內容提要:近年來，隨著承包土地經營權流轉的加快，家庭農場等規模經營農戶蓬勃發展，為提升我國農業規模經營水平發揮了重要作用。同時，根據實踐需要，許多農戶通過加入專業合作社、購買社會化組織服務等形式，與新型經營主體共享土地經營權，成為發展農業規模經營的又一重要路徑。本文主要分析共享土地經營權這種規模經營方式的產權聯結機制，揭示其實踐基礎、理論依據，探究其制度績效，并對如何引導和鼓勵其健康發展提出政策建議。
關鍵詞:農業規模經營;土地經營權;土地流轉;土地托管;產權聯結
一、 共享土地經營權發展規模經營的實踐形式及特征
土地是農業生產最基本的生產要素。提升農業的規模經營水平，關鍵是如何聚集較大規模的土地要素，以充分利用現代農業機械和耕作技術，實現耕、種、管、收以及銷售、流通等環節的規模化經營。實現農業規模經營的傳統路徑，是通過租賃土地等方式，將土地經營權流轉到規模主體，并在土地要素集中的基礎上集約利用勞動力、農業機械、農資等其他要素，實現各環節的規模化經營。但從實踐看，由于土地要素的轉移取決于農村勞動力向第二、三產業轉移的進程不可能一蹴而就，只能逐步發展、循序漸進，其發展的不同階段就會出現不同的規模經營形式。當前，在土地經營權流轉形成的集中型規模經營之外，還存在著通過合作或購買服務等方式，以承包農戶與規模經營主體共享土地經營權為特征的規模經營模式，并在實踐中發揮著重要作用。
(一)共享土地經營權發展規模經營的實踐形式
1.合作組織帶動下形成較為緊密的規模經營。在這種模式下，承包農戶通過簽訂加入合作社的協議，約定按照合作社規定統一種什么、如何種、如何銷售等。據此，加入專業合作社的農戶，能夠以“生產在家、服務在社”的方式，實現農資購買、機耕機收、植保作業、產品銷售等環節的統一，把承包農戶的分散生產經營活動轉變為可以應用現代農業生產裝備的機械化、規模化經營活動，農民形象地稱之為“幾統一”。這種規模經營，比較適合于相互間信任度較高的專業農戶，由于有入社協議的約束，具有較強的穩定性和可持續性。據統計，截至2015年底，全國工商部門注冊登記的農民專業合作社達到150多萬家，帶動1億多農戶開展農業規模化生產經營。如江蘇省界首鎮水稻專業合作社，通過提供“統一供種、統一育秧、統一機插、統一植保、統一管理”等“五統一”生產服務，帶動5200多名社員，實現了2萬多畝稻田的機械化、規模化生產。
2.社會化服務組織帶動下形成較為松散的規模經營。在這種模式下，承包農戶通過與農機、植保、農資等社會化服務組織簽訂購買、銷售、托管、代耕等協議(或口頭協議)的形式，利用新型經營主體擁有的現代農業生產裝備完成承包耕地的部分田間作業和產前產后經營活動。這種規模經營具有隨意性、靈活性的特點，更受小規模兼業農戶的偏愛。據統計，目前全國有35萬個農業產業化組織、17.5萬個農機作業服務組織、3.8萬個專業化統防統治組織為廣大農戶提供多方位的社會化服務。在這種模式下，名義上是農戶自己管理耕地，但多數作業環節已經交由新型主體完成。如河北省鹿泉區南龍貴村，3000多畝耕地中有2000多畝仍由承包農戶管理，但農民自己至多負責打藥、澆水、施肥三個環節，其他如耕地、播種、收割等環節都是花錢請村里的兩個農機服務隊完成。
(二)共享土地經營權發展規模經營的基本特征
鑒于土地經營權流轉是實現規模經營的傳統形式，認識共享土地經營權的基本特征，更多地需要分析其與土地經營權流轉的區別和聯系。
