摘要：鄉鎮政府，在基層社會治理中處于關鍵地位，發揮著基礎性作用。但面臨著眾多“體制性困局”：權責不等而在“壓力型體制”下失衡運轉，“層層加碼”而使失衡運轉日益嚴重，錢少事多而在財政拮據中無法自主，人雜活多而在“紛繁事務”中被動工作，考核檢查而在“形式主義”中拼湊應對，同時鄉鎮干部隊伍的穩定性令人擔憂。只有深化體制性改革，賦予地方政府更大的自主權，健全鄉鎮政府的權責體制，擴大基層民眾的民主參與，才能構建民主法治的鄉村治理體系。
關鍵詞：鄉鎮政府；權責體制；層層加碼；治理體系
鄉鎮政府作為最基層的一線政府，是國家權力和政府權威的地方代表，是各項國家政策和工程項目的具體落實者，也是政府與鄉村社會的直接接觸“界面”，承擔著落實國家意志和維護鄉村穩定發展的基本責任。在全面推進社會主義現代化的新征程中，基層鄉鎮政府承擔了繁重的公共服務和發展重任，各地的鄉鎮干部也做出了巨大的努力和貢獻。
但近年來，隨著城鄉一體化的快速發展和鄉村社會結構的深刻變遷，特別是精準扶貧和鄉村振興戰略的深入推進，在“縣、鄉體制（包括鄉鎮體制）”和鄉鎮運行邏輯基本不變的制度性約束下，鄉鎮政府在“職能”與“責任”方面，出現了眾多結構化“體制性困局”。這有其復雜的體制性制度根源，嚴重影響著基層治理的績效和現代化。亟須全面深化政府體制改革，盡快加以制度性根本解決。
一、權責不等：鄉鎮政府在“壓力型體制”下失衡運轉
一級政府、一級權力，有多大的權力，就承擔相應的多大責任，權責對等和權責分明，是現代政府科層制管理的基本原則。但在現行的行政管理體制中，“權力金字塔”的體制架構，從根本上決定了基層鄉鎮政府的“權力結構”。“向上集權、向下分責”的“壓力型體制”由來已久[1]，雖經過多次的“撤鄉并鎮”等鄉鎮改革，但其根本的“壓力型體制”和運行邏輯長期潛伏并基本不變。近年來，在全面加強鄉村建設和鄉村振興的推進中，特別是在“精準扶貧”和“環境保護”等“限時型”政治任務的完成中，鄉鎮政府在“壓力型體制”下失衡運轉，“權責不等”的體制性現象進一步凸顯。
權責不等，即權力小、責任大，這是壓力型體制下基層政府的“體制性常態”。只是隨著近年來基層政府事務和工程項目的急劇增加，這一“結構性失衡”日益加劇。
一是按照現行法律和行政法規的“授權慣例”，國家法律和行政法規規定的各項“執法權”，賦予的最終實施單位，基本都是縣級政府及其職能部門，鄉鎮政府雖然承擔著各項“行政事務”的“落實權”，但并無行政事務的“執法權”，如在土地、環保、衛生、教育、社會治安等方面的行政執法權，幾乎都是縣級相關職能部門才有相關法律和條例授予的“執法權”[2]。
二是縣級政府及其職能部門（如縣委辦、組織部、教育局、環保局、扶貧辦等），都有“權力”通過各式各樣的“行政責任書”，把本應由本職能部門負責完成的各項“黨政任務”，逐項逐條地下放到各個“鄉鎮”。但有關“項目資金”和“項目驗收”的最終“實質性權力”，還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。
三是鄉鎮政府對縣級政府及其職能部門下達的各項任務，通過分解量化的“責任狀”，只能無條件“照單接收”，少有“討價還價”的余地。因為無論哪個專項辦公室或職能局，都掌握著大量的“專項資金和資源”，并最終掌握著各個鄉鎮政府及其干部的“檢查考核驗收權”，直接影響著各個鄉鎮的“年終評比”和“干部升遷”。所以，縣級的各個專項辦公室和職能部門，都是任何鄉鎮政府“不敢得罪”的“絕對上級部門”（1）。
鄉鎮政府，在“權責不等”的制度約束下，日益呈現嚴重的“失衡態”運轉。同時由于層層傳導壓力的責任加碼機制，在各式各樣具體任務的“落實執行”過程中，縣級政府及其職能部門的“行政責任”也就沿著行政鏈條“搭便車”，幾乎一路全部“下卸”到各個鄉鎮政府。而作為謀劃縣域經濟社會全面發展的主要負責者，縣級政府及其職能部門，則掌握著絕對的“資源分配權”和“檢查驗收權”，鄉鎮政府便在日益嚴重的“權責失衡”中，一路蹣跚負重前行。
