在多年的農業政策支持下，我國糧食生產獲得了連續12年的好成績，糧食供給空前充裕，安全程度大大提高。但是，在糧食供給充裕背景下，原有糧食支持政策的弊端也越來越明顯。在新形勢下，必須對現有政策制度進行改革和調整，以適應變化了的形勢需要。
一、我國糧食供求出現了“三多一低”的怪現象
當前，我國糧食供求市場出現了“三多一低”的怪現象，就是糧食生產量越來越多，進口量越來越多，庫存量越來越多，但糧食自給率卻越來越低。
第一，從生產角度看，多年來，我國通過增加投入、財政補貼、價格支持等政策刺激糧食生產，使得糧食取得了連續11年的驕人成績。從2003年到2014年，全國糧食年產量由43070萬噸提高到60703萬噸，11年間產能增加了17633萬噸，增長了40.9%。糧食生產中最大特點是生產集中度越來越高，主要表現在兩個方面。一方面，糧食生產在向谷物集中（見表1）。過去11年谷物增產了18312萬噸，對糧食增產貢獻率為103.9%，豆類、薯類減產了680萬噸，對糧食增產貢獻率為-3.9%。2015年全國糧食產量達到62143萬噸，其中谷物產量為57225萬噸，占糧食產量的比重從2003年的86.9%上升到92.1%。在谷物中，玉米增產幅度最大，11年間玉米增產9982萬噸，對糧食增產貢獻率為56.6%。
另一方面，糧食生產在向主產區集中。表2是2003年以來糧食生產區域結構變化情況。從中可以看出，2003年以來我國13個主產區產出糧食占全國糧食產量比重由71.00%上升到75.81%，過去11年間我國糧食增加的產量中，有87.58%的增產部分來自主產區的貢獻。
表1 2000—2014年糧食產量及品種結構變化情況（略）
表2 2003—2014年糧食生產區域結構變化（萬噸）（略）
第二，從進口角度看（見表3），2003年以來，我國糧食凈進口規模越來越大，2003年糧食凈進口61萬噸，2010年5931萬噸，2014年8999萬噸，改變中國進出口結構的主要品種是大豆，2003年我國進口2074萬噸，2014年7140萬噸，11年大豆凈進口增長了2.44倍，2014年大豆進口對糧食凈進口貢獻為74.2%。
表3 2003—2013年糧食進出口結構變化（萬噸）（略）
第三，從收購庫存儲備看，隨著糧食綜合生產能力的提高，糧食年生產量在11年間先后從4.3億噸跨上5億噸進而又邁上6億噸的臺階。糧食連年大幅度增產，市場出現了階段性供過于求，為了保護糧農的利益，政府在最低收購價政策之外又出臺了臨時收儲政策，從農民手中大量收購糧食，比如2005年國家按最低收購價從農民手中收購了250多億斤糧食，到2014年國家按最低收購價和臨時收儲政策從農民手中收購了2893億斤，不足10年收購量增加了10.3倍。收購量越來越多，庫存量也在快速增長，2004年年末全國糧食商品庫存總量為3094億斤，到2015年7月我國的糧食庫存總量已經超過9000億斤，到年末庫存已突破一萬億斤。目前，我國糧食儲備率已經超過80%，大大超過世界糧農組織規定的17%~18%的安全儲備率水平。
第四，從自給率水平看，在生產量、進口量和儲備量越來越多的情況下，我國糧食的供求關系確實得到了根本性改變，過去是緊平衡，現在是供大于求，并出現了階段性過剩。以2015年為例，年初糧食庫存8000多億斤，全年糧食生產量12429億斤，進口量中，大豆1805億斤，谷物進口假定350億斤，扣掉出口因素，凈進口約在1950億斤，由此可以測算出2015年全國糧食供給總量為22379億斤，而我國全社會糧食消費總量也就是12500多億斤。顯然，2015年我國有超出市場需求近一萬億斤的糧食，恰恰是我們退出市場的供給部分。這些糧食假定不過期陳化的話，可供城鎮戶籍居民十年口糧還有余，可供城鄉居民口糧三年還要多，根本不存在所謂糧食供給偏緊的安全問題。
