安為目標的保甲制度，以宣講為目標的鄉約制度，還有傳統的鄉村體系；除此之外還有其他的宗族組織、宗教組織，以及水利會社、灌溉會社、廟會等功能性社會組織。但是，在民國時期只有行政體系和保甲體系。新中國成立后只有國家規定的區、鄉、村及與之共生的黨的各級組織。可以發現，中國農村基層治理體系從多線轉向單線。
2．從多層級轉向較少的層級。在晚清時期，基層治理有的地方多達五個層級，如福建就存在鄉—里—都—圖—保，還有很多鄉—里—村—甲等四級體系，民國政府也是區—鄉—閭—鄰四級體系。新中國成立后開始設立區—鄉—村三級體系，后來逐步縮小為農村人民公社一級治理體系。最后，又不斷地增多和下移，變成人民公社—生產大隊—生產隊的三級管理體系。改革開放后，由于村民小組沒有法律地位，中國農村基層治理實際上變成了鄉—村兩個層級。兩個層級的治理體系并不適合于中國農村基層，因此不少地方在探索三級治理層級，將自治單元下沉，形成鄉—村—組(自然村)的治理格局。從中國來看，農村基層的三級治理體系比較符合中國的實際，靠近農民的為自治基本單元，靠近地方政府的為行政基本單元，處在兩者之間的為協調服務基本單元。
注釋：
①這里要注意，這個公共問題是生產、生活中的基本問題，而不是如水利設施、大型公路和橋梁建設等大型公共建設，前者基本單元可以解決，后者需要國家、政府來供給。
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中國鄉村發現網轉自：《學習與探索》2016年第4期
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