二、“層層加碼”：鄉鎮政府失衡運轉的隱形邏輯
然而，這一“行政運行邏輯”是如何落地實現的？鄉鎮政府為什么幾乎沒有“自主選擇的權利”？除了以上所說的“法律法規執法權”的授予層級以外，更由于現實行政權力運行中“層層加碼”的隱形機制，從而使“權責不平衡”問題難以逆改。
此處所說的“層層加碼”，是指行政體制和行政權力運轉的“隱形邏輯”，是指借助“層層傳導壓力”的“權力鏈條”，自上而下傳遞從嚴治黨和快速發展各項壓力的同時，上級政府及相關部門同時“搭便車式”地把“各種責任傳遞下去”。如完成任務時間上的“趕超進度”，工作范圍上的“空間擴大”，甚或各項任務指標上的“層層追加”，這些都是人們能夠明顯感受到的“顯性任務”，學界也多有揭示和分析[3]19-70。但在其背后，則隱含著“層層下卸責任”的隱形邏輯。
“層層傳導壓力”，這是中國“趕超型現代化”能夠實現“歷史性提速”的關鍵機制，也是執政黨和政府發揮“集中力量辦大事”制度優勢的關鍵路徑，這是必須加以正面肯定的。
同時，新時代黨中央“全面從嚴治黨”新形勢，都要求中央的政令暢通和全黨服從中央，這是我們必須堅決擁護和執行的。這里分析的“層層加碼”的隱形生成機制，主要是指可能帶來政治隱患和政治成本的“負面”政治現象。這從鄉鎮政府作為“層層加碼”的“壓力的最后承接者”這一視角，可以看得更為清楚。
從全面從嚴治黨、全面依法治國到全面深化改革，中央的各項決策政策，都必須變成各級政府改革發展的切實行動，當然鄉鎮政府也不例外，更應該走在貫徹落實各項發展任務的第一線。這便是中央一再要求的“層層傳導壓力”的宗旨所在。這就在有形或無形中，加大了各級政府和領導干部的“政治性壓力”，其中就包括落實政策和完成任務的“政策性壓力”。近年來，特別是在黨風廉政建設主體責任、信訪維穩主體責任、環境保護主體責任、公共安全主體責任等等方面，各級領導干部都一再地感受到各種責任的“壓力山大”，這也是各級干部拼搏創新的精神動力。
但是，各項政策和工程任務的具體完成，需要下級政府來推進和落實，所以在“層層傳導壓力”的過程中，需要給下級政府和干部更大的“壓力和責任”，以保證“留有時間和指標余地”完成上級任務。在精準扶貧和鄉村建設等各項任務落實中，縣、鄉鎮兩級政府承受著具體完成實施的艱巨使命，但縣級政府及其職能部門，自然具有“權力回旋余地”，在“下傳任務壓力”的同時，自覺不自覺地把“相關責任”“搭便車式”地順路“打包一起”，下傳給基層鄉鎮。而作為最基層的鄉鎮，自然沒有多少下傳的“權力回旋余地”。因此，在“層層下傳壓力”的行政任務執行過程中，就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責任下卸”的雙重傳導過程。“層層加碼機制”也就在政策任務的下傳中，“隱形”地變形為“層層下卸責任”機制[4]。
這便是“層層下查責任”，直到行政底層不能再“下查”的鄉鎮“基層執行者”，這為各種責任的“層層加碼下卸”留有體制性“通道”。這種各地鄉鎮政府失衡運轉、“責任山大”的隱形“層層加碼”機制，就為各式各樣所謂的“鄉鎮治理危機”和“治理怪現象”的不斷出現，埋下了體制性的“制度化伏筆”和“制度化空間”。
三、錢少事多：鄉鎮政府在財政拮據中無法自主
“一級政府、一級財政”，這是公共財政管理中的基本原則，也是一級政府自主職能發揮的經濟保障。“沒有錢，無法自主”地開展工作，這是在全國各地調研中，鄉鎮政府領導普遍的抱怨。
這種鄉鎮財政拮據與行政事務增多的“此消彼長”，在近年來的鄉鎮治理中更加凸顯。
一是財稅體制的根本性制約，在1994年的分稅制改革和2005年農業稅的全面取消之后，各個地方政府的財政壓力增大。各地政府都在努力開拓地方稅收和增加地方財政收入，如加大土地出讓金的征收，因此，“征地權”成為各地方政府行政主導的發展利器[5]166。但“征地權”的法律授權層級是縣級政府，鄉鎮政府并沒有“自創稅收權”的合法資格。雖然在東南沿海工商業發達的一些鄉鎮，也多多少少地存在各式各樣的“灰色”或“打插邊球式”的土地出讓活動，但在中西部以農業為支柱產業的多數鄉鎮，“自主創收”的空間其實很小，“后農業稅時代”，鄉鎮財政拮據更加嚴重。
