村莊建設(shè)用地整理集約用地可行性的反思
——以河南省周口市“拆村并點”為例
補充耕地的來源除了在開墾荒地和未利用地，另外就是復(fù)墾低效的農(nóng)村和城市低效的建設(shè)用地。為了減緩?fù)恋剡`法壓力和實現(xiàn)圈地利益，獲取農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標，掀起了一股以“占補平衡”為邏輯起點，以“整理村莊建設(shè)用地集中居住”（拆村并點）為主要形式的集約用地實踐在全國各地展開。
目前依托整理村莊建設(shè)用地，通過“拆村并點”的實現(xiàn)占補平衡的實踐大致可以分為兩種，一種是基本按照文件和媒體表述，僅就村莊建設(shè)用地進行拆并，原有耕地承包責任制和村集體組織不變，整理后耕地有所增加。該模式以成都都江堰和河南周口為代表；另一種是以小城鎮(zhèn)建設(shè)、拆村并點和宅基地換房的名義，通過物理上的拆村，瓦解村集體組織和村民作為集體經(jīng)濟組織成員的土地所有人資格，制造無主土地并廉價征地，清洗土地違法的痕跡，環(huán)節(jié)多年來的非法征地的被訪和被訴的壓力，主要代表模式是天津華明鎮(zhèn)“宅基地換房”、山東諸城和甘肅天水。由于天津華明鎮(zhèn)模式實踐文本表述的“占補平衡”原則完全相悖，“圈地”而非“集約用地”成為天津等地方政府推進“增減掛鉤”的根本目的，所以是一種“偽平衡”和“反平衡”。其模式實質(zhì)上更接近“土地換保險”和“三保障兩放棄”模式。由于相比天津華明鎮(zhèn)模式，周口和成都的操作基本上更接近概念上的“占補平衡”，姑且稱為“準平衡”模式。
由于周口地區(qū)的實踐比較典型得反應(yīng)了本模式的概念描述，本節(jié)主要以周口為主論述整理村莊建設(shè)用地的土地集約模式；天津華明鎮(zhèn)案例概念上雖與周口案例基本一致，但實際上是假借“占補平衡”被動地模糊問題，通過“拆村并點”瓦解集體經(jīng)濟組織和村民資格，從而徹底瓦解長期的違法和被訪被訴壓力。對天津華明鎮(zhèn)操作中的“偽平衡”和“反平衡”中的問題和后果，主要在下一節(jié)詳細論述。
一、被污名的村莊
目前農(nóng)村被一些專家和地方政府描述為農(nóng)村建設(shè)用地資源浪費嚴重、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施嚴重落后，一個近乎臟亂差的嘉年華。但很多問題并不是農(nóng)村本身的問題，而是被行政和宣傳刻意制造出來的問題。比如經(jīng)常提到的基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題，究其原因是多年來的城鄉(xiāng)二元體制和近十多年來推進拆村并點過程中為了制造村民在原社區(qū)的生存困難，惡意停止村莊投入造成的。即便存在著一些問題，也并無足夠的理由證明必須易地建公寓。
（一）宅基地和村莊建設(shè)用地寬松不等于土地資源浪費
千年不變平房院落的院落房前屋后的空地，在目前的拆村并點式話語環(huán)境中被描述為土地浪費的典型。當我們走過進一些村莊，就會發(fā)現(xiàn)村莊“建設(shè)用地大是浪費，整理村莊建設(shè)用地復(fù)墾耕地是集約”的觀點是錯誤的。
無論是院子里，還是房前屋后，都是可以種東西的。我家1991年住在天津市東麗區(qū)幺六橋鄉(xiāng)雙合村，我家宅院分別有50平方米的窗戶朝南三間正房和50平方米朝西的廂房，院子里有棗樹、葡萄樹、盤旋于一棵室外電視天線桿的絲瓜和雞窩鴨舍，屋后還種了向日葵和蓖麻。1991年我家落戶東麗區(qū)新立鎮(zhèn)新立村，1990年代中期胡同北面的稻田被征用，建了企業(yè)局的倉庫，媽媽沿著倉庫東北邊緣的墻根，種了一些黃豆。
在河南的村莊，房前屋后也有村民們開的小地，種些蔥、西紅柿或其他瓜類。在周口市樊沖村居民點中間的池塘中，我見到了嬉戲的鴨子、池塘邊上有放羊的老農(nóng)，放學(xué)歸家奔跑的孩子們。
總而言之，看上去容積率低的村莊建設(shè)用地，通常具備農(nóng)業(yè)、副業(yè)疊加的生產(chǎn)功能。通常情況下，村莊建設(shè)用地功能與城市建設(shè)用地不同，一個家庭，一個庭院，或者一個村莊都有生產(chǎn)自組織的能力。人均建設(shè)用地越大，其作為一個生產(chǎn)單元的能力越強。
