社會政策的效益底線與類型轉變
——基于改革開放以來反貧困歷程的反思
社會政策研究有很強的應用性和針對性，但不是應急型。應急型社會政策的主要特點：一是被動應付，問題出來了，擺在眼前了，臨時對策；二是只追求眼前效益，不顧及長遠效益。
與此相對照，儲備型社會政策是指，基于預測預判，主動應對；有時間和有可能顧及長遠效果，并且講究諸種相關政策的綜合配套，從而具有前瞻性、綜合性和長效性。
要提高社會政策的有效性，顧及它的長遠效果，關鍵是要重視效益評估。對社會政策而言，進行綜合的效益評估不但有必要，而且有可能。也就是說，一項社會政策的即時性效果也許不明顯，但長期效果總是會表現出來的，而且一般是可測量的；從不同維度看，效果可能有差異，甚至正相反，但綜合地看效果也有統一性。
社會政策不能只重視短期效益，更要重視長期效益；不要局限于某一方面的效益，更要重視綜合效益。
因此，社會政策必須守住效益底線——其效益的綜合評估不能為負。綜合評估既包括近期效益，也包括長期效益；不能為負是指一項社會政策的前期效益和后期效益之間、不同社會政策的效益之間，即使有相互抵消的情況，但總體效益不能小于零。
經驗表明，應急型社會政策由于過于追求眼前效果，容易導致長期效益和綜合效益為負，因此社會政策要從應急型向儲備型轉變。
一、改革開放以來的反貧困歷程和效果
國內外文獻普遍認為，中國大陸改革開放以來在反貧困方面取得了巨大成就。在以往的30多年里，中國的減貧占全世界減貧總成就的2/3。
1978年，中國農村貧困人口高達2.5億人，貧困發生率達30.7％。改革開放以來，農村貧困人口持續下降，到2005年底已降到2365萬人，貧困發生率下降為2.5％。
在基本解決了溫飽問題以后，中國大陸的反貧困事業進入了新階段。雖然對于這個新階段應該怎樣概括，學術界有不同見解；但有一個現象是客觀存在的，大家都看到，以經濟增長消除貧困的效果趨于遞減。
數據分析表明，1978～1990年，我國GDP每增長一個百分點，可以減少貧困人口1320萬人；1991～2000年，這一數值下降到380萬人左右；進入新世紀以來，則進一步下降到100萬人。
表現在年度數據上，中國農村貧困規模雖然整體上呈現下降趨勢，但減貧速度明顯放慢。1979～1990年，中國農村貧困人口平均每年減少1375萬，1991～2000年平均每年減少529.1萬，2001～2005年平均每年只減少168.8萬。
為什么會出現這種現象？關于經濟增長與減緩貧困的關系，有計量研究表明，經濟增長對貧困發生率下降的影響力會隨著時間的推移逐漸趨小。在經濟增長的初始階段，農業產出比例每提高1個百分點，將導致貧困發生率減少0.487個百分點。農業增長得越快，貧困發生率下降得越快。
但在經濟發展到一定程度后，非農收入對減緩貧困的影響力會越來越大，減緩貧困將越來越依賴于專門的扶貧工作。在這種情況下，社會政策對減少貧困的影響就會越來越大，也越來越直接，因此，社會政策本身的效益就越來越重要。
從社會政策本身的效益角度看，不僅新階段反貧效果下降與社會政策有關，有些社會政策不當還成為導致某些貧困發生或延緩的原因之一，或者即使沒有造成新的貧困問題，也引發了一些其他社會問題，間接地增加了反貧的難度。
經過一個較長時段的觀察可以發現，有的地方持續20年反貧，不見效果，貧困帽戴得很牢；有的地方甚至越反越貧（如部分西部農村）；有的地方出現了新的貧困群體和貧困問題。
因此，要及時研究貧困群體構成、致貧原因、反貧效果的變化，適時調整反貧困政策，改變反貧困思路和策略。
為此，我們需要加強對社會政策現有效益的評估和未來效益的預估。這再次提示，社會政策由應急型向儲備型轉變是必然趨勢。
二、四個維度下的社會政策效益
（一）時間性：反貧困與計劃生育政策的社會效益
從20世紀70年代中期起，中國大陸開始普遍推行計劃生育政策；30多年來，中國累計少生人口達3億人，節省相關開支3600多億元。與此同時，各級政府把計劃生育政策同扶貧開發結合起來，向計劃生育貧困家庭提供各種優惠和免費服務，幫助他們盡快脫貧致富。在這個意義上，計劃生育政策可以看作一項反貧困政策。
然而又過了10年，在人們高度肯定計劃生育政策的反貧困效果的同時，卻不得不面對一個不期而至的后果——失獨家庭。據調查，截至2012年底，我國至少有100萬個失獨家庭。有專家預估，每年這樣的家庭還會新增7.6萬個。