二是，縣、鄉財稅體制的約束，農業稅全面取消之后，對于廣大中西部地區的縣、鄉兩級政府來說，財政壓力增大是自然的趨勢。但對縣、鄉鎮兩級政府來說，對財政壓力的“感受”和“回應”并不相同。縣級政府，一方面可以通過開發“縣域城市”，通過增收“土地出讓金”來緩解壓力；另一方面，縣級政府可以通過“縣、鄉財政體制”，即全國各地普遍推行的“鄉財縣管”，來最大限度地把“財政壓力”轉移下卸給各個鄉鎮。因此，這種“財權上集、事權下沉”的輻輳式財政體制，是基層鄉鎮財政壓力劇增的一個重要體制根源[6]7。同時，也加大了鄉鎮政府對縣級政府、縣級財政的體制性依賴關系。
三是，在財力受限、事務增多的“發展壓力”下，各地鄉鎮政府，特別是傳統上70%～80%的財政依賴農業稅的中西部地區鄉鎮，“負債發展”的隱形機制就悄然生成。一方面，是“為官一任、造福一方”的責任使命，加上各式各樣的“政績考核評比”，各個鄉鎮都會在公共設施、教育醫療、新農村建設、招商引資、環境美化等方面，使出各式“招數”，努力推動本鄉鎮公益發展；另一方面，鄉鎮的書記、鄉鎮長，都是“外來的干部”（出于地域回避，從本縣域別的鄉鎮調來），都具有強烈的“政績沖動”，只有“大干快上”，盡快多出政績，才能“上調”回到縣城，否則有可能長期“呆在”一個貧窮的鄉村。
由于“層層下傳”的財政壓力，加之本鄉鎮財政增收的空間有限，各地鄉鎮發展都在“靜悄悄”地“負債前行”。這雖然幾乎是“公開的秘密”，但在各地調研中，要調查清楚每個鄉鎮的“負債詳情”，幾乎比“登天還難”。因為這是鄉鎮領導極力保守的“地方國家機密”，也是他們“心中的痛”。還有，幾年前、甚至幾十年前，前任、甚至前前任的領導，通過各式各樣方式“借的各種債務”，后任和現任領導也根本“挖不清楚”，更無“借債要還”的動機動力。各路學者，依據不同的調查方式和調查不同的鄉鎮，得知各地負債情況“大同小異”：趙樹凱在2005所調查的20個鄉鎮中，16個鄉鎮的總債務是5600萬元，平均每個鄉鎮負債280萬元，最高的一個鄉鎮負債1000萬元[3]118。據2008年的《南方日報》報道，我國地方政府中債務至少在1萬億元以上，其中鄉鎮政府負債總額在2200億元左右，平均每個鄉鎮負債400萬元，并且在一些不發達鄉鎮，各種債務正在如滾雪球似的越來越大[7]4。
然而，在鄉鎮財政如此拮據的財力緊張情況下，鄉鎮所要負責的各式各樣“發展任務”，也同樣如滾雪球似的越來越多。從大類來說，一個鄉鎮范圍的經濟發展、社會穩定、基礎教育、衛生醫療、交通安全、公共秩序、環境保護、外來人口管理等等，都是鄉鎮政府必須負責的大事。具體來說，如計劃生育（一票否決）、社會治安綜合治理（年度考核）、森林資源保護（年度考核）、依法治鎮（一票否決）、學校危房改造（一票否決）、公路改造與擴修（一票否決）、創建省市先進教育鎮（一票否決）、黨風廉政建設（一票否決）、信訪維穩（一票否決）、精準扶貧（一票否決）、新農村建設（年度考核）、河道治理（年度考核）、交通和公共安全（一票否決）、防霾減排（一票否決）等等[7]98。看看一個鄉鎮“一票否決”責任制的多少，就知道其承受的事務和壓力有多大。更為嚴重的是，只要一個鄉鎮有一項“工作”被“一票否決”掉，其他“工作”做得再好，也可能“白搭”。不但本鄉鎮一年的全部工作等于“白費”，不可能排上年終的“考核優秀”，全部鄉鎮干部的“獎金福利”都要受到影響，其書記、鎮長的“晉升”也可能遙遙無望。其中，導致“嚴重事故”的，還可能被給予各種黨紀和行政處分，甚至被“就地免職”。我們這樣說，絕不是質疑全面從嚴治黨的重要性，也不是為不負責任和腐敗的干部辯護，只是客觀地說明各地基層鄉鎮干部承受的責任和壓力。而這些責任和壓力，又絕非“干部作風和素質”所能完全簡單加以解釋的。