以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度復(fù)墾村莊建設(shè)用地，增加的只能是土地文件上的耕地數(shù)據(jù)，而非通過集約土地產(chǎn)生了增加的效率。
既然村莊宅基地本身兼具農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的副功能，各地的通過村莊整理雖增加的耕地有限，那么各地通過拆村并點的方式進行的小城鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)新就不是為了集約土地。真正目的實為通過村莊的拆并，在不挑戰(zhàn)政府現(xiàn)行土地法規(guī)權(quán)威的情況下，騰退出土地指標以滿足城市周邊征地的合法化和牟取土地級差暴利對土地指標的饑渴。
總之，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴大耕地為口號，普遍惡意忽略了建設(shè)用地上的農(nóng)副業(yè)功能。
（二）村莊建設(shè)用地通常布局合理，規(guī)模適當
在階級斗爭的年代，“地主”占據(jù)大宅院的情況就基本告別了歷史；幾十年來耕地保護作為基本國策，宅基地也受到一定的限制，農(nóng)村“一戶一宅（宅基地）”的政策一直比較明確，宅基地侵占農(nóng)地的現(xiàn)象早就得到了緩解，村莊建設(shè)用地規(guī)模的自然擴張比較有限；另外，各地對鄉(xiāng)村也并非完全沒有規(guī)劃，無論是村莊布局還是村莊規(guī)模都普遍比較基本合理。相反，近年來農(nóng)村建設(shè)用地增加的主要動力來源于政府主導(dǎo)的開發(fā)區(qū)建設(shè)。
1998~2005年，我國城市建成區(qū)面積由2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里。根據(jù)664個城市數(shù)據(jù)統(tǒng)計，到2005年，城鎮(zhèn)居民人均用地已達133平方米，[1]比國家規(guī)定的城市規(guī)劃建設(shè)用地最高限額高33平方米。相反，很多農(nóng)村的人均建設(shè)用地不高，筆者2012年5月曾調(diào)查的河南省周口市諸面臨拆村并點的村莊，整合前絕大多數(shù)村莊的建設(shè)用地規(guī)模都是合理的。如拆村并點之前劉菜園村人均88.3平方米，產(chǎn)業(yè)北區(qū)諸村75.5平方米，產(chǎn)業(yè)南區(qū)和宋廟人均建設(shè)用地較高，達100和109平方米，但仍低于全國133平方米的平均水平。遺憾的是，這些村莊在2010年代卻普遍面臨用地浪費的指責，遭遇以“集約用地”為由的“拆村并點”。
表2河南省周口市部分拆并村莊前后對比
數(shù)據(jù)來源：筆者根據(jù)調(diào)研所獲政府文件整理
（三）新社區(qū)建設(shè)不解決空心村問題
“空心村”指因為村莊青壯年出外打工，村集體成員長期不在原社區(qū)居住，致使村莊房屋空置率較高的現(xiàn)象，直觀上看是一種空間和資本的浪費。在土地指標稀缺的背景下，空心村廣受詬病，并成為“集約土地”口號下村莊必須拆并的原罪之一，但目前的新農(nóng)村建設(shè)和拆村并點建樓的土地集約模式并不解決空心村的問題。
通常情況下，并不能因為村集體成員長期不在村內(nèi)，在拆村并點的時候取消外出打工就業(yè)人員的住房安排。由于戶籍制度，以及城市高房價與收入的差距等限制性因素，使得村民不能留在外面的世界。老家的房產(chǎn)受區(qū)位和交易性限制，經(jīng)濟價值的有限，又使村民往往選擇閑置而不是變賣。
在新社區(qū)，同樣存在空心村現(xiàn)象，以項城市范集鎮(zhèn)申營新型農(nóng)村社區(qū)為例，一期占地200畝，建兩層磚混聯(lián)排別墅520套，目前已售的100多套中，平時有人常住的僅占兩成，其余大部分長期空置，過年或麥收時主人才回來住不長的時間。
（四）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后部分原因為資源投入傾斜