1.區別。一是土地經營權轉移的完整性不同。流轉經營權實現了權利的完整讓渡，能保障流入方對承包地經營權的獨立使用，不受干擾地行使在種植決策、田間管理和產品處置等方面的各項權利。而共享經營權是權利共用，承包農戶和新型主體分別或共同享有土地經營權的不同權能。二是土地經營收益“剩余索取權”的主體不同。流轉土地經營權后，承包農戶除租金外不再擁有對農業經營收益的剩余索取權，無論土地經營收入多少，都由流入方獲得。而共享土地經營權中，服務組織一般只獲得相應的作業報酬，承包地農業經營可能帶來收益的剩余索取權歸農戶所有。三是土地經營風險轉移的程度不同。按照權責對等的原則，流入方在獲得土地經營權后，同時承擔起農業生產過程的自然風險和市場風險，即不管農作物收成如何，承包農戶都將獲得穩定的租金，風險轉由流入方承擔。而共享經營權中，承包農戶大多保留農產品的處置權，也相應承擔自然風險和市場風險，即不管農作物收成好壞、價格高低，服務組織都將獲得約定的報酬，一般不需要承擔風險。在實踐中，只有極少數“全托管”或合作社協議中存在雙方以不同比例分擔風險的情況。四是土地經營投入責任的主體不同。流轉土地經營權后，新型主體獨立承擔土地經營所需要的各項費用，包括支付土地租金、購買農資、支付服務報酬等。而共享經營權時，土地經營所需要的各項費用一般仍由承包農戶承擔，包括支付給服務組織的報酬、購買農資支出等。在實踐中，也有少數“全托管”或合作社協議約定服務主體或合作社先期墊付部分費用的情況，但最終還要在農戶銷售收入中扣除。
2.聯系。作為實現農業規模經營的不同形式，土地經營權流轉與共享既有區別也有緊密的聯系。一是土地經營權流轉與共享在實踐中相伴而生。對承包農戶而言，考慮到不同承包地塊的種植方便與否，也可能流轉出部分承包地，而自己依然管理其他承包地并通過購買服務與新型主體共享其土地經營權。對家庭農場、農民合作社等新型主體而言，往往既通過流轉經營權擴大土地經營規模，也通過提供農機作業服務、購銷服務等方式與承包農戶共享土地經營權。如重慶市昌元糧食種植家庭農場，除流轉150畝土地外，同時為周圍農戶托管代耕365畝。二是土地經營權的流轉和共享行為可以相互轉化。多數情況下土地經營權共享是流轉的過渡形式。在農業人口城鎮化過程中，一些老年農民出于無法外出打工、保障家庭口糧等原因，易于接受代耕、托管等共享經營權方式，在一定程度上把土地和糧食抓在自己手上。隨著城鎮化的深入發展，他們逐步喪失勞動能力、子女又長期外出，這些土地經營權就會逐步從共享走向流轉。少數情況下，由于經濟波動等原因導致外出務工機會減少時，一些農戶也會把已經流轉的土地經營權收回，采取自己管理與購買社會化服務相結合的方式共同經營承包地。
二、共享土地經營權的產權關系分析
在承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的制度框架下，從法理上可以把土地經營權的內涵概括為在農用土地上從事農業生產并獲得相應收益的權利。在實踐中土地經營權則表現為涵蓋多個環節多項權能的權利束。正是土地經營權這些權能的可分性和相對獨立性使不同主體共享土地經營權成為可能。
(一)土地經營權的內涵
現行法律法規尚沒有關于土地經營權內涵的明確規定。因此，在當前法律框架下土地經營權是依據流轉合同獲得的一種債權。流入方獲得的土地經營權究竟包含哪些權能取決于其與承包農戶簽訂的流轉合同約定。當前，盡管絕大多數省區市已經發布了流轉合同格式文本，但流入雙方簽訂的合同還是千差萬別的，流入方獲得的土地經營權權能也呈現較大的差異性。對此，一些研究學者從法理上對土地經營權的權能內容進行了歸納，有的主張應包括繼受間接占有、自主有償使用、農產品處置及補貼收益、再流轉或抵押、妨礙排除、土地征收地上物補償等;有的主張應包括承包地的使用、耕作、收益、交易和處置等。