四、人雜事多：鄉鎮政府在“紛繁事務”中被動工作
關于“鄉鎮機構和人員”，是否超編？超編多少？是否人滿為患、人浮于事，還是人少事多、忙于應付？似乎是一個永遠爭論不清的問題。這就要相對于一地一域及其本地的經濟社會發展，來具體地加以分析。“工商型鄉鎮”，特別是沿海發達地區和個別內地經濟發達的鄉鎮，經濟社會發展程度高，城鎮化聚集效應明顯，不但本地戶籍人口傾向于“聚城而居”，而且有大量的“外來打工人員”。如浙江樂清市、溫嶺市的一些鄉鎮，本地戶籍人口不足10萬，可能就有12萬～13萬之多的外來打工人員（2）。而廣東東莞市著名的虎門鎮，戶籍人口12.4萬，而常住人口超過50萬。這樣的“人口眾多”的鄉鎮，鄉鎮的機構和人員就顯得十分不足。而中西部以農業為支柱的“農業型鄉鎮”，本地經濟不發達，而且有大量的、甚至一半以上的中青年外出打工，如青海省、貴州省的一些鄉鎮，鄉鎮地域范圍內就顯得十分“冷清”，此時鄉鎮的機構和干部就可能出現“人浮于事”。
而以上這些變化，是與基層鄉鎮政府的改革緊密相關，鄉鎮機構改革總的邏輯是“撤鄉并鎮”和“減人、減事、增效”。從1985年，全國廢除人民公社，建立鄉鎮政府，其時共有91590個鄉鎮政府[8]2。其后，鄉鎮改革反反復復，一路推進“撤鄉并鎮”：1985年，鄉鎮數量高達9.1萬個，1986年減到6萬個以下，1992年減到5萬個以下，2001年減到4萬個以下，2005年減到3.5萬多個，2008年減到3.43萬個[6]63。經過近幾年的又一輪鄉鎮撤并，全國鄉鎮總數降至3萬個左右。
而經過多次的“撤鄉并鎮”，鄉鎮的管理幅度增大了，但鄉鎮的機構和人員編制，始終遵循“只減不增”的“鐵的原則”。相對于快速發展的鄉鎮地域經濟社會狀況，鄉鎮的機構和人員可以分為四類：一是鄉鎮正副職領導和黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室，其人員所占的“行政編”。二是鄉鎮政府直接領導的下屬事業單位，如鄉鎮的文化站、廣播站、農技站、經營站、林業站等，其人員為事業編制。三是設立在鄉鎮的縣級機關派駐鄉鎮的機構，如派出所、工商所、稅務所、水利站、信用社等，實行所謂的“雙重領導”，但多數是以縣級主管部門領導為主。四是各個鄉鎮或多或少“聘用人員”，視各個鄉鎮的發展狀況和財力狀況而定，其人員工資由鄉鎮自行解決。
由此造成了各個鄉鎮的“人雜事多”，在城鄉一體化和鄉村振興快速推進的當前，更是推動了鄉鎮工作的“運動式治理”。這便是朝野共知的“上面千條線、下面一根針”，因為各項行政性和工程性事務，都要鄉鎮政府“最后落實”。現實中更是通過“層層責任狀”的簽訂，迫使基層政府變成了“上面千個錘，下面一個釘”。中央檢查組、省級檢查組、市級檢查組、縣級檢查組，任何上級追查的“責任的板子”，都能“打到”鄉鎮政府的頭上。
但是經過多輪的“撤鄉并鎮”，現有鄉鎮管理幅度和規模雖然普遍擴大，而鄉鎮政府編制始終遵循“只減不增”的原則。工商業發達的大鄉鎮，編制有六七十人（行政編加上事業編），農業型的小鄉鎮有三四十人（行政編加上事業編）。而隨著新型城鎮化和鄉村振興的加快實施，鄉村建設、精準扶貧、移民搬遷、土地征用、環境保護、基層黨建、安全生產、綜治維穩、特色城鎮等等，都需要鄉鎮政府最終“落實實施”，并且必須通過“考核驗收”。
于是，各個鄉鎮政府陷于“人雜事多”的被動應對之中。迫使各個鄉鎮政府，會極力調動一切可以調動的資源和人力，全力投入到不斷需要完成的各個“工程項目”之中。