目前村莊被拆并的理由之一就是基礎(chǔ)設(shè)施落后。基礎(chǔ)設(shè)施落后首先根源于長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排是常識性問題，自然不是村莊生活形式的原罪。
近年來，國家財政逐漸加大對農(nóng)村的各項投入，本來是非常好的改善機會，但在周口地區(qū)，這部分巨大的財政投入?yún)s成為政府倒騰土地指標、動遷農(nóng)民的資本。
以周口地區(qū)項城市范集鎮(zhèn)申營社區(qū)為例，每開發(fā)200畝新社區(qū)將得到3000萬元的基礎(chǔ)設(shè)施投入，這就意味著，本應(yīng)由原社區(qū)成員共享的資源，只有當社區(qū)成員接受新的社區(qū)改造方案才能繼續(xù)分享本就屬于自己的福利，如果堅持“自愿原則”留在舊社區(qū)，就要眼巴巴的看著屬于自己的蛋糕長期被別人長期剝奪。
如此的制度安排，雖然并非完全沒有合理性，但讓村民如此“自愿選擇”新社區(qū)與舊社區(qū)，顯然是有違公平和自愿原則的為了讓農(nóng)民更早更多地放棄就社區(qū)，各地政府在城市化和拆村并點過程中，往往對舊社區(qū)停止維護和更新，蓄意遺棄甚至破壞，這一制度安排幾乎使當前所有面臨征地和拆并的村莊環(huán)境每況愈下。
二、拆村并點的資金并非土地整理所得
在幾乎所有的拆村并點的實踐中，都普遍宣稱可以實現(xiàn)建設(shè)資金的平衡。或者是騰退出的部分土地出讓取得收入，或者是騰退出的土地指標供城市周邊的土地出讓再轉(zhuǎn)移支付。
但據(jù)筆者的調(diào)研，在周口地區(qū)，土地整理和新村建設(shè)的資本并來自集約土地產(chǎn)生的收益和前期村民的融資，大部分基礎(chǔ)設(shè)施的投資其實來源于各級財政的支付和土地復(fù)墾獎助。也可以說，村莊建設(shè)用地的整理并無產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟收益，而是利用既有的各級財政投入（貼補）運行。
以西華縣紅花鎮(zhèn)為例，鎮(zhèn)轄24個行政村，97個自然村，目前規(guī)劃了包括龍池頭、田樓、杜崗在內(nèi)的4個中心社區(qū)。其中龍池頭社區(qū)擬兼并15個村，安置3.5~3.6萬人，建設(shè)資金主要來源于各種項目資金的“打捆”使用，即將原本國家投入的土地、供水、綠化、醫(yī)療衛(wèi)生、娛樂、電力、道路等項目的資金，集中用于新社區(qū)建設(shè)，不再對舊社區(qū)（村莊）進行投入。這些資金至少2億，其中農(nóng)民繳的購房款，只占項目總投資的20-25%。道路建設(shè)的資金標準為2000萬元/4000人（1000戶），相當于2萬元/戶，5000元/人。
天津市發(fā)改委也宣稱華明鎮(zhèn)通過宅基地換房保證小城鎮(zhèn)建設(shè)的三個平衡：
一是土地占補平衡。華明示范鎮(zhèn)涉及宅基地換房的原來12個村共有村莊建設(shè)用地12071畝，建設(shè)新城鎮(zhèn)只需要新占用耕地8427畝（包括界外地），通過對農(nóng)民宅基地復(fù)耕后，可以實現(xiàn)耕地的占補平衡，同時還節(jié)約了約4000畝的土地指標。二是建設(shè)資金平衡。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中，農(nóng)民住宅占地3476畝，建設(shè)資金需要37億。另外的4951畝規(guī)劃為經(jīng)營開發(fā)用地，通過招、拍、掛方式出讓后，預(yù)期收益在38億元左右，可以實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金平衡。三是農(nóng)民利益平衡。通過宅基地換房實現(xiàn)農(nóng)民家庭財產(chǎn)大幅增值，保證農(nóng)民利益平衡。
但熟悉中國土地的經(jīng)營常識，就會算出上面描述的資金平衡是不能實現(xiàn)的。按照全國出讓土地出讓金2008年和2009年的毛收入情況，土地出讓收入畝單價才41.24萬元和51.90萬元；按照常識，任何規(guī)劃區(qū)域都有公共用地，通常只有一半的地塊都可以作為工業(yè)和商服用地出讓，剩下的為公路和綠地而不能獲取收益并消耗成本，于是假設(shè)有40%的土地可以出讓；由于2007年級完成了小城鎮(zhèn)的建設(shè)，每畝的出讓收入按接近2008年的較高標準40萬元/畝測算，4951畝的毛收入約為8億；