按道理，糧食連續十多年增產后，我國糧食自給率應該上升而不是降低，但事實恰恰相反，2005年以來，我國的糧食自給率不斷走低，2005年糧食自給率100.90%，2010年90.21%，2013年88.68%，2014年87.09%（見表4）。已經遠低于國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020）保障自給率在95%以上的要求。造成糧食供給空前充裕、自給率連年迅速下降的原因有兩條，一是，將大豆統計在糧食之內，大量進口大豆降低了糧食自給率。嚴格意義上講，大豆并不是真正意義上的糧食，是油料作物，也常作為豆制品。如果排除大豆，僅按谷物自給率計算，2001年以來自給率一直在96%以上，2014年為96.73%（見表5）。二是，我們將大量糧食以最低收購價和臨時收儲政策方式收到倉庫里變成儲備，造成市場實際供給減少，如果在儲備糧少投放、慢投放情況下，國內用糧企業必然會增加便宜的進口糧食進行替代，由此又造成了進口快速增長，自給率隨之下降的虛假現象。因此可以說，我國糧食自給率的下降，是伴隨著谷物儲備率迅速上升發生的，當前我國的糧食供給是歷史上最充裕時期。
表4 2000—2014年糧食自給率變化情況（萬噸、%）（略）
表5 2001—2014年谷物自給率變化情況（萬噸、%）（略）
二、當前糧食安全的主要問題是過度生產和超額儲備
中國人多地少，水資源短缺，在這種情況下，持續生產出超越國內市場需求的糧食產品，并將其儲存起來，由此形成越來越多的超額儲備，這在經濟學意義上是典型的過度生產和超額儲備。如前所述，我國的糧食儲備率已經超過80%，繼續增產，糧食儲備率還將繼續上升。過度生產和超額儲備會帶來以下諸多問題：
一是導致財政多頭投入全程補貼，負擔越來越重。多年來，為了保持糧食連年增產，在生產環節，國家投入大量資金強化農業基礎設施建設，不斷增加對糧農的補貼，以鼓勵和支持農民生產糧食。在流通環節，當糧食連年增產出現“賣難”后，國家又以高價收購農民的糧食，隨著收購量越來越多，在倉容爆滿情況下，又被迫投入巨資新建或改建大量倉儲設施。同時，為了維護這些超出市場需求的糧食，財政還得支出兩筆巨大資金，一筆是補貼糧食儲存，另一筆是支持存儲企業定期到市場上輪換庫存糧食。2014年國家對農民的種糧直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農業生產資料價格綜合補貼四項合計約1700億元，當年用于糧食最低收購和臨時收儲的資金達到3555.7億元，還有新建1000億斤糧食倉儲設施需投入巨資。另外，為維護好這些儲備糧，目前還需要500億元左右的保管費用。可見，我國糧食從生產到流通是全程補貼，國家財政至少支出了五筆巨額資金。假定我們生產的糧食是必要的，儲備的糧食也是必須的，財政資金支出就是再多也不能少。問題是長期生產超出市場需要的糧食，將其儲存起來，為此支出巨額資金，就是對公共資源的一種浪費。
二是過度耗費土地和水資源，加大了生態環境壓力。我國本來就是土地、水資源極度稀缺的國家，要保持糧食連年增產，勢必加大了對土地、水資源利用強度，農民為了增加產量，超量使用化肥、農藥，嚴重超采地下水資源。數據顯示，我國每畝化肥施用量是發達國家的3倍左右，而利用率只有30%左右，比發達國家低20多個百分點。由于農藥使用不當，有1.4億畝耕地遭受農藥污染，目前我國耕地污染超標面積高達3.5億畝，污染率為19.4%。更令人堪憂的是，為了保證糧食豐產增收，應對頻繁的旱災，各地都將目標鎖定在挖掘利用地下水資源上，到處打井，超采地下水，用完了淺層水，再開采巖層水，嚴重破壞生態環境。目前，我國北方地區農業用水有33%來自地下水，近年全國超采地下水達到228億立方米，超采面積19萬平方公里，有的地方打井深度達到800米。由于連年超采地下水，導致地面沉降和塌陷屢屢發生。華北平原已經形成了世界上最大的一個“漏斗區”，面積已經達到7.33萬平方公里。一方面是水資源短缺，一方面是低效率的利用方式。我國灌溉用水的有效利用率只有30%~40%，生產1公斤糧食要用水1立方米，而發達國家只需0.5立方米。更令人堪憂的是工業化和城鎮化還導致水源嚴重污染，致使有水也不能用。不計后果地侵蝕耕地和超采地下水資源，以破壞生態環境換取糧食增產，實質是在為未來的糧食安全增加風險。