一是全體動員“運動式治理”，上面布置的任務，什么任務最緊急，什么任務考核最嚴格，鄉鎮政府都會全體動員“運動式治理”，拼命限時按期集中完成，甚至不惜一切代價和“不擇手段”。二是不分晝夜“加班加點式工作”，鄉鎮干部常說自己的工作狀態是“白加黑、五加二”，兩三個月不能回家，除了春節過年的幾天，幾乎一年四季“守在鄉鎮”。并且這幾乎成為鄉鎮干部的“新常態”，“誰也不敢拿工作開玩笑，出了事就得下崗”。我們在全國近百個鄉鎮的調研中，干部反映最多的是“總有干不完的活兒”，“沒完沒了的任務、沒完沒了的工作”。三是不斷外聘人員“輔助幫忙式工作”，各個鄉鎮的編制都有嚴格限制，而任務項目的不斷增加，有時很難按期完成。被逼無奈的情況下，“自有財力”多的鄉鎮，則在現有編制外不斷“聘用”人員。這是一些經濟發達地區鄉鎮的普遍做法，“公務繁忙”的鄉鎮，行政編、事業編與聘用人員，基本保持在1∶1∶1的大致比例，即有50多個行政編，就有50多個事業編，同時，就需要外聘50—60多人輔助人員（3）。甚至在一些經濟發達、外來打工人員超過當地戶籍人口的鄉鎮，“輔警”“輔管”“協管員”及多種名目繁多的“輔助人員”，遠遠地超過所謂“正式”的行政編和事業編人員。
在不斷涌來的各種工程任務，及其“搭便車式”下傳的“責任壓力”驅使下，鄉鎮政府就像一輛完全失去“自主控制的貨車”，隨著各種壓力和責任的不同變向而“東奔西突”。鄉鎮政府被迫“陷于”完成各種“任務”“項目”“工程”的紛繁事務之中，完全失去自主開展工作的“主動性”，幾乎成為“被動式”完成“上級任務”的“腿”，根本無法自主統籌和開展適合本鄉鎮發展的各項事業。由此，也進一步加劇了鄉村村民自治的“行政化”，即鄉鎮政府也把各個“行政村”和“自然村”，逐步地變成自己工作的“腿”。“鄉鎮與村莊裹挾”在一起，加入了行政化、運動式應對上級政府交辦的各種工程事務之中，法律規定的村民自治功能全面衰減。
五、考核檢查：鄉鎮政府在“形式主義”中拼湊應對
由于鄉鎮政府處于“壓力性體制”的底座基層，自然承受著層層加碼下傳而來的各種責任和壓力。通常“壓力型體制”有其自身的運行邏輯，從數量化的任務分解機制—層層簽訂責任書向下傳導—各部門共同參與問題的解決機制—物質化的多層次考察評價體系[9]107-108。但壓力型體制也并不能無限“加壓”，否則可能導致基層無法承受而系統崩潰。基層鄉鎮政府，多年來一直承受著“重壓”，還能有多少有序的持續運轉，說明基層政府也自有其“生存的邏輯”。
這便是各級地方政府、甚至事業單位中普遍存在的“行政策略”，即“拼湊應對策略”，也即大家熟知的“上有政策、下有對策”，只不過在基層政府表現得特別“突出”而已。基層政府在現有縣鄉體制架構、特別是縣鄉財稅體制下，同時受到政策后果的高度不確定性，以及資源約束、信息成本等種種限制性因素，當基層官員面臨自上而下各方接踵而至、多重甚至相互沖突的任務壓力時，他們的行為更多地表現出“被動應付”的特點，常常不得不隨時調整策略，來應對不斷變動的任務壓力和執行過程中始料未及的各種后果[10]240-241。這種“拼湊應對策略”，有各式各樣的“工具箱”，在基層鄉鎮的行政運作中，都能很好地得以“靈活運用”，特別地體現在鄉鎮政府一系列“形式主義”的“拼湊應對”之中。
從這一視角來考察鄉鎮政府的“體制性困局”，由此，縣、鄉兩級政府的基本權力格局日益變成：縣級政府及其職能部門，主要的工作就是“開會動員、簽訂責任書、考核驗收”，而鄉鎮政府則是各項能夠得到“細化”“量化”的“責任”的最終“完成者”。
在如此之大的“壓力與責任”之下，又由于受到“人、財、物”的各種限制，鄉鎮干部自然也高度發揮自己的“能動空間”，由此產生了各式各樣、花樣翻新的“形式主義拼湊應對”：
如果上級要看“數據”，鄉鎮就不斷地填寫各式各樣的“表格”“要多細化、就多細化”。填表成為鄉鎮政府一項高度技術化的“專門工作”，不但領導重視，還要配備專職的大學生專任填寫。至于填寫的“數據”是否真實可靠，也許只有“天知道”。一個鄉鎮每年至少填寫上百份、甚至幾千份表格，鄉鎮領導的工作“業績”，也主要體現在“表格上”。縣級政府向上級匯報縣域工作業績，也更愿意呈上各個鄉鎮制造的“精美表格”。
