（記者 黃姝倫）中國土地制度的主要矛盾是，一方面，部分人還固守著‘鄉土中國’的土地本位理念，認為“鄉村就是鄉土；農民就是種莊稼；農業就是搞糧食，管農業的就是負責糧食增產和查耕地”“土地是農民的命根子”“農民無地就造反”；另一方面，部分人以“城市中國”思維配置土地，認為“土地配置保城市”“發展空間上掐死農村”“農村功能就是供應農產品”。
日前，中國人民大學經濟學院教授劉守英在北大文研論壇主講“城鄉中國的土地問題”時發表上述觀點。
中國國家統計局數據顯示，2016年底，中國城鎮化率為57.35%。劉守英認為，經過三十多年快速的工業化和城市化，中國已經從“鄉土中國”轉型為“城鄉中國”，進入到了新的社會經濟形態，“城鄉中國”將是中國今后一個時期的基本特征，因此，“土地制度改革要應對城和鄉長期共存和融合的這么一種文明社會。”
在論壇上，他提出了三大問題：“鄉土中國”的土地問題是什么？城鄉轉型時期的中國帶來了哪些土地制度的松動？新一輪的土地改革又該怎樣適應城鄉中國的格局？
“土的束縛”
中國土地問題的爭論常常陷入兩極，劉守英認為其中一個原因是對“鄉土中國”土地制度的長期誤傳。“傳統的誤傳比如‘普天之下莫非王土’，還有一種長期的誤傳是‘農民沒有地就造反’，以及國內問題講不清楚就‘根據國際經驗’。”
劉守英回顧了“鄉土中國”時期土地的特征：農民依附于土地，以農業為生。“傳統中國土地問題的基本線索就是人地關系，一邊是人口不斷增長，一邊是增長的人口更緊地附著在土地上，形成一個解不開的結”。
劉守英表示，傳統中國的土地制度不是一個典型的私有狀態，土地的所有權屬于家庭，是小農經濟的基礎。
中國傳統的產權結構，尤其是近代以來，是以“田面所有權為大”。“也就是說土地所有權人是田底者，但是田底者不占有田面，土地的使用權和耕作權在田面者手上，并且有權雇工或把土地租給別人耕種。田面的權利是所有權形態，受地方習俗保護，包括地方非正式規則和合約。”劉守英表示，這樣的產權安排保證了農民耕種的積極性。同時，土地產權受到法定保護，皇權只收皇糧，不犯地權。
土地的功能在“鄉土中國”是非常復雜的。劉守英解釋，土地關系受宗族、民間信仰、熟人社會習俗等影響。除了生產糧食，土地還承載著名譽、抱負、熱忱和社會上的贊揚，并且帶來安全感和寄托著傳承的特殊感情，不會被輕易買賣。傳統中國的農業經營始終被限制在較小的規模內，逐漸排斥大農場主和雇傭經營方式，傾向于租佃經營方式。
劉守英認為，傳統的村莊制度規范了公私秩序。村莊制度對土地制度的影響是，陌生人很難進入村中的土地市場。這套“鄉土中國”的土地制度，他援引費孝通先生的評論稱：“從土里長出過光榮的歷史，自然也會受到土的束縛。”即在某種程度上，“鄉土中國”的土地制度阻礙了中國現代化的進程。
鄉土成故土
新中國成立后，進入到國家工業化時期，“整個國家工業化體系中，農民主要的功能就是被困在集體化的土地上，為城市提供低價的糧食。”劉守英說。
他表示，隨著沿海地區以出口為主導的工業化興起，內地工業化的衰敗，農民從“不能離土”“離土不離鄉”，開始跨地域地大規模流動，打破了被土地束縛的人地關系，絕大多數村莊出現了勞動力外流的現象。
而“農二代”的生活方式完全是“城市化”的，比如，回家不往村里住，縣城的賓館一到春節便人滿為患。在劉守英看來，“第二代的農民工已經不是農民，‘農二代’沒有干過農活，也不知道地在哪里了。”
“2008年金融危機之后，農民開始回流，但是回流不回村，回到家鄉地級以上的（縣）市，我們觀察到變化是，縣城80%的購房者是農民工。鄉土成故土。”
此外，劉守英分析稱，轉向“城鄉中國”以后，土地的功能和價值發生了重大的變化，農地經濟重要性開始下降。除了勞動力配置，非農用地價值大幅上升是推動中國從“鄉土社會”轉向“城市社會”最重要的力量之一。
他表示，20世紀80年代中期到1998年，鄉鎮企業異軍突起，得益于農村集體經濟組織提供相當廉價的建設用地，從事非農生產。
在劉守英看來，非農用地價值的上升導致了農村空間和城市空間爭奪土地的發展權，城鄉主要矛盾集中也恰恰在此。他指出，“98年《土地管理法》的重要標志是通過土地的征收、審批、用途管制和年度指標計劃，把農民搞工業化的路給堵死了。”