三是過度生產帶來了生產成本的大幅度增加。農民為了增加糧食產量，在有限的土地空間上，不斷加大資源利用強度，追加物質和勞動投入，最終導致生產成本增加快于單位面積產量的提高。表6是2004—2014年我國谷物生產成本收益變化情況。過去10年間，我國小麥、稻谷、玉米三種糧食每畝生產成本由395.5元提高到1068.57元，名義增長率為170.2%，其中物質成本增值率為108.8%，而同期三種糧食畝均產量只增長了16.34%。畝收益率由33.2%下降到10.46%。在糧食生產成本增加中，種子、化肥、農藥、農膜、機械作業、排灌、土地租金、勞動成本是推動生產總成本上升的主要力量，這些投入占了總成本的80%以上。
表6 2004—2014年三種糧食每畝生產成本收益變化（略）
四是扭曲了市場供求關系，市場價格信號基本失靈。按道理，農業基礎設施投入的不斷增加，提高了糧食的產出能力，增加農業補貼也提高了農民種糧積極性，在此政策激勵下糧食生產必然會增加，市場供給量也會隨之增長，由此市場價格必然會隨著市場供給量增長而下降。但是，過去11年里，我國是糧食越增產，糧價越上漲，市場沒有反映出糧食供給在不斷增加的信號。原因很簡單，我們連續多年持續不斷提高糧食最低收購價和臨時收儲價格，并將增產的大部分糧食從農民手中收購后退出市場，增產的糧食僅表現為庫存增加。到此為止，我國的糧食市場供求關系被扭曲了，市場配置資源的決定性作用被干預掉了，以最低收購價和臨時收儲價格為代表的“政策價”替代了正常的市場價格，在不斷引導和左右著糧食生產。
總之，糧食連年增產確實保證了我國的糧食安全，但在新的形勢下，國家卻面臨著“收不起、儲不起、補不起”的困境。筆者以為，這是新常態下一種新的糧食不安全。
三、新的糧食不安全需要新的政策制度安排
面對新的糧食不安全，國內學者提出了不同解決方案。第一種方案是實行目標價格制度。該方案的核心內容是，取消目前對糧食的最低收購價和臨時收儲價的制度安排，在對棉花、大豆實行目標價格政策的基礎上，對小麥、稻谷、玉米也實行目標價格制度。對糧食實行目標價格，可減少市場扭曲，糧食價格由市場決定；有利于保護糧農利益，穩定糧食生產； 還可大大減少流通環節的財政補貼和建設投資。缺點是：一是期初的實際操作成本高，測量面積、統計產量或銷量、核定生產成本及收益、確定目標價格與市場價格之間的差價補貼等需要大量工作成本；另外，我國種糧農戶接近1.9億戶，還有數以萬計的不同所有制收購企業和糧食加工廠，無論是按面積、產量還是按商品糧發放補貼，都需要詳細復雜的組織配套制度建設。二是在糧食供求關系緊張，價格上漲時，政府有可能從市場上收不到糧食，糧食安全儲備受到威脅。三是市場波動風險加大。實行目標價格制度后，糧價由政策定價轉為市場定價，在連續12年糧食豐收條件下，可能會出現糧價較大幅度下滑，此時已經習慣了托市收購的農民又會出現“賣糧難”，糧食周期性波動將會再現［2］。
第二種方案是對現有最低收購價和臨儲收購制度進行漸進式改進。該方案的核心內容是：在現階段，將最低收購價特別是臨儲價格逐年漸進式降低，逐漸引導糧農適度調整生產量。該方案的優點是：政策連續穩定，操作成本低，輕車熟路，糧食安全有較高保障。缺點是：市場扭曲仍然存在；收儲數量近期還要增加，財政補貼也不會減少。
筆者提出第三種方案，即取消現有糧食的最低收購價和臨時收儲價制度安排，實行糧食安全目標儲備制度條件下的高價收購制度。具體內容是：
一是確定國家儲備規模。國家儲備糧不是越多越安全，應該有個科學界限。國際糧農組織有一個糧食安全標準界限得到廣泛認同，即一個國家糧食儲量占消費總量的17%~18%，保證這個比例的儲備糧就是安全的。考慮到我國市場不太成熟，還有很多交通不發達地區影響糧食運輸，也有體制因素制約糧食流通，我國糧食儲備量可以高于國際標準，安全儲備量可設定為不超過消費總量的３０％比較適宜。其中戰略應急儲備17%~18%，商業調節儲備12%~13%。儲備糧中，小麥、稻谷的儲備比例可相應高一些，玉米的儲備比例可調低一些。從數量上設定，目前我國每年保持糧食儲備總量在3500億~4000億斤比較適宜。按照3年輪換一次計算，國家每年要從農民手中收購1000多億斤糧食。