4951畝*40%可出讓*40萬/畝=7.92億
實際上8億實際上僅與這部分土地的征收和拆遷補償成本相抵。2009年全國土地出讓畝均收益為51.90萬元，土地出讓支出40.4%用于了征地和拆遷補償成本。
表3全國土地出讓均價、土地出讓和土地征收的城建貢獻
暫且不提征地和拆遷補償，通常情況下，出讓金用于城建的比例不足30%（2009年為27.1%），即2.4億。這部分2.4億元的城建投入既不夠園區(qū)整理的成本，也不夠土地復(fù)墾的成本。
華明鎮(zhèn)就還遷房曾向國家開發(fā)銀行借款20億元，復(fù)墾集約的8億元的土地收益連一半都不夠，可見小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的平衡是不可能通過宅基地的拆并實現(xiàn)的。
媒體報道中，張長河曾宣稱每畝地均出讓收益達100萬元，按動輒幾百元萬一畝的房地產(chǎn)用途出讓，實現(xiàn)畝均百萬的收益并非沒有可能，但這樣的話，就不能實現(xiàn)華明鎮(zhèn)宣稱的“三區(qū)聯(lián)動”說了。按華明鎮(zhèn)的宣傳，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)之后，要到工廠打工，變成工人。要安排工人就業(yè)，就得有工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃，工業(yè)用地的土地出讓收入?yún)s是很低的，華明鎮(zhèn)附近的工業(yè)用地近幾年的出讓均價僅20萬元/畝多點兒，刨除征地拆遷和園區(qū)整理成本，規(guī)劃為工業(yè)園區(qū)的部分土地出讓最終是沒有凈收益的。
華明鎮(zhèn)“資金平衡”實現(xiàn)的秘密在于，并非宅基地集約土地的收益實現(xiàn)了平衡，而是華明鎮(zhèn)政府及相關(guān)利益集團，征收了鎮(zhèn)內(nèi)所有村莊的土地（人均土地5畝），農(nóng)民普遍失地，耕地普遍破壞。用絕大多數(shù)耕地的收益，來實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和征地拆遷過程中的資金平衡。
所有建設(shè)相關(guān)的招商項目都是未知數(shù)，項目的主要價值就是騰出土地指標解決本地的城區(qū)擴張中的土地手續(xù)問題。試想，相關(guān)的資金如果不是進行新社區(qū)的拆并，而是對各村鎮(zhèn)的現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施進行完善，無疑是更高效和節(jié)約的。但這樣就不能滿足利益集團通過攤大餅式城市擴張，不能坐享房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的暴利和緩解長期以來的城市擴張導(dǎo)致的土地違法中的土地指標問題。
三、以村莊整理騰退指標實現(xiàn)占補平衡導(dǎo)致馬太效應(yīng)
無論是周其仁鼓吹的成都模式，還是周口目前的遷村并點，通過對村莊集體建設(shè)用地的整理，堅持增減掛鉤、占補平衡的原則，都是強化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逆改革。
在既有的土地通途管制的制度背景下，建設(shè)用地、尤其國有建設(shè)用地的身份是農(nóng)村集體土地實現(xiàn)級差收益的唯一合法載體。造成城鄉(xiāng)差別現(xiàn)狀的，濫觴之一也是這種土地用途管制和指標控制制度。
集約農(nóng)村的集體建設(shè)用地，短期增加了部分基礎(chǔ)建設(shè)的投入，但這種模式主要將資金投入鎖定在房屋更新上，造成的舊有房屋的浪費，客觀上又壓縮了財政對農(nóng)民的福利投入。
對于拆并后的農(nóng)民，則在耕地保護的名義下，失去的賴以發(fā)展的寶貴的建設(shè)用地的指標。而這些指標一旦化為房地產(chǎn)，將百倍增值，轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，則十倍增值。在不改變土地性質(zhì)的情況下，雖然不是所有地方都可以“農(nóng)家樂”，但對村莊集體建設(shè)用地規(guī)模的擠壓，本質(zhì)上是對農(nóng)村土地增值空間的擠壓和資格剝奪。