但由于土地經營權在實踐中的獨立性剛剛顯現，對其權能屬性和內容的認識還存在較大爭議，形成共識并上升為法律規定還需要較長時間。為便于理解，本文通過對現實中不同流轉合同的歸納，將農業生產者感覺最重要、在合同中體現最普遍的內容，按照開展農業生產的先后次序分為三項核心權能:(1)種植決策權。即決定種不種、種什么作物、用什么品種等。(2)田間管理權。即決定在耕、種、管、收等環節選擇什么農時、采取什么管理方式、使用什么機械等。(3)產品處置權。即對承包土地上收獲的農產品如何銷售、收益如何分配等。下文將主要圍繞這三項核心權能進行討論，至于土地經營權可能涵蓋的再流轉、抵押、土地整治、農業補貼收益等延伸權能暫不納入討論范圍。
(二)共享土地經營權的產權關系
在共享土地經營權形成的規模經營中，承包農戶并沒有完全讓渡土地經營權，而是通過合同約定方式與新型主體進行不同程度的分享。具體情況則根據聯結方式而多種多樣。其一，在“生產在家、服務在社”的專業合作中，入社農戶往往自己管理承包地、掌握農作物的處置權，但必須按照合作社規定實行若干環節的統一，如統一種什么作物、用什么農資、用什么技術、甚至通過什么渠道銷售，其具體內容因合作緊密程度而不同。但歸納起來，承包農戶按入社協議與合作社共享部分或全部的種植決策權、田間管理權、產品處置權。以河北集強專業合作社為例，入社協議要求農戶必須種植小麥，并對品種、播期、田間去雜、收獲標準等作了詳細約定。其二，在“全托管”的服務型規模經營中，承包農戶不再負責承包地的日常管理，由服務組織決定何時開展哪種管理活動、用什么農資、用什么人或機械完成等，但農戶依然享有種植決策權、農作物處置權，即種什么還是農戶說了算，收獲的作物歸農戶。以山東省汶上托管組織為例，服務協議約定，農戶支付全過程費用，托管組織負責全套農業生產服務并保證小麥畝產不低于一定標準，收獲的小麥則全部由農戶處置。其三，在“半托管”等代耕代種服務型規模經營中，承包農戶依然負責承包地的日常管理，享有種植決策權、農作物處置權，但會根據自己的需要雇請服務組織共同行使田間管理權，完成機耕、機種、機收、植保等環節的一部分。以山東高密托管組織為例，將犁地、播種、施肥、打藥、澆水、收割等環節明碼標價，由農戶根據自己的需要選擇購買某一種或幾種服務項目。此外，通過流轉合同獲得土地經營權的家庭農場等規模主體，也會視需求雇請社會化服務組織完成部分田間作業，這也是共享土地經營權的一種具體形式。
三、共享土地經營權的實踐基礎、理論依據和制度績效
(一)共享土地經營權的實踐基礎
在承包農戶方面:其一，非農就業轉移的反復性。農業人口的城鎮化是一個漫長過程，由于經濟社會發展具有曲折性，城市第二、三產業就業機會并不呈現穩定增長的態勢，不可避免地導致農村勞動力進城就業的波動和反復。這使得許多在家鄉附近打工的農戶不愿意流轉土地經營權，以防備城鎮就業崗位丟掉后可以隨時回鄉務農，而共享土地經營權恰恰給了他們這樣的靈活空間。其二，農村老年人與家庭婦女等閑散勞動力的利用。我國特有的城鄉二元經濟社會結構，使許多農村家庭很難舉家進城落戶，從而在家庭內部形成專業分工，男性青壯年勞動力在城鎮務工，老年人或女性成員在家養育兒女，他們有大量的閑散時間，而社會化服務組織提供的各項服務使他們“看管”承包地變得很輕松。其三，對自身糧食安全的顧慮。“民以食為天”的觀念在我國農村根深蒂固，特別是對經歷過糧食短缺的中老年農民來說掌握一定數量的糧食對他們至關重要。如果流轉出土地經營權，就需要到市場上購買糧食，既擔心價格高又擔心質量差，而共享土地經營權，可以保留對生產糧食的收獲權、處置權，能夠打消他們對糧食數量和質量安全的雙重顧慮。