如果上級要來“檢查”，鄉鎮就打造精致準確的“檢查線路”。不管是中央來的檢查組，還是省里來的檢查組、市里來的檢查組，越是級別高的檢查組，鄉鎮領導就越重視。一般檢查的程序是：先到辦公室聽匯報，聽完匯報“提提問題”，再看看匯報資料，翻翻各種精確表格，拍拍墻上的圖片和專欄。一切看似“嚴絲無縫”，但一切“材料”都是鄉鎮“精心”預先準備好了的。幾個鄉鎮書記，給我們粗略地回顧了一年中都有多少“檢查”：每月的檢查，包括各個級別來的檢查，大概十多次，一年之中的檢查至少達100-150次之多（4）。歲末年終，更是各個鄉鎮應付各級檢查的“繁忙時期”，有時一天之內，幾個檢查組同時進駐一個鄉鎮。
如果上級要“進村看點”，鄉鎮就會帶你到早已打造好的樣板式“美麗鄉村”，環境優美、綠樹成蔭、樓房鮮亮、外墻粉白，文化室、籃球場、小廣場、老年活動室等一一齊備。村委會成員也早已準備好了各種匯報材料，并準備好了回答各種問題。
如果上級要“訪談貧困戶”，鄉鎮領導和村委會干部也會帶你到幾個“貧困戶家里”，并準備好了各家的情況材料。
其實，各種基層政府出于不得已而為之的“形式主義拼湊應對”，人們也許并不感到“意外”。其基本的“存在邏輯”和“運行邏輯”，是一直“隱形”存在并保持不變的，變化的只是其花樣翻新的“形式主義運作形式”。而且其“拼湊應對”的基本規律是：越是基層，其承受的壓力越大，受到的監督越少，其形式主義拼湊應對就會越嚴重。這就并非源于個別領導干部的“作風和素質”，其實，很多鄉鎮干部本身對此也是“深惡痛絕”，往往又“不得不為之”。但基層政府之所以陷于各式各樣的“形式主義泥潭”，匆忙疲于各種“拼湊應對”，其實背后存在著深刻的體制性制度邏輯。這一點也早為專家學者所察覺，趙樹凱早年指出，從根本上來說，鄉鎮政府在工作中表現出來的種種問題，主要不是鄉鎮政府本身或者鄉鎮干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應該歸因于制度，歸因于“體制折騰鄉鎮，鄉鎮糊弄體制”[11]。這也同時說明了鄉鎮治理中存在的各種形式主義痼疾，絕非一兩次“運動化治理”所能根除，只有通過頂層設計的全面體制改革，方才可能加以遏制。
六、鄉鎮干部：干部隊伍的穩定性令人擔憂
鄉鎮干部絕大多數都是黨和國家的好干部，長期生活在條件艱苦的田野鄉村，政治意識和理想信念的加強和提高，當然是極為重要的干部素質問題，也是地方治理現代化的政治保障。但鄉鎮干部也是處在“世俗生活”中的人，同樣具有“理性行動者”的特征[6]42，我們在加強理想信念政治建設的同時，也應該注重制度化的“激勵機制”建設。這是未來新型城鎮化和鄉村振興戰略中，最具能動性的主體因素，是中國地方治理現代化必須依靠的“人的現代化”。
鄉鎮干部長期工作在“國家第一線”，是直接面對各種社會“矛盾”和“問題”的前沿干部，甚至鄉鎮政府和鄉鎮干部自身也可能成為矛盾和沖突的中心和源頭[12]3。同時，鄉鎮政府和干部是國家權力深入鄉村社會的組織化延伸，既要代表國家意志，也要反映民眾需求，是政治國家與民間社會的中介“協調者”，也是“國家與社會關系”是否和諧共進的關鍵“中間變量”。還有，鄉鎮干部，也是人民群眾評價國家權威和政府績效的形象代表，其工作生活的繁雜、瑣碎和艱辛，是朝野共知的事實。但鄉鎮干部的“發展前途”或“晉升空間”已呈現“制度化狹窄”，其根本的“制度激勵機制”嚴重不足，可以針對不同的干部，分別地加以辨析其“行動的邏輯”。
1.主要領導，鄉鎮的書記、鄉鎮長，幾乎都是從“上面”和“外鄉（回避原則，不能是本鄉鎮人任職）”調來的，最多任期兩屆，其工作的根本動力是“調往”縣里當副縣級干部、或到重要“局”當“局長”。一般趨勢是，越年輕的書記、鎮長，其未來晉升的空間越大，其工作動力就越大。一個鄉鎮的“工作業績”，也往往與主要領導的“政治抱負”緊密相關，一個越有抱負的主要領導，越可能對下屬干部嚴格要求，越盡力推動工作局面的開展，越有可能干出“政績”造福一方。鄉鎮人大主席和享受正科級的老干部，其晉升前景黯淡，其工作動力可能嚴重不足，其按部就班式的工作方式就極為可能。