以商水縣鄧城鎮(zhèn)宋廟惠民新村項目為例，規(guī)劃中的中心社區(qū)擬建設(shè)500畝，建成后將整合7個行政村的11000人，占地約為700畝；整理7個村建設(shè)用地約1800畝，擬節(jié)約土地1000畝。按上述說法，如果不進行項目拆遷，目前村民的人均建設(shè)用地為110M2；如果按目前遷并計劃，7個村總建設(shè)用地面積750-800畝的話，人均建設(shè)用地則僅為45.4-48.5M2。
《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》規(guī)定的農(nóng)村居民點人均建設(shè)用地50-150平方米的標準。按上述標準，周口市絕大多數(shù)被納入拆并計劃的村莊的人均建設(shè)用地規(guī)模都是合法的。相反，進行了旨在實現(xiàn)土地集約利用的新村建設(shè)，目前的建設(shè)執(zhí)行目標，反而將導(dǎo)致很多村莊人均建設(shè)用地低于國家標準的50平方米，形成了違規(guī)建設(shè)。如宋廟村整合前人均建設(shè)用地為109.1平方米，整合后變成了36.4平方米。
無論是地產(chǎn)廣告，還是現(xiàn)實中，城市里的別墅都成為了稀缺資源，與之相對的，面臨一輪輪瘋狂的圈地運動和占補平衡的制度安排，獨門獨院的鄉(xiāng)村生活又迅速被定性為對土地資源的嚴重浪費。這毫無疑問是一種話語霸權(quán)。
這樣的制度下的如此實踐，客觀上使近年來中央政府大力推行和探索的城鄉(xiāng)一體化面臨倒退，表面上農(nóng)民雖與城里人一樣上了樓，但在土地利用上，則讓農(nóng)村更加農(nóng)村，攤大餅式城市化繼續(xù)擴張，農(nóng)村與城市越來越遠。《圣經(jīng)·馬太福音》第二十五章中提道：“凡有的，還要加給他叫他多余；沒有的，連他所有的也要奪過來。”在1950年以來的60余年中，前面的50余年，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不均衡的馬太效應(yīng)一直在擴大，近幾年中央政府才著手城鄉(xiāng)一體化的實踐，但通過對農(nóng)村建設(shè)用地整理騰退實現(xiàn)建設(shè)用地占補平衡的制度安排和實踐，只能擴大前幾十年城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的馬太效應(yīng)。
四、小結(jié)
假開荒尚且限于未利用土地規(guī)模不能滿足圈地需求，難以操作的真開荒更難支撐占補平衡，要維持既有的圈地速度、滿足習(xí)慣性的圈地暴利、降低長期違法占地的政治風險，一場對村莊的詛咒并通過拆并村莊實現(xiàn)騰退土地指標維持圈地暴利的整理村莊建設(shè)用地的運動迅速展開。
否定近千年來的傳統(tǒng)生活方式和共產(chǎn)黨建政60余年的鄉(xiāng)村建設(shè)成就，徹底對對鄉(xiāng)村生活的污名化，成為拆村并點的理論前提。鄉(xiāng)村一時間又成為浪費土地的元兇、臟亂差的嘉年華、農(nóng)民們做夢都要逃出的地獄。
本節(jié)基于對河南省周口諸“新農(nóng)村建設(shè)”名義下的“拆村并點”的實地調(diào)查，研究認為“拆村并點”式整理村莊建設(shè)用地既不能實現(xiàn)土地集約，更難實現(xiàn)耕地占補平衡和建設(shè)資金平衡。主要是用國家（納稅人）的錢，集約農(nóng)民的地，發(fā)利益集團的財。通過在村莊拆并“集約”出來的土地指標主要供城市周邊的土地轉(zhuǎn)用，所能實現(xiàn)的只能是通過農(nóng)村的大拆大建，獲取手續(xù)上的“土地指標”和圈占土地違法性的緩解。
[1]蔣省三 劉守英 李青著《中國土地政策改革——政策演進與地方實施》，第4頁。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：作者博客
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