在新型主體方面:其一，資金投入能力的制約。流轉土地經營權發展農業規模經營，需要支付租金、購買農資、購置農機、興建倉貯設施，這都需要較強的資金實力。而我國絕大多數農業規模經營主體來源于傳統農戶，其資本積累主要依靠自身實力和農業生產，在發展初期難以承擔這些支出、流轉較多的承包地。選擇共享土地經營權擴大經營規模，既不需要支付租金，也不需要支付購買農資費用，還可以賺取服務報酬，是一個較好的選擇。如四川崇州農業共營制中的許多職業經理人就有這方面的考慮。其二，風險承受能力的制約。農業生產尤其是規模生產受自然因素影響巨大，新型主體在發育初期應對自然災害或市場風險的經驗不足、能力不強。在擴大土地經營權流轉規模的同時，通過共享土地經營權與農戶分擔風險，雖然可能會影響收入增長，但也是一個現實的理性選擇。如在丘陵地區，如果因天氣原因不能使用農機收割水稻，流入方就要雇人收割，不僅成本昂貴，有時候甚至無人可雇，導致大量損失;而托管模式下，農戶會全家上陣不計成本，不管什么天氣都會盡力收獲進家。
在客觀條件方面:其一，承包地的細碎化。我國農村承包地面積小、地塊零散，許多不適合機械化作業。新型主體流轉后經營成本很高，但恰恰適合中老年閑散勞動力的人力勞作。因此，如果土地條件得不到明顯改善，這類承包地的流轉與集中是非常困難的，共享土地經營權、實現人力與機械的合理分工也就成為次優選擇。其二，農業補貼政策的影響。當前對普通農戶實行普惠性的補貼，承包農戶可以在管理承包地的同時獲得相應的補貼，如果流轉土地經營權，有的農戶會擔心失去補貼。而在大多數地區缺乏針對規模經營的扶持政策，新型主體流轉土地經營權搞規模經營難以獲得相應補貼，使得流轉土地經營權相對于共享土地經營權，在政策扶持上沒有什么競爭優勢。
(二)共享土地經營權的理論依據和制度績效
從實踐上看，共享土地經營權的出現源于人口城鎮化、農業現代化發展的客觀需要;從理論上看，中央關于農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”的重大創新，為共享土地經營權的發展提供了理論指引。正是在“三權分置”理論指導下，各界對土地經營權屬性的獨立性、內容的豐富性和實踐形式的多元性有了更加深刻的認識。依此指導實踐，使共享土地經營權這種規模經營形式在促進現代農業發展、創新現代農業經營模式等方面呈現出良好的制度績效。其一，有利于在小農戶不退出的情況下提升規模化經營水平。相對于承包農戶依靠人畜力的分散經營，共享土地經營權既可以利用新型主體的現代農機等物質裝備，也可以發揮老年、女性等閑散勞動力的輔助作用，在耕、種、管、收等環節實現規模化經營，促進現代農業的發展。這方面績效在土地托管等服務帶動型規模經營中表現更為突出。如山東省初家社區為農服務中心，購置整合120多臺深耕機、聯合收割機、播種機、噴灌機等大型自動化機械設備，為周邊村組的1萬多畝承包耕地提供服務。其二，有利于防止非糧化。由于選擇共享土地經營權的農戶一般屬于兼業經營，出于省工、省力及保障口糧的需要，選擇糧食生產的比例會高于流轉土地經營權開展規模經營的新型主體。因此，從當前形勢看共享土地經營權的發展有利于防止非糧化傾向。如江蘇省南通市有569個服務主體，為7萬多戶無力種地的老年農民托管了30多萬畝承包地、開展糧食規模化生產，在很大程度上穩定了糧食種植面積、提高了糧食產量。其三，有利于新型經營主體的資本積累和逐漸成長。