二是根據國家糧食安全目標儲備數量，始終以高于市場價格的水平從農民手中收購糧食。在糧食安全目標儲備量之內，國家每年收購儲備或輪換所需要的糧食。在取消糧食最低收購價和臨時收儲價以后，為了防止國家從市場上收不到糧食，政府可參考韓國經驗，以高于市場價格水平從糧農定量收購。韓國政府曾經每年從農民手中收購稻谷產量的10%，收購價格高于市場價３5％左右，收購指標分配到種植戶并允許轉讓；農協每年向稻農收購產量的20%，價格高出市場價20%左右。［2］我國完全可以借鑒這種方法收購國家所需要的糧食，比如國家每年從糧農收購的糧食價格可始終高于市場價20%或30%，并將收購量指標公平分配到主產區種植戶。由于政府儲備糧收購價格明顯高于市場價格，所以農民都會主動售糧。即便有些農民因特殊原因不愿不能售糧的，擁有售糧指標的農戶還可以把指標轉讓給其他農戶。這里可以看到，政府的糧食收購價與市場價始終保持在一個恒定比例，高則更高，低則也高。因此，在實際操作過程中，政府收購糧并不干擾市場價格的形成，市場對糧食供求就起了決定性作用。
三是繼續保留對糧食生產領域的補貼。有人擔心取消糧食最低收購價和臨時收儲價制度安排后會出現糧食大減產，筆者以為出現糧食周期波動是必然的，但出現大幅度減產可能性很小。因為我們還保留著種糧直補、良種補貼、農機具購置補貼、農業生產資料價格綜合補貼等1700多億的生產補貼，對于這些補貼，可以做些針對性調整，補貼對象要瞄準種糧農戶，特別是種糧大戶。這樣會將糧食生產托在一定的水平線上。因為，如果有人放棄糧食生產，將會喪失政策補貼的機會。另外，即使是大幅度減產也沒有什么可怕的，我們還有8億畝高標準農田做支撐，半年就能調節回來。
四是要下決心建設一批高標準農田。這些農田標準化建設主要由中央政府投入，承包權和使用權屬不變，建成后不能隨意改變土地性質，但有權自由選擇種植農作物，一旦糧食減產，國家可以用政策動員和引導農民在高標準農田種植糧食。
五是及時消化超過國家安全目標儲備規模的糧食，隨之削減糧食流通領域的補貼，并將流通領域節省出來的補貼轉用于耕地保護。要限期消化超規模庫存糧，這些糧食可以用于耕地輪作休耕，也可向食品加工業投放一部分，向生物質能投放一部分，對外援助一部分，還可以投向飼料加工業以替代進口。超規模庫存糧消化后，節省出來的保管費和取消最低收購價和臨時收儲價制度節約出的財政補貼部分，建議主要用于對農民耕地保護的補貼，比如對耕地進行輪作休耕補貼。這既有利于保護有限的耕地資源，又能增加農民收入。
六是要加快糧食體制改革，試行多元化的收儲體制。改革國家收儲體制，將每年國家收儲任務主要由國有企業承擔，逐漸過渡到向社會競爭招標，最終實現國有企業與民營企業同等待遇。為此，需改革國有收儲、加工企業，實行混合所有制改造，吸引國內社會資本參與國有糧食企業改革。鼓勵發展糧食領域的民營企業，放寬市場準入條件，簡化注冊手續，提供政策性金融支持，提高他們的市場競爭力。
七是實施新的糧食安全制度還需要更新糧食安全觀念。要調整原有糧食安全概念內涵，將糧食中豆類、薯類剔除在外，形成新的糧食安全概念。新的糧食安全概念應考慮以下幾方面：從安全形式上考慮，主要是不斷增強和儲備糧食綜合生產能力，建設一批旱澇保收的高標準農田，保證資源安全；從品種上考慮，以谷物特別是稻谷、小麥安全為重點；從區域布局考慮，主要是重點支持主產區糧食生產；從食品消費結構考慮，主要保障口糧安全。同時，中國的糧食安全制度安排要有開放視角，在保障我國口糧基本自給（自給率95%）前提下，要充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，調整農業結構，置換農業資源，發揮比較優勢，大力發展勞動密集和技術密集型農產品，不斷增強國際市場競爭力；適度增加土地、水等資源密集型產品進口量，或利用國內農業資本“走出去”開發國外農業資源，以緩解國內資源環境壓力。
作者簡介：馬曉河，國家發改委宏觀經濟研究院副院長、研究員，中國人民大學中國經濟改革與發展研究院常務副院長，兼職教授、博士生導師，國家行政管理學院和中央社會主義學院兼職教授。
中國鄉村發現網轉自：《國家行政學院學報》
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