2.副職的鄉鎮領導，鄉鎮副鄉鎮長、副書記，其工作動力也主要與其“職業前景”相關。越年輕的、越有發展空間的副職領導，越能工作干勁十足和配合主要領導工作。其“晉升”與否，取決于其工作業績、與書記鎮長的關系，以及與縣級主要領導的關系和熟悉程度。反之，副職中年齡較大的干部，如果看不到晉升的希望，其工作動力就可能嚴重受阻，其工作方式可能如同老干部一般“按部就班”。
3.鄉鎮一般干部，也就是副科級以下干部，其工作時間長、年齡大的“老同志”，可能享受副科、正科的工作待遇，但其晉升已到“天花板”，其工作動力嚴重不足。新進年輕的大學生，作為一般干部，如果“晉升”有望，則可能工作動力充沛，也是鄉鎮工作的主要承擔者。但如果不適應基層工作或者看到自己“職業前景”不樂觀，則可能隨時“跳槽”，或考研繼續提升學業，或下海轉向工資待遇更好的企業。
4.事業編的干部，主要是鄉鎮所謂的“七站八所”的技術性干部，如農技站、水利站、工商所、財政所、文化站、司法所、糧管所、信用社的干部。由于各地干部人事制度中，有所謂的“行政編制”與“事業編制”的“隔離規定”，即事業編制不能“直接”提升為行政編制。不論是由鄉鎮直接管理的事業干部，還是由縣級職能部門主要管理的“站所干部”，其晉升空間一般都十分有限，在其二十幾歲、三十幾歲就被提拔為“站長”“所長”，其職業前景發展就已經接近“天花板”，所以，事業編的干部，其工作動力普遍嚴重不足。
5.大學生志愿者和選調生，這是鄉鎮干部中最年輕的面孔，但多數出于“就業壓力”，是暫時來“就業鄉鎮”。除少數有志于鄉鎮工作的，專心于鄉鎮工作并希望有所晉升以外，大多數年輕鄉鎮大學生，把“鄉鎮”作為工作經歷中的“跳轉平臺”，隨時準備“考研”或“考公務員”離開鄉鎮。
此外，大多數鄉鎮普遍存在的所謂“外聘人員”，一部分可能是就業比較困難的中老年人員，其把鄉鎮工作作為“就業糊口”的無奈手段，這部分人較能安心服務于輔助性工作；另一部分是臨時找不到理想工作而暫時“棲身鄉鎮”的大學畢業生，抱著“騎驢找驢”的心態，一方面在基層鍛煉一下自己，豐富自己的閱歷；另一方面，隨時尋找各種機會離開鄉鎮。鄉鎮政府也是抱著“隨時缺人、隨時聘用”的態度，對待這些“外聘人員”，導致大部分人與鄉鎮政府的利益關聯和情感關聯并不深厚。
總之，鄉鎮干部的“動力構成”和“激勵機制”，各不相同，其精神面貌和工作狀態，由各種復雜的利益和情感因素所綜合決定。其政治信念、個人志趣、利益福利、家鄉觀念、情感紐帶等等，都可能對每一個干部的行為發生影響。從一般的體制性因素來考察，鄉鎮干部的總體狀況是：晉升渠道狹窄、工作待遇低、生活條件差，“找對象都成問題”。但最根本的是“職業前景不佳”“晉升空間狹窄”，這些制度性限制，嚴重影響著鄉鎮干部隊伍的穩定性和積極性。
七、走出“體制性困局”改革應對
鄉鎮政府作為最基層的國家政權組織，理應符合“組織遵從規則行事，組織中的許多行為由標準的操作程序所規范”這一法治政府的基本原則[13]20。但鄉鎮政府普遍出現的大量偏離、背離甚至背反組織規范的行為，是由眾多的主客觀因素所決定，其中最為根本的是體制性的制度因素。我們應在加強干部政治建設與業務素質培訓的同時，著手更具有長遠性、根本性的體制改革。
在現有的憲法體系和法律架構下，在不改變現行單一制國家結構形式的限定下，通過進一步深化行政體制改革，理順省、縣、鄉各種體制關系，賦予鄉鎮政府更加平衡的“權、責、利”制度關系，充分調動鄉鎮政府更大的自主性和能動性。
其制度性變革的實質是，通過基層的政權建設和治理轉型，推動鄉鎮政府邁向“權、責、利”對等協調的體制機制，讓基層政權在確保對基層社會有效滲透的同時，完成自身作為鄉村社會公共權威主體的塑造[14]514。同時，基層政權在保障基層社會秩序與活力的狀態下，開拓基層社會組織和民眾參與治理的制度渠道，健全基層群眾民主自治的制度體系，促進鄉村社會公民文化和公民素質的培育成長。最終健全形成自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，實現基層治理體系和治理能力的現代化。