計劃生育政策在緩解人口眾多的壓力、為我國經濟發展做出貢獻的同時，僅僅30年后，就迫使社會、家庭和個人支付巨大的成本。這個后果，是當初制定和推行這項政策時沒有或至少沒有充分預料到的。
這項政策的近期和長期效益的差異提示我們，對于一項社會政策的效益，只看到近期效果，忽視長期效果；或者只從一個角度看，例如只從人口數量或者經濟效益看，都是遠遠不夠的；必須高度兼顧社會政策的近期和長期效益，預防發生效益遞減甚至跌破效益底線的風險。
（二）空間性：反貧困與下崗失業政策的社會效益
傳統的城市貧困人口是以“三無”對象（無勞動能力、無收入來源、無法定撫養人的社會救濟對象）為主。
20世紀90年代中期以來，中國城市貧困人口日益增多，除了“三無”對象這一特殊人群外，主要來自因國有企業改革和產業調整而形成的下崗失業群體，以及資源枯竭型城市具有勞動能力的居民，部分退休較早僅依賴很低的退休金生活的老年人，流入城市的部分農村人口。
上述城市貧困群體的產生，固然有自然資源等方面的客觀原因，也有家庭與個人方面的主觀原因，但是主要原因是政策本身的偏差和政策執行過程的偏差。
20世紀90年代中期的企業改革，導致“在職”職工就業沒有著落，退休職工養老金無處領取，有病的職工拿著一大把醫療費單據無處報銷。盡管有很多理由為企業改革的必要性、某些問題的難以避免性辯護，但這一政策也使得貧困不再被看作主要是個人和家庭原因（生病、殘疾、天災人禍等）造成的，而被看作是社會和政策原因造成的——這幾乎成了對貧困的一種普遍的認知模式。
面對突如其來的下崗“洪水”，不得不采取的應急政策是所謂“三條保障線”（基本生活保障、失業保險、城市居民最低生活保障）。這些“保障”層次和水平都很低，而接受這種最低保障的對象是享有“國家主人翁”地位的下崗職工，許多昔日的生產能手、勞動模范從萬人仰慕頃刻間變成備受冷落的對象，這種心理創傷是難以承受的。這時，他們不再把貧困僅僅理解為一種經濟現象，而是理解為包括社會權利、社會地位在內的綜合問題。
人們由此擴大和深化了對貧困的理解。表面上，貧困表現為由于收入水平低而難以滿足基本的生活需求；實質上，貧困是由于不具備與他人相同的權利、能力以及機會去獲得體面的生活。
以上“改變”已經歷史地發生了，留給社會政策的不是功過的評說（那是個人和歷史關心的事情），而是經驗教訓的吸?。涸谧非蠼洕б鏁r，我們應該估計到為此付出的社會成本；在制定經濟政策時，應該同時制定配套的社會政策。
（三）綜合性：反貧困與農民進城務工政策的社會效益
城市貧困人口中還有一個新群體，被稱為新的“三無對象”。在城市生活中，他們是“流動人口”、“外來人員”、“陌生人”。他們中的一些人是特殊的城市貧困人群——沒有土地（離開農村），沒有固定工作（僅屬于臨時工），沒有與城市職工和居民相同的社會保障。他們既不具有城市居民身份，又脫離了原來農村的社會支持網絡，往往游走于城鄉之間。
允許農民進城務工，相較于計劃經濟時期將農民緊緊束縛在土地上的那種政策，確實是一個巨大的歷史性進步。但是，正當農民進城務工政策充分顯示出正面效益，不可忽視的負面效益也凸顯出來。客觀上是由于長期形成的城鄉二元結構根深蒂固，一時難以撼動；主觀上是由于我們過分重視農民工給城市和個人所帶來的經濟收益，忽視了本應給予更大關注的社會效益和社會問題。因而，不論是從工業化和城市化的角度，還是從社會建設和社會治理的角度，30多年來積累了一些難以破解的社會難題。
一是社會公平難題。農民工因為戶籍的限制不能參加城鎮職工社會保險，只能參加標準相對很低的新型農村合作醫療和農村養老保險；這兩項制度分別遲至2003年和2009年以后才陸續建立起來，且由于農民工常年在城里務工，醫療服務的可得性其實很差，養老保險對年輕的農民工來說更是遙不可及。如遭大病或不測之災，即使貧困，也難以獲得城市的社會救助，不能享受城市最低生活保障等基本福利待遇。這些社會權益的缺失成為流動人口貧困現象的重要根源。
二是社會認同難題。不公平，也就難以形成社會認同。許多農民工及其家屬在城市工作和生活多年，仍然缺乏對所在城市的歸屬感和認同感，主要原因是制度性和政策性排斥所致。流入地政府對本地居民就業和再就業提供特殊優惠政策與措施，造成了競爭環境的行政干預和事實上的就業歧視；流動人口在居住、隨遷子女教育等方面受到長期的制度性限制，農民工及其子女客觀上被置于“二等公民”的地位。
三是社會整合難題。缺乏社會認同，也就難以形成社會責任感，難以建立人際信任，這樣的社會就很難實現整合。而難以整合是社會治理的最大難題，破解之道就在于需要政府、社會、社區、家庭和個人分別承擔起各自的責任，建立起包括財政、就業、法律、教育、交通、住房、工會等綜合的社會整合機制。