他認為，“城鄉互通，勞動力已經打通了，資本哪邊有力就往哪邊跑。現在的障礙就是土地，鄉村要有發展空間，鄉村的土地就要恢復做產業、做工業的權利。”
“農地的經濟價值大幅下降，農業這一行當，已經不是農村的主業，農地的非經濟價值比如名譽等不再上臺面。”劉守英指出，農民家庭農業純收入占收入比重從1998年的44.53%下降到2007年的31.49%，再降至2012年的26.61%。“整個中國社會的農民高度分化。”2012年全國農戶構成數據表明，純農戶只占18.28%，一兼戶（農業收入為主）占30.07%，而二兼戶（非農業收入為主）與非農業戶則占比超過了50%。
“面朝黃土背朝天”高勞動投入的傳統耕種方式也發生了轉變。劉守英表示，現在農民在種植業上，用工減少，農業經營形態發生了變化，年輕人基本出去（打工），留下的農民有大量的農閑。這一變化伴隨著機械化設施的投入，農業發展方式從提高土地單產為主轉向提高勞動生產率。過去的家庭農業變成了“家長在家種全家的地”，土地主要由第一代農民工打理。
“集體所有，農戶承包”面臨“大考”
“這幾年承包地的流轉速度非常快，現在已經流轉了35%左右。”劉守英透露，從流轉土地的主體來看，2014年，流入農戶的占58%，流轉到專業合作社的達到21.8%，其他主體將近10.17%，土地經營主體趨于多元化，外村人開始“進村”，形形色色的資本下鄉。
這意味著“集體所有，農戶承包”這一制度面臨著“大考”。劉守英表達了他的擔憂，“整個改革以來形成的這套制度，農戶承包的制度恢復了中國傳統的以家庭為單位的產權制度，但是歷史上并沒有‘集體所有’的帽子。”
“農民出去以后，能夠穿著西裝回來收租嗎？”如何讓承包者安心流轉土地，讓經營者安心經營？
此前，針對中央已對農地“三權分置”全面推進，劉守英接受財新記者專訪時曾表示，擴大經營規模，促進流轉，前提應該是徹底做實承包權，要對農民承包權非常小心關照。在實際操作中，對承包權的侵犯，可能來自兩種力量：一是來自所有權名義的侵犯，也就是集體經濟組織以所有者名義動農民承包權，把不種的地任意收回來；一是來自動用行政權擴大經營權，也可能侵犯承包權。“三權分置”的基礎性工作是，做實承包權，讓改革中獲得土地的農民在應對公權力的時候，在城市化過程中，能夠扛得住。
在劉守英看來，要解決“怎么活化農業農村”的問題，繞不開土地改革。除了推進農地“三權分置”，培育農業生產經營新主主體，宅基地改革亦亟需推進。“集體成員權無償取得，導致了村莊的無序和空心化，村莊既沒有公共的制度管理，也沒有市場化的產權來約束。”他認為，宅基地不能交易，導致在一些土地價值顯化的地區，只有本村的人拼命違規蓋房，比如“牽手樓”的出現，村民發展“瓦片經濟”。
他曾對財新記者表示，“如果不推進宅基地改革，就不能激活要素，城鄉資源的雙向流動就無法落地，就活化不了鄉村，鄉村很多產業就長不出來。”
“城鄉中國”格局下的土地改革
劉守英認為，“城鄉中國”的本質特征就是，“人、地、資本在城鄉之間的互動”。“這幾年發生了一個重要的變化，就是城鄉互動。人口城鄉對流、資本下鄉、鄉村空間用地需求增加，村莊和一部分的城鎮、城市之間的融合和分工”。
他表示，這一輪的土地制度改革，實際上是要為“城鄉中國”這個形態構造相適應的土地制度。
劉守英建議，亟需進行的土地改革，第一就是調整城鄉土地權利體系來支持城鄉互動，現在城鄉之間的土地權利體系直向城市，城鄉土地權利的平等和給農民留下鄉村的發展空間，應是下一輪土地制度構造的兩個基本點；
第二是改革農地制度來支撐農業轉型，這牽涉農地的經營制度和農業的組織制度；
第三是改革宅基地制度來支撐村莊再造，打破成員權無償分配，承認宅基地的財產權可交易，打破村莊的邊界。村莊形態的變化，無論是死還是活，都需要推進宅基地改革。
“如果沒有宅基地制度的改革，村莊不可能活，也不可能好好地死亡。”劉守英說。
中國鄉村發現網轉自：財新網 2017年03月15日
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