1.賦予地方政府管理鄉鎮的更大自主權。
全國三萬多個鄉鎮，其地域特征和發展狀況千差萬別。沿海發達地區的一個鄉鎮其財政收入有的高達十幾億，常住人口幾十萬，相當于歐洲的中等城市。而中西部相對貧困鄉鎮，人口只有幾千人，勉強維持幾萬元的“吃飯財政”。在自主規劃、自主管理鄉鎮發展方面，中央應賦予省、縣兩級政府更多的地方發展自主權。在推進“省管縣、省管市”體制改革中，逐步取消“市管縣”體制。特別是在快速城鎮化發展的大勢下，進一步賦予省、縣兩級地方政府，更多自主規劃鄉鎮發展的自主性和靈活性。在鄉鎮地域經濟特別發達的地方，可以試點探索“鎮變市”改革，實行“縣管市（鎮級市）”體制。
2.縣級政府應進一步下放權力“強鎮擴權”。
鄉鎮政府在權力與責任、事權與財權等方面，應更加保持制度性平衡和協調。縣級政府應下放更多財權、人權與事權給鄉鎮政府，使鄉鎮政府真正成為一級“權責完備”的自主政府。在不增加縣域編制限額的情況下，縮減縣級各個職能部門的編制（縣級的各個職能部門，倒是有很多人浮于事的現象），擴充鄉鎮政府編制和人員，切實改變鄉鎮“半政府”狀態。四川成都大邑縣政府已將二百多項各個職能部門的管理權限，下放給鄉鎮政府，大力推進“強鎮擴權”的試點改革（5）。同時，廣東、浙江、江蘇的不少地區，在“強鎮擴權”方面也有不少改革創新，值得總結經驗加以推廣。
3.增強鄉鎮政府自主規劃鄉村發展的能動性。
鄉鎮政府“不堪重負”“應付檢查”，已經成為全國普遍性問題，“被動工作”也成為鄉鎮政府的“新常態”。在“強鎮擴權”的同時，大幅減少各級各式的“考核檢查”和“檢查評比”。推動鄉鎮政府在權力、財力、人力得以保障的基礎上，成為富有“自主權力”和“自主空間”的完備政府，自主規劃和實施切合鄉鎮實際的各項公共工程和公共服務。同時，開放社會參與和民眾監督的制度渠道，加強對基層公共權力運行的監督力度。
4.改善鄉鎮工作條件和工資待遇，激發年輕干部“干事創新”的積極性。
大幅提升鄉鎮干部的工資待遇（一個中西部年輕的鄉鎮干部，一個月2000—3000元收入，相當于一個飯店的服務員水平）。進一步拓寬年輕干部的晉升空間，規定縣級以上的公務員入職，必須有三年以上的鄉鎮工作經歷。同時，完善鄉鎮干部的選拔任用、激勵保障和考評監督的制度體系，推進鄉鎮治理的法治化水平。
5.拓寬基層民眾民主參與，健全鄉鎮治理和鄉鎮監督的制度機制。
鄉鎮政府代表國家直接與基層民眾“對接”，基層民眾也最能了解鄉鎮政府的“業績”和干部的“好壞”。與老百姓利益最密切的公共事務，老百姓最“知根知底”，公共服務的“績效利弊”，老百姓應該最清楚。老百姓的“一句句真話”，勝似千百萬“形式主義考評”。但目前眾多的政府體系內部運行的“檢查考核”，基層民眾根本無法參與，更沒有制度化的機制來保證民眾參與。應進一步在加強基層民眾自治制度，保障村民自治不斷鞏固的基礎上，有序開放鄉鎮政府的民眾參與和社會監督。如在鄉鎮領導的選拔、鄉鎮人大代表的職責發揮、鄉鎮決策的民主參與、鄉鎮政務的民眾監督等方面，開拓制度機制渠道，引入基層社會和民眾的民主力量，推動鄉鎮政府有效運行在民主法治的軌道上。
鄉鎮政府的現代化，決定著鄉村社會基層治理的現代化，這是最基本、最基礎的國家治理層面，也是國家與社會和諧共進的基礎性根基。鄉鎮政府在治理過程中面臨的眾多“體制性困局”，絕非鄉鎮干部素質所能完全解釋，也絕不可能通過“一刀切式運動治理”所能解決。只有在法律與體制上，賦予地方政府更多的治理自主權，理順省、縣、鄉的制度關系，才能健全自治、法治、德治協同治理的制度機制，才是提升基層治理現代化的根本制度之路。
參考文獻：略
作者簡介：中國社會科學院政治學研究所“政治發展與國家治理”項目首席研究員，博士生導師
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網
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