（四）整體性：反貧困與留守群體配套政策的社會效益
近年來，進城務工群體已經受到了社會關注，那些留守農村的老人、兒童和婦女，卻經常處于“被遺忘的角落”，缺乏必要的社會關懷和社會保護，社會政策在許多方面付諸闕如。
子女不在身邊的留守老人成為日益龐大的一個特殊群體。大多數留守老人生活清苦，飲食簡單，不僅承擔著繁重的體力勞動，而且擔負起撫養教育孫輩的重任。而留守老人本身是弱勢群體，農村社區普遍缺乏生活照料、醫療護理和精神慰藉等基本的養老服務。近年來留守老人自殺率明顯升高。
由于父母進城打工，留守農村無人照管的兒童人數也在不斷增多。他們失去父母庇護，身心、學習、成長都面臨著失管、失教和失衡；其在個性心理上往往表現異常，如性格內向、孤僻、自卑、不合群；脾氣暴躁、沖動易怒；極易發生犯罪和越軌行為。
至于留守婦女，除了獨自支撐門戶、撫育子女以外，還要承擔幾乎全部農活，往往身心疲憊、精神焦慮。因夫妻長期分居，家庭發生矛盾甚至破裂的比例也較高。因此，與第一代農民工不同，第二代農民工夫妻同時外出打工的明顯增多。
“留守”是“進城”的另一面。進城務工在經濟上可能給家庭增加了收入，在這個意義上，它具有脫貧的意義。但是，貧困絕不僅僅是經濟上的，它還體現在社會、文化、精神和心理等方面。很可能經濟上的收益，遠遠抵不上其他諸多方面的損失。
這倒不能因此就否定進城務工政策本身，而是應反思其應該具有的整體性。流動就業會觸及到社會的方方面面，要同時考慮到就業政策、培訓政策、分配政策、戶口政策、居住政策、家庭政策、子女政策、購房政策、福利政策、學校政策、就醫政策等，建立起一個完整的政策體系，對流動就業及其影響到的相關群體提供政策保護、政策預防、政策跟進以及政策創新。
三、社會政策類型轉變的必然性與可行性
對于長期被認為取得巨大成就的社會政策，我們現在所做的反思，不是重新評價，更不是全盤否定，而只是從總結經驗的角度，著重于綜合效益的評估。
許多社會問題的涌現或者是政策供給滯后，或者是社會政策缺失和缺陷的必然結果。我們在充分肯定應急型社會政策曾經發揮的正面作用、充分理解它們當初出臺的情景合理性的同時，對社會政策尤其是其社會效益的公平性、可持續性和科學性，從總體上加以反思刻不容緩。
實現社會政策從應急型向儲備型轉變具有必然性，也具有可行性。
第一，我國已經進入中等收入國家行列，不能再沿襲追求溫飽階段的反貧困策略和社會政策。不光是要提高貧困標準，更要重視致貧原因、貧困對象的變化；不能只重視絕對貧困，更應該預防和消除相對貧困；不能只關注物質方面的致貧因素，更應該關注精神方面的致貧因素；不能只追求短期的反貧效果，更要追求長遠的、根本性的反貧效果。
第二，只有從應急型向儲備型轉變，才可能有充裕的時間進行效益評估，尤其是進行中長期效益評估。反貧困要有戰略構思：不要過分把它看作“政績”，要科學地、理性地看待貧困。不要太著眼于消除貧困的現象，而應重視消除產生貧困的原因。儲備型社會政策的主攻方向應該是盡可能地消除導致貧困的根源。
第三，社會政策研究只有重視效益評估特別是中長期效益評估，才可能獲得較優的綜合效益。在不具備基礎性條件情況下的政府干預式反貧，重點應放在改善和培育基礎性條件（包括改善生活和生產條件，加大交通、通訊等基礎設施建設投入，更重要的方面應該是發展教育）上，而不是追求眼前的反貧效果。
第四，社會政策要實現從應急型向儲備型轉變，預防發生效益遞減甚至跌破效益底線的風險，就必須在政策研究的功能定位、研究體制和范式、研究方法等方面有一系列調整和提高，才可能達到預期目標。在功能定位上，社會政策研究要客觀地獨立回應社會實踐特別是民意的需求，為政府決策提供智力支持但不是為文件作注腳；在研究體制和范式上，要真正向現代智庫轉變，發揮智囊作用，特別重視決策前的預案論證、決策中的參與咨詢、決策后的跟蹤評估，切實實施全程的決策支持；在研究方法上要提高科學化水平，重視社會實驗，運用模擬與仿真等科學技術手段，加強理論基礎和經驗論證，較大幅度地增強社會政策的科學性，提高效益水平。
作者系中國社會科學院學部委員、社會學研究所研究員,著有《社會發展的時空結構》等
中國鄉村發現網轉自:《探索與爭鳴》2014年第10期
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