共享土地經營權，有利于新型主體與承包農戶加強合作，降低生產成本、提升共同抵御自然風險的能力，從長遠講也為其逐步擴大土地經營權流轉規模奠定了基礎。如重慶市昌元糧食種植家庭農場，2011年流轉60畝土地開始規模經營，同時為周圍農戶托管代耕土地，隨著資金實力的增強，目前流轉土地面積已經達到150多畝，由于在長期托管過程中建立了充分的信任，周圍越來越多的農戶有了流轉土地給農場的意愿。此外，由于共享土地經營權各方沒有嚴格的制度約束，可以為進城農民隨時返鄉務農提供便利，在經濟波動時，有助于緩解大量勞動力返鄉可能帶來的社會沖擊。
同時，也應當看到共享土地經營權也有其局限性:其一，形成的規模經營穩定性不夠。由于承包農戶與新型主體是相對獨立的不同利益方，如果缺乏有力的制度約束，相互合作關系具有隨意性、偶然性，易受到自然、經濟等因素的影響，產生的規模經營具有不穩定性。其二，共享主體統一行動難。由于共享中的利益主體、決策主體較多，在開展土地整治、改良土壤、加強農田基本建設等重大而長期的投入行為中形成共同意志難，易導致實現的規模經營具有不徹底性。其三，可能會延緩部分兼業農戶的退出。事物都有兩面性，共享土地經營權在照顧老年農民戀農情結的同時，也會影響進城農戶的脫農進程，對具有較強經營能力的新型主體來說也可能會增加其擴大經營規模的成本和難度。
四、政策建議
(一)大力支持共享土地經營權的發展
從當前國情農情出發，以新型主體帶動農戶共享土地經營權的規模經營形式具有廣闊發展前景，應當作為發展規模經營的重要途徑予以大力倡導和支持。要認真總結各地實踐經驗，健全相關扶持政策。對采取購買服務等方式與新型主體共享土地經營權的承包農戶給予相應的政策優惠;按新型經營主體通過共享土地經營權帶動的農戶數量、提供的服務規模給予相應的補貼;在農機購置、倉儲設施建設等方面，對服務規模達到一定標準的新型經營主體給予更多的優惠措施。
(二)重點支持農戶間共享土地經營權
共享土地經營權將產生巨大的農業生產性服務業市場、商機無限。從既解決農業問題又解決農民問題的長遠目標著眼，應重點鼓勵承包農戶之間共享土地經營權。一方是將要退出的大量兼業農戶，一方是專心務農的規模經營戶，要鼓勵和支持農機大戶、家庭農場等規模經營農戶通過提供服務、領辦合作社等多種形式帶動兼業農戶，既滿足老年農民的戀農情結，也在共享中逐步培育扎根農村、穩定可持續的新型經營主體。同時，鼓勵供銷合作、郵政儲蓄等社會機構發揮組織資源、資金等方面的優勢，為承包農戶提供各類社會化服務。
(三)引導共享土地經營權的深入發展
從日本和我國臺灣等地的農業發展歷程看，以土地托管為代表的規模經營發展模式，都有一個隨實踐而不斷深化演變的過程。在城鎮化基本完成、農業人口轉移條件成熟之時，宜更多地通過鼓勵老年農民退出、補貼向規模經營戶傾斜等措施，支持土地經營權的完整轉移，以提升農業規模經營水平、確保農業競爭力。要認真借鑒他們的經驗教訓，一方面，積極引導廣大農戶創新共享方式，不斷擴大廣度、增加深度、加強緊密度，將共享從最初的產前產后服務，擴展到產中生產管理，再到農田整治、土地改良等更深層次。另一方面，對已經具備農業人口轉移進城條件的發達地區，要通過重點培育規模經營戶、鼓勵老年農民退出等措施，引導共享土地經營權走向流轉，在更高的層次上發展農業規模經營，為我國農業競爭力的提升奠定更堅實的產權基礎。
作者：趙鯤，農業部經管司
中國鄉村發現網轉自:《農業經濟問題》(月刊)